1. 引言
近年来，国家政策文件如《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》明确提出“以加强基层政权建设和健全基层群众自治制度为重点”“完善群众参与基层社会治理的制度化渠道”来强调居民主体地位与自治能力的培育[1]。在推进国家治理现代化与基层治理创新的背景下，社区自治作为社会治理的“最后一公里”，既是提升居民福祉的关键抓手，也是实现基层民主的重要载体。
当前社区治理普遍面临“政府热、居民冷”“政府单边主导、居民被动响应”的困局，主要体现为居民参与率低、形式化参与突出、青年群体缺位等问题，这些问题会直接影响社区自治效能低下。我国城市社区自治的民主化理念中提出倡导城市社区将居民的意愿作为第一要素和首要的出发点，倡导民主协商、自主管理和民主参与，以期实现社区自治，共建社会和谐。
2. 文献综述
通过对文献的整理与分析，当前学术界对社区自治和居民参与的研究内容主要在以下方面：
关于社区自治，学者张钧超认为，社区是居民生活的基本生活空间，也是社会治理的基本单元，所以想要实现基层社区“善治”，就必须提高社区治理能力[2]。
关于社区参与，罗斯从个体角度出发，认为居民参与社区治理可以保障个人利益，提高社区服务水平[3]。皮特斯认为，政府如果在基层社区治理过程中忽略居民意愿，必然会导致集体利益受到损失。居民参与社区治理中不仅可以保障集体利益，还能分担基层政府压力，提升治理效率[4]。学者王锡锌通过对社区参与的理解提出，社区在制定关乎社区各主体利益的决策时，能够使居民具有知情权，并能听取居民的意见，最终共同推动社区的高质量发展[5]。
对于社区居民参与社区自治不足的因素，英国学者格里•斯托克认为，居民自身的利益诉求以及不同居民的社会背景、拥有的资源、参与社区治理的技术能力、居民对于社区治理的满意度等都会在不同程度上影响居民参与度[6]。
对于城市社区自治能力的提升途径，学者胡丽娜通过宁波市Q社区的实地调查提出以下措施：第一，城市社区必须明确职能范围，理顺地方政府和社区之间的关系，提高居委会自治能力。第二，加强宣传引导，提高居民自治意识。第三，坚持共建共享，有效整合挖掘社区资源。第四，创新管理制度，建立健全自治机制[7]。
综上所述，发现当前国内外学者长期对社区治理、居民参与社区自治、社区自治能力提升有着高度关注和深入的研究，理论成果也颇丰，但针对居民参与和社区自治能力提升的相关研究不足，且存在中西方的差异。本文基于参与式治理理论对S社区的居民参与社区自治情况进行实地研究，以期为我国社区发展和自治能力提供有益的借鉴。
3. 理论基础与相关概念
3.1. 理论基础
参与式治理理论是一种重视公民参与及合作的治理方式，它倡导多方利益相关者展开对话与合作，旨在解决社会问题并推动公共利益[8]。参与式治理的主体是民众，通过将权力赋予民众，能够将本来应该由社会承担的功能重新放回原位，注重的是市民的参与，其参与方式并不局限于表决和听证会，而是包括座谈会、协商会等。格里·斯托克在参与治理理论下提出的斯托克CLEAR模型主张，民众应当主动地参加与自己及附近地区相关的公共事务，所有各级政府在出台新的政策或计划时，都必须征得其同意，而不是默许[9]。
3.2. 概念界定
3.2.1. 社区自治
社区自治是指在社区事务的管理中，社区组织根据社区居民意愿形成集体选择，并依法管理社区事务，社区自治的内容包括公共安全、绿化，停车、文化教育、卫生等方方面面[10]。
3.2.2. 居民参与
居民参与是指某社区的居民通过一定的途径与方式参与社区相关事务管理与决策的行为[11]。本文认为“居民参与”指的是居民为了维护社区与个人利益，主动参与制定社区公共决策与治理社区公共事务的行为，在居民参与社区治理的过程中，扮演着决策者与监督者的角色。
4. 社区概况与调查分析
4.1. S社区概况
本文研究对象选自柳州市城中区的S社区，是2008年逐渐规划成的一个居民小区，在2023年被评为“全国老年友好型社区”。社区环境较为一般，是年久失修、硬件设施老化的老旧小区，包含着十三个住宅小区以及共划分七个网格，实行网格化管理。S社区附近有医院、文化中心、学校、银行、农贸市场、商圈广场等单位和企业，社区内成立了广场舞文艺表演文化团队和志愿者服务队并经常举办老年大学等活动。
4.2. S社区居民参与现状调查
社区居民作为城市社区自治的建立者与推动者，居民参与社区自治的水平对社区整体自治水平的提高有很大的作用，笔者利用志愿者身份在S社区协助社区日常事务的处理和社区活动的开展过程中随机对10名居民进行观察和访谈(见表1)。
Table 1. A list of the interviewees
表1. 访谈对象一览表
姓名 |
年龄 |
职业 |
参与方式 |
LYB |
67 |
退休人员 |
居委会 |
JMM |
54 |
退休人员 |
社区 |
SLF |
75 |
退休人员 |
楼栋组长 |
YC |
43 |
国企 |
社区 |
FP |
55 |
退休人员 |
社区 |
SH |
54 |
央企 |
社区 |
YTG |
39 |
私营商铺 |
社区 |
NRJ |
87 |
无 |
业委会 |
ZCM |
61 |
退休人员 |
社区 |
HJ |
33 |
民企 |
微信群 |
通过访谈和调查，笔者发现S社区居民对参与社区事务的态度比较消极，社区居民参与主体主要以老人居多，极少看到年轻人参与社区事务；从参与主体的职业分布来看，体制内员工或退休老人比较愿意参与社区自治事务；在居民参与方式方面，七成的访谈者会直接向社区直接反映社区事务，其余向居民小组长或线上反映社区事务。
LYB：你们社区一天天总打电话干什么？今天问这个，明天问哪个？是不是想拿我的信息去卖钱。
FP：我不想参加这种活动，又不给我发钱又不给我发东西的。
HJ：我在楼下看到张阿姨，她叫我一起来的，你们都不打电话给我，我都不知道有活动。
4.3. S社区自治能力分析
现如今我国的城市社区居民自治工作经费获得的方式比较少，大部分都是通过政府的拨款而获得。S社区经费来源单一，除了每月联合柳州银行承办本月主题活动的赞助经费外，基本依靠地方政府财政支持，日常活动经费开支要经过上级部门街道办审批。
通过对S社区的实地调研，了解S社区的自治决策能力和执行能力。S社区业委会因事而召开会议，例如社区内小区出现群租房、地下车库住人、邻里矛盾纠纷、物业不作为等等一些涉及日常社区利益各方矛盾冲突。居民来到社区寻求帮助，社区相关人员与业委会需在寻求者提出问题的三日内协调各方的时间，约定时间来到社区会议室面对面调解。每月社区党组织都会召开一次会议，地方政府通过文件、会议通知等形式将上级政府的任务和命令下放到社区中去，S社区会在接受通知的一周内召开相关会议进行落实。社区重大事务决策会通过召开居民代表大会、楼栋小组组长会议等形式进行民主表决，确保决策的民主性。事务决策或矛盾调解后通过问卷调查或访谈对社区服务的质量、对社区问题的解决情况是否满意等各项指标进行满意度调查，了解居民对执行效果的满意度。
5. S社区自治中存在的问题表现
5.1. 群体参与结构失衡，青年“隐形缺位”
社区居民的社区归属感、自治理念、以及参与意识等，一起形成了居民的社区意识，其浓厚度对提升社区自治的水平有着重要的影响[12]。据笔者的调查数据显示，S社区的自治实践中，青年群体(18~35岁)的参与呈现显著的“隐形缺位”，社区公共事务的常规参与者的青年占比不足15%，且多集中于线上投票、意见征集等低门槛、低投入场景，而在社区议事会、志愿服务等深度参与场景中，青年比例骤降至5%以下。这种参与结构的失衡导致社区自治长期由老年群体主导，青年诉求难以进入决策议程，社区自治议题基本聚焦于老年群体关注的“助餐服务”“健康讲座”等老年福利，而青年关切的“育儿互助”“职业培训”“共享办公空间”等需求长期未被列入议程，现有自治议题难以覆盖多年龄段需求，形成“老年决策–青年缺位–代际矛盾”的恶性循环。
尽管S社区开通了微信公众号、微信群等线上渠道，但功能局限于信息发布，缺乏“提案提交–实时讨论–结果反馈”的闭环设计。对S社区青年的访谈中，八成以上的受访者曾认为社区活动与自身生活需求脱节，青年提出的增设充电桩、优化健身设施等需求，因无专门线上议事模块而被淹没在聊天记录中，较少的线上意见被纳入社区年度工作计划。
5.2. 自治主体能动性不足，社工队伍建设待加强
社区工作者是指社区党组织、社区居委会等专职从事社区党建、社区服务管理工作，纳入专职管理的就业年龄段的全日制工作人员，属于社会工作者职业范畴[13]。近些年，社工的综合素质获得了大幅提升，知识以及年龄体系均获得了优化，大体可以符合社区工作的需要。S社区每月拥有法律顾问定期到社区，为社区居民免费提供法律援助，以及S社区与周围高校来往密切，每年都有学生在S社区实习，不定时组成大学生志愿者队伍为社区提供多样化的志愿服务。
但是随着经济的迅速增长，人民生活水平持续提高，社区工作的服务范围也在不断地拓宽，如今S社区人才队伍的职业能力、专业技术、创新精神等仍需强化。较为明显的问题是S社区的工作者队伍中的14名工作人员只有一名男性工作者，男女比例严重失衡之外还有年龄不均，年轻社工人数欠缺，不利于社区工作的开展；其次是队伍整体学历和持证水平较低；以及部分人员缺乏社区工作经验和缺少进取心和职业规划，会直接影响了整个社工队伍的素质建设。
5.3. 行政化压缩自治空间，自治动力不足
在基层治理现代化转型背景下，S社区暴露出“行政化”与“自治性”的深层张力问题。行政力量通过任务摊派、资源控制与考核导向，系统性压缩社区自治空间，导致自治实践陷入“形式化”困境。
街道通过“属地管理”将行政责任转嫁至社区，却未下放相匹配的资源配置权与决策权。社区中没有明确的社区工作准入制度，造成社区成为社区事务治理的主体，但主体责任单位却将其归入到单位的考评内。社区不仅需负责其它并未纳入社区准入目录的一些工作，如创建、维稳等，并且还需要负责社区台帐，包括人口普查、经济普查、组织党建等，使得社区居委会需要参与以及应对的工作会议较多，无法正常且快捷地处理社区居民所遇到的事务。除此之外，社区要面临的检查考评多，各个层面、区级机关部门对S社区所在的地方政府的考核中一半以上的项目传导到了社区，如党建、经济、人口、社会治安、公共卫生等各类考评。而且，需要社区盖的公章多，存在着相当多行业事务办理要到社区盖章。面对如此繁杂的事务，极易使得社区居委会无法有效地解决社区的事务，往往只能倒逼社区将自治异化为拍照打卡的敷衍方式来进行处理，不利于社区自治水平的提升。
6. 居民参与困境的原因分析
6.1. 代际隔阂，公共议题与青年利益关联弱化
在社区自治实践中，居民参与的代际隔阂与公共议题和青年利益关联弱化，是制约自治能力提升的核心矛盾。不同年龄层居民因生活习惯、价值观念差异形成参与壁垒，而社区公共议题的设置与青年群体的现实需求脱节，进一步加剧了参与失衡。老年群体倾向于线下参与社区活动，而青年群体更依赖微信群、App等数字化平台进行信息交互。S社区的传统议事模式多在居委会会议室进行，缺乏线上互动渠道，青年因面临工作压力、育儿负担等多重时间挤压或代际沟通习惯差异难以融入，形成“老年主导、青年缺席”的局面，导致青年参与门槛升高。社区工作者多为中老年群体，习惯以“熟人社会”逻辑组织活动(如上门走访、茶话会)，与青年偏好的数字化、项目化参与模式存在隔阂。老年居民因空闲时间较多且对社区归属感较强，更关注养老、健康等议题；而青年群体因职业压力大、流动性高，对社区事务的长期投入意愿较低。根据访谈内容，有位访谈青年提到参加一次线下议事会平均需耗费3小时，且青年群体更喜欢的话题并未被采纳，采纳通过率较高的都是老年群体的议题活动，理性权衡下更不愿意参加社区活动。
6.2. 外源失能，社工队伍资源供给与职业保障失衡
当前社区自治面临“居民参与冷、社区服务散”的双重困境，其根源在于自治主体内生动力不足与社区队伍支撑体系失效的叠加作用。
而社区人才队伍的发展困境的主要原因在于：一是工资待遇偏低，社会认知度不高。经调查了解，社区工作者最关注的还在于其薪资待遇问题，指出社区工作的薪资和其付出不对等和工作量和工作收入不匹配。以S社区为例，文明城市创建、防汛、防台、两会等重要时期的维稳等任务导致经常加班加点，并放弃周末休息，却没有加班补贴；目前S社区工作人员年收入在4万元左右(扣除五险一金)，这些社区工作者大部分是中年人，由于社区工资待遇偏低，年纪轻、学历高的男性工作者往往会选择跳槽，另谋出路；S社区近三年社工流失率达45%，在一定程度上影响了社区工作者的人力资源结构和队伍的稳定性，制约了社区自治水平和创新能力的提高。
二是社区工作者队伍建设缺乏激励机制和晋升发展通道。以S社区为例，由于缺乏激励机制和晋升发展通道，社区工作人员普遍没有明确的职业规划，大多都是完成上级下派的任务，应付思想在社区工作者中普遍存在。
6.3. 放权不足，行政职能泛化与自治精力耗散
在基层治理中，放权不足、行政职能泛化与自治精力耗散问题相互交织，严重制约着治理效能的提升。在当前的城市化进程中，地方政府与城市社区自治之间存在着一定的关联性：地方政府是促进社区自治发展的协助者，然而地方政府亦属于限制社区自治的主要因素[14]。
一是地方政府对社区自治能力缺乏信任，地方政府担忧社区居民群众难以有效地开展自治，害怕权力下放后出现管理混乱或执行不力，进而影响整体治理成效，因此社区中的许多主要工作仍由地方政府决定，真正的决策权并没有落在社区。二是部分上级政府部门受权力本位意识驱使，过度迷恋权力，担心权力下放后自身影响力削弱，不利于政府信访、维稳等工作的开展，影响地方政府的威信。三是仍将社区看作地方政府的下属单位，习惯性将上级部门对地方政府的考核落到社区居委会中，居委会整天疲于应对地方政府下派的工作导致其无法集中精力来研究和解决社区事务。此外，改革协同性不足，涉及多个部门和层级的放权改革若缺乏有效沟通与协作，会出现权责划分不明确、改革步调不一致等问题，影响放权的整体效果。
7. 居民参与驱动社区自制能力提升的路径
7.1. 主体赋能，激活多元群体参与
社区应积极引导社区居民开展自治项目，发挥居民主体的自主性和积极性，提高居民的自组织能力，让社区治理的邻里本质得以呈现[15]。社区项目应以满足居民需求为导向，让居民在项目中拥有决策权和自主权，从而激发他们的参与热情和创造力。社区要善于发现和培养居民中的积极分子和骨干力量，如社区志愿者、热心居民等，通过为居民骨干提供培训和指导，提升他们的组织协调能力和领导能力，使其能够带动更多居民参与到社区事务中来。
建立多样化的居民参与激励机制，通过设立社区参与奖励基金，对在社区志愿服务、项目实施等活动中表现突出的居民生活用品、社区服务券的物质奖励或评选“优秀社区志愿者”“社区之星”称号，在社区公告栏、公众号进行宣传表彰，增强居民的荣誉感和成就感。
建立畅通的社区信息交流反馈渠道才能更好地实现社区资源整合和数据交换，社区应及时收集居民对社区决策、项目实施等方面的意见和建议，并根据反馈进行调整优化。利用社区微信群、意见箱、定期座谈会等线上线下相结合的方式，让居民能够方便快捷地表达自己的想法，而对于居民反馈的问题，社区要建立跟踪处理机制，及时向居民反馈处理进度和结果。
7.2. 加强专职社区工作队伍建设，完善保障奖励机制
专职社区工作者是基层治理现代化的核心力量，承担着政策落地、矛盾调解、民生服务等关键职能。通过公开招聘、竞争上岗等方式，注重吸纳有社区工作经验的人员，同等条件下优先聘用持有《社会工作者职业水平证书》人员等社会优秀中青年，上岗后定期组织业务培训、技能竞赛等活动，加强成体系且专业化的教育，提升社区工作者的服务能力和专业素养[16]。
完善保障奖励机制，是留住人才、激励人才的关键。一方面，要落实薪酬待遇，确保社区工作者的工资水平与当地经济社会发展相适应，同时完善绩效考核制度，将考核结果与薪酬待遇挂钩，实现多劳多得、优绩优酬。另一方面，要拓宽职业晋升通道，打通社区工作者与公务员、事业编的转任渠道，优秀者可定向考录街道岗位，对不负责的人员进行解聘，以改进队伍的素质。
此外，落实“五险一金”全覆盖，探索补充医疗保险、职业年金等制度，还可以通过提供住房补贴、交通补贴等方式，解决社区工作者的后顾之忧，让他们能够安心工作、舒心生活。
7.3. 明确职能范围，提高居委会自治能力
理顺地方政府与社区的关系是社区实现自治的关键环节之一，切实转变政府职能明确政府在社区治理中的职责权限，使其成为社区自治最有力的支持者和倡导者。地方政府应转变将社区看作其下属单位的观念，重新定位与社区自治机构之间的关系，改变以往领导与被领导、“重管理、轻服务”的老观念，明确何为街道、政府部门的工作，何为社区的工作；界定政务性工作与事务性工作的范畴，规避变相下派相关的行政事务，将协助政府工作变为社区主导。
深入发挥社区党建的带头作用，真正发挥出党组织在社区自治中的引领作用。加强社区党组织在社区服务和社区自治中的主导性，确保党的路线、方针政策在城市社区得到全面贯彻落实。建立健全社区党组织领导，居委会执行，居监会监督，以居民为主体，采取一网格一支部或党小组的形式，群团组织、社区组织、社会组织、物业、驻区单位等相关社区自治机构共同参与的社区自治格局，把党的组织和工作延伸覆盖到每一个治理网格。深入推进社区党建带群建促自治，社区党组织主导的基层协商民主、财务公开等制度，推动群团组织充分发挥桥梁纽带作用。