1. 引言
在乡村振兴战略和乡村文明建设的背景下，村规民约作为乡村治理的重要载体，承载着自治、法治与德治相结合的治理功能，在补充国家法律、维护乡村秩序、促进乡村社会治理、引领文明风尚培育等方面发挥了独特作用。然而，随着乡村社会结构的变革和国家法治化进程的推进，村规民约在实践中也面临着许多现实困境，诸如许多村规民约在法治功能上存在与国家法律衔接不畅，在内容合法性、制定程序规范性、执行监督等方面程度不同存在有缺陷等问题，导致了村规民约在乡村治理中的实际作用发挥受到很大影响，也制约了乡村法治化进程的有效推进。2024年、2025年中央1号文件先后强调，要“强化村规民约激励约束功能”[1]“着力健全乡村治理体系”“完善约束性规范和倡导性标准”[2]，因此，深入探讨村规民约法治功能的实践困境，探索其优化路径，对于完善乡村治理体系、推动乡村治理现代化具有重要的现实意义。
2. 村规民约法治功能的法理基础
村规民约作为乡村治理的重要工具，凭借其内生性、灵活性和地域性，在乡村基层治理中发挥重要作用。在助推乡村自治、法治、德治融合的过程中，村规民约是重要的法治补充。其理论基础可归纳为以下两个方面：民间法理论、非正式制度理论。
2.1. 民间法理论
民间法是指人们在长期生活实践中自发形成的、非官方的行为规范。以民俗习惯和民间规范为标志的民间法，与《民法典》的“公序良俗”原则一脉相承，是国家法不可或缺的补充形式，是为民事和刑事纠纷调适和解决预备的一种现成方案[3]。民间法以村规民约、宗族规范、行业规则等形式存在，通过整合地方智慧与群体共识，在调解纠纷、维护秩序等方面发挥独特作用，民间法虽不具备国家强制力，但因其贴近人民生活，在实践中具有实际约束力。
村规民约作为民间法的典型形态，有村民集体协商而定，用于管理村内具体事务，本质与国家法形成互补关系而非对立。相较于国家法的普适性，村规民约法则具有较强的地域性、内生性和灵活性，其调整的内容更贴近乡土社会。其一，地域性体现在村规民约仅在本村范围内生效，反应特定群体的治理需求。其二，内生性指村规民约法植根于乡土社会的实践经验和传统文化，通过自下而上的制定过程实现与国家法的良性互动。其三，灵活性是指国家制定法给予了村规民约等民间法一定的制定空间和自由。这种自治特性使村规民约既能与现代法治接轨，又能回应乡村社会具体的治理需求，形成较为完善的基层治理体系。
2.2. 非正式制度理论
非正式制度是在长期社会互动中自发形成的行为规范，构成对正式制度的补充和延伸。这类制度以不成文的风俗习惯、伦理道德等形式存在。村规民约作为典型的非正式制度形态，通过道德约束逐渐演化为成文规范，在基层治理中发挥着独特作用。在法理层面，非正式制度对村规民约的支撑作用体现在两个方面：
首先，在治理效能方面。非正式制度具有天然的适应性优势，能更加灵活的应对乡村治理中的复杂情况，村民自治制度通过与非正式制度的结合，既保持了国家治理的权威，又借助非正式制度的适应性实现有效落地，实现国家治理和基层实践的平衡。村规民约就将本村约定俗成的道德观念转化成治理规范，在正式制度的框架内建立更灵活的调节机制。村民自治制度与乡村非正式制度恰好在此达成了运行的平衡，也就是说，村民自治制度可以通过与乡村非正式制度的融合，借助于其灵活性真正实现“制度下乡”[4]。
其次，在内容规范方面。相较于具有稳定性的正式制度，村规民约没有固定的规章模式，而是根据实际情况灵活调整的，符合非正式制度的特征。一方面，在乡村治理体系中，村规民约所形成的乡村非正式制度和法律法规制定的正式制度相互补充相辅相成，共同促进乡村的治理水平和治理能力现代化。另一方面，二者也存在相博弈的特征，正式制度通过明文规定形成刚性约束，而非正式制度则依靠传统习俗和道德形成软性约束。二者既合作又制衡的关系，也体现了国家法治和基层特色治理的平衡。
3. 村规民约的法治功能
3.1. 补充国家法律
村规民约能通过填补法律空白、促进法律理解，构建起衔接国家法与乡土秩序的桥梁。其既维护法律统一性，又尊重地方特殊性，为基层治理现代化提供了兼具法治效力与文化认同的治理方案。
首先，填补法律实施空白。受传统文化环境影响，农村地区仍保留着家规族约等非正式规范，这些规则与村民日常生活高度契合，形成了较强的行为约束力。相较于国家法律的普适性特征，融合传统伦理的村规民约因其地域适应性更容易被村民接受，既能缓解法律认知差异引发的执行阻力，又能填补法律在基层实践中的空白。国家法律体系因注重整体性规范，难以全面覆盖农村具体事务，导致基层治理常面临执行依据不足的困境。村规民约通过村民民主协商制定，将法律原则转化为可操作细则，解决了法律条文与村民实际需求脱节的问题。
其次，促进法律本土化理解。农村法律普及面临双重障碍：村民文化水平有限限制法律条文认知以及少数民族语言习俗加剧理解困难。国家法律因强调普适性，难以针对基层群众的需求制定细则，并且强调个人义务的规范居多，难以直接转化为村民利益，导致村民集体法律认同度偏低。村规民约通过“法律转译”功能，将抽象条文转化为方言俗语和具体案例，既保留法律精神又贴近生活实际。在民族地区，对涉及宗教信仰的习俗，在确保不违背法律基本原则前提下，通过民主协商将其转化为符合现代要求的规范。经过村规民约的“转译”，法律实施既保持原则性又具包容性，有效提升了村民的接受度和法律的执行力。
3.2. 维护乡村秩序
在公共治理领域，软法作为非强制性的规范体系，主要通过社会共识实现其规制效能。作为“软法”的实践形态，村规民约以村民自治为核心特征，主要通过道德约束和契约规范，构建涵盖乡村社会各领域的治理框架，本质在于凝聚村民共同意志、平衡利益关系，维护村落秩序，具有不可替代的社会控制力。尽管村规民约缺乏国家强制力保障，但是村规民约作为村民自治的重要依据，凝聚村民共同价值观，成为连接法律规范和乡村秩序的重要纽带，从而促进乡村自治和维护乡村秩序，其治理效能主要体现在以下三个方面：
其一，村规民约通过道德引导和惩罚措施双重机制规范村民行为。在道德引导方面，依托尊老爱幼、邻里和睦等传统伦理具化行为规范，通过树立先进模范、道德评议等方式，潜移默化提高村民的道德水平。在惩罚措施方面，对一些陋习通过限制集体利益分配等惩戒措施，规范村民的行为，最终促进乡风文明建设。
其二，通过将资源分配、土地管理、农业生产等涉及村民切身利益的乡村事务纳入治理范围，来激发村民参与村集体事务的主动性。村规民约是村民自主约定且必须遵守公共契约，村民通过自觉遵守村规民约，树立规则意识和契约精神，实现法治素养的提升。村民清晰认知村规民约的治理边界和内容后，既能形成自我约束亦可对村委会执行权力的过程进行监督，从而通过有序的行动维护乡村社会秩序。
其三，农村纠纷多采用和解、协商、调节等非诉讼方式，相较于国家法的专业性和程序化，村规民约作为农村长期形成的自治规范，其内容源于村民日常生活实践，在村内具有广泛认可度，能够有效调解矛盾纠纷、平衡各方利益。同时，在司法诉讼中，村规民约也可作为纠纷解决的参考依据，进一步凸显其在乡村治理中的多重功能。在“三治结合”乡村治理体系中，村规民约作为承接多元治理规范和治理主体的载体，在处理乡村矛盾和纠纷中处于核心地位，为国家和地方之间的对接搭建了桥梁[5]。
3.3. 传承弘扬法治文化
在全面推进依法治国背景下，随着乡村经济的持续发展，现有法治资源难以适应农民日益增长的物质需求和精神文化诉求。农民群体不仅需要掌握基础法律知识，还需要强化权益保障意识、合法维权能力及民主参与观念。在此背景下，如何通过法治宣传，推动法治精神真正融入乡土社会，成为基层治理现代化亟需破解的实践命题。现代村规民约作为基层党组织领导下经村民协商形成的自治规范，具有灵活性好、内生性和包容性。与国家法律不抵触的前提下，将法治精神具象为村民通俗易懂的行为准则。国家法的内容和精神经过村规民约载体的转化，不仅破解了村民对法律专业术语的认知障碍，还系统培养了村民的法治思维——从权利主张到规则遵守再到契约践行，达到良好的法治宣传效果。
在法治乡村建设过程中，传统法文化被赋予了新的时代内涵和使命。构建中国特色的法治乡村体系，既需要注入现代法治理念，也须重视各民族传统法文化的精神内核。村规民约作为文化整合载体，既承载着“礼法共治”“无讼息争”等传统治理智慧，维系着“熟人社会”的治理传统，又融合社会主义核心价值观下的现代法治要素，构建起新型乡村秩序。这种传统和现代法文化的辩证统一，既符合法治建设的规律，又形成了具有本土特色的实践路径，村规民约的持续优化实现了传统法文化的赓续，也推动现代法治理念的创新发展。
3.4. 引领文明风尚培育
村规民约作为乡村治理的“软法”载体，在培育文明乡风、推动移风易俗中发挥着不可替代的引导与规范作用。首先，村规民约可以发挥价值导向功能，从而凝聚乡村道德共识。村规民约通过将社会主义核心价值观转化为村民易懂的“土规定”，促进重塑乡村伦理秩序。其次，村规民约可以发挥移风易俗功能，从而逐渐破除陈规陋习。针对农村社会高价彩礼、铺张浪费等顽疾，村规民约可以通过“约定俗成”的集体意志形成改革推力。第三，村规民约可以发挥德治激励功能，从而激活内生动力。村规民约可以通过“荣誉赋权”与“资源倾斜”激发村民参与文明建设的积极性。如推同行“文明积分银行”、“道德红黑榜”等机制将道德评价与物质激励结合，形成“崇德向善”的正向循环，从而弘扬公序良俗。总之，村规民约以乡土逻辑重构文明规则，既可传承传统伦理，又可融入时代要求，成为培育文明风尚的“柔性引擎”。未来需进一步强化其与法治的协同性，以“软硬结合”推动乡村文明从“治理对象”升华为“治理资源”。
4. 村规民约法治功能的现实缺陷
4.1. 存在合法性欠缺、操作性不强内容
法治精神，在尊重本地风俗的基础上，及时修订不合理、不合法的内容。然而，实践中村规民约的合法性欠缺较为普遍，主要体现在以下两个方面：一是内容违法，部分条款直接侵犯村民民主权利、财产权利与人身权利，如限制婚姻自由、歧视妇女等，这些带有封建色彩的规定与现代法治精神相悖，容易引发社会矛盾；二是价值冲突，由于村民法律意识薄弱，认知水平较低，制定过程中缺乏法律审查能力和专业指导，导致部分条款更与社会主义核心价值观及现代法治精神相悖甚至与宪法、法律法规及政策相抵触，影响村规民约的实施效力。现行村规民约普遍存在“形式化”的倾向，具体表现为：一是内容空泛化，只是简单复述法律条文或者空泛的堆砌原则性准则，缺乏针对本村实际情况撰写的具体内容，与实际脱节；第二，结构不完善，部分村规民约缺失执行程序与惩罚性条款，沦为道德倡议书，没有真实效力和威慑力。
4.2. 制定程序规范性不足
《七部委指导意见》规定村规民约的制定应经过征集民意、拟定草案、提请审核、审议表决、备案公布等五个步骤，但是在基层实践中，由于村规民约的制定程序缺乏规范性，出现行政权力过度指导、制定主体不适格等问题[6]。制定程序的不规范，也会降低村规民约的约束力和权威性。
从村规民约的实践情况来看，主要存在以下问题：
制定主体参与不足。部分村庄在制定村规民约时，村委会未充分履行民主程序，未召开村民会议征集意见，而是直接由村干部决定内容，或简单套用乡镇政府提供的模板。即便召开村民会议，也未严格按照程序要求拟定草案，未充分听取驻村党代表、人大代表、政协委员、法律顾问等多方意见。这种程序不规范的现象，导致村规民约未能充分体现基层自治的本质特征，背离了其制定的初衷。由于缺乏村民广泛参与和表决认同，村规民约的民主性和自治性受到损害，难以真正融入农村基层社会，其蕴含的规则意识和法治精神也难以有效传播。
备案审查机制不完善。在村规民约的备案审查环节，乡镇政府或县级职能部门(如民政、司法部门)通常仅关注内容是否违反国家法律和政策，而对制定程序的合法性缺乏审查。这种形式化的审查机制，使得村规民约的制定往往流于表面，仅为完成上级考核任务而存在，最终沦为“纸上文本”或“墙上标语”，严重削弱了其在基层社会治理中的实际功能。
4.3. 执行监督力度薄弱
村规民约实际效能与执行和监督力度密切相关，但在实践过程中，执行主体全责模糊，监督机制不完善等问题严重制约了其效能的发挥。
首先，执行主体权责模糊。村规民约的实践效力依赖于明确的执行主体与权责划分，但现行制度并未明确规定村规民约的执行主体，导致实践执行困难重重。根据《村民委员会组织法》，村民会议虽享有制定村规民约的权利，但并未被赋予明确的执行权，也未指定具体的执行机构或个人。这种法律授权空白使得村规民约在执行过程出现执行主体缺位：村委会因缺乏法定执行权限，难以有效落实村规民约；偏远地区更因人力、物力资源匮乏，面对复杂治理问题时往往力不从心，导致村规民约流于形式。执行主体权责模糊，使村规民约的权威性和公正性难以得到有效保证。
其次，监督机制不完善。在村规民约的实施过程中，监督机制的薄弱主要体现在三个方面：第一，行政监督力度不足。乡镇基层政府是村规民约的监察主体，负有日常监督职责。然而，实践中部分基层政府未能充分履行监督职能，对村规民约执行中的违法行为未能及时干预和纠正，导致违规行为长期存在。第二，司法审查缺位。法院依法享有对村规民约的司法审查权。但由于缺乏明确的法律依据和具体的审查程序，实际进入司法审查的案例极少，难以形成有效制约；第三，民主监督效能低下，尽管法律规定村民对村规民约的执行享有监督权，但在实际运行中，部分地区的村民因权利意识薄弱、参与渠道不畅，难以有效行使监督权利，导致民主监督流于形式。
5. 发挥好村规民约在乡村治理中的作用的优化路径
5.1. 提高内容的合法性和可操作性
首先，夯实村规民约的合法性基础。作为法治、德治与自治相结合的重要治理工具，村规民约必须以国家法律法规为根本遵循。首先，应建立合法性审查机制，由乡镇司法所或法律顾问对条款内容进行逐条核查，重点删除与《村民委员会组织法》《民法典》等法律相冲突的条款，确保规约内容与法治精神相一致。审查的制度构建不仅要立足村规民约制定程序，在文本起草、审议等过程中充分调动村民参与的积极性，通过民主参与提升村规民约的程序合法性。同时，也要充分利用基层已有法治资源，例如村(居)法律顾问、“法律明白人”等，提高审查的专业化水平[7]。其次，明确村民权益保护范围，禁止通过罚款、限制人身自由等违法手段强制履约，尤其要防范对村民土地承包权、宅基地使用权及民主选举权等核心权益的侵害。通过制度设计，确保村规民约既符合法律要求，又体现乡村治理的实际需求。
其次，提升村规民约的实践性与可操作性。在遵循法律基本原则的前提下，村规民约应结合本地实际，因地制宜制定具体可行的实施细则。一方面，针对乡村治理中的常见问题(如邻里纠纷、环境整治、移风易俗等)，制定符合本村实际的操作标准；另一方面，建立民主制定流程，通过村民代表大会等形式广泛征求村民意见，确保规约内容贴近村民生活。同时，采用通俗易懂的语言表述，将抽象条款转化为具体行为指引，增强规约的可执行性。
5.2. 确保制定程序民主化和规范化
根据《村民委员会组织法》第27条规定，村规民约的法定制定主体为村民集体，乡镇政府仅承担备案职责，其监督权仅限于村规民约侵害村民合法权益时“责令改正”。这一制度设计要求村规民约的制定必须落实村民自治原则，村委会发挥组织协调作用，引导村民正确理解权利和义务的关系，切实保障村民的参与权、知情权与决策权。制定程序的民主规范程度直接影响其自治效能，须确保每个环节民主性和规范性的统一。首先，草案拟定阶段应建立广泛的民意征集机制，确保文本内容符合村民共同意志，避免形式化的“事后表决”。其次，审议阶段需通过村民会议集体决策，程序公开透明，村干部与村民享有同等的表决权。最后，备案公布阶段需兼顾法律规范与地方实际，使规约内容既符合法治要求，又体现乡村特色。前期的民意征求确保了群众基础，中期的民主决策确保了村规民约的权威性，后期的备案审查确保了内容的合法性。通过规范化的制定流程，既能强化村民对村规民约内容的价值认同和遵守意愿，又能确保其与法律体系的衔接，将基层治理中法治精神与自治实践融合，最终实现乡村治理的良性循环。
5.3. 提升村规民约执行监督力度
在新时代基层治理法治化的进程中，村规民约实践路径不能仅依靠传统道德的约束，必须衔接国家法律体系，借助政府力量保障执行，这样既能保持村规民约的乡土性又能依托国家法治权威增强执行效力。在国家力量对乡村社会形成控制力的实然状态下，较为适当的方式是既要确保村民自治权不受侵损，又要发挥官方权威对村规民约的良性指引[8]。
首先，提升村规民约的权威性与执行保障。在法律框架内，政府可通过地方性法规和规章明确村规民约的合法地位，赋予其一定的治理效力，增强其权威性。同时，乡镇及县级政府职能部门可在法律授权范围内，经科学论证后，赋予村委会适度的村规民约执行权限，以提升村规民约的实际操作性，保障执行权。
其次，完善监督机制，确保公平执行。针对村规民约执行过程中易受人情干扰的问题，需建立专业化监督机制，通过建立健全监督机制，确保村规民约的执行不偏离法治轨道。如对村规民约的执行情况进行定期检查、评估和反馈，公正处理违反村规民约和法律的行为等[9]。尽管处罚决定由村委会作出，但执行过程往往由村干部主导。由于乡村熟人社会的特性，执行中易受人情干扰，导致处罚尺度不一、徇私偏袒等问题。为此，可探索设立由律师、邻村干部及退休公职人员组成的独立监督机构，或在现有村民理事会、村务监督委员会中增设专门监督小组，对执行过程进行全程监督。关键在于确保监督机构的独立性，减少人情干扰，保障执行的公平、公正与公开。
6. 结语
村规民约作为乡村治理的重要工具，既传承治理传统智慧，又融合现代法治要求。它通过结合国家法律和地方实际，在基层治理中实现了法律准则和地域特色的有机融合。然而，当前村规民约仍面临内容与法律冲突、制定程序不规范、执行监督不到位等问题。村规民约的现代转型仍然道阻且长，解决这些难题需从三方面入手：一是强化内容的合法性审查和民主参与，确保村规民约符合法律规定且贴近村民需求；二是规范制定流程，让村民真正参与讨论和决策；三是建立监督机制，防止执行中的人情干扰，保障公平公正。未来，村规民约的发展需立足于“自治、法治、德治”的治理框架，既依托国家权威提升执行力，又通过民主程序保障村民权利，最终实现法治原则和乡土秩序的结合。这不仅能为乡村治理现代化提供新思路，也对传统法文化转型注入新动力、对推动乡村振兴与依法治国协同发展，促进农村现代文明风尚养成具有深远意义。
基金项目
本文为宁波城市文明研究院2024年课题“农村移风易俗与现代文明风尚养成研究”(课题号CSWM202409)成果。