1. 引言
1.1. 研究背景与意义
“文山会海” 作为形式主义的典型表征长期以来严重困扰着基层工作的高效开展，堪称基层治理中的顽疾。在推进中国式基层治理现代化的征程中，基层减负工作在实际推进过程中遭遇了诸多“隐性变异”难题。一些问题改头换面出现，看似在做“减法”，实则明减实不减，形成了“加码式减负”的不良现象。会议内容存在“空”“虚”问题，缺乏实际意义和有效成果；出现“数字”减负，以表面的数据变化掩盖实际负担未减的事实；还有顶格管理等不合理现象，具体表现为，虽然纸质文件数量有所减少，但电子公文却大量增加；红头文件数量下降，白头文件却层出不穷。这些问题严重阻碍了基层减负工作的顺利开展，成为基层治理现代化进程中的绊脚石。
党的二十届三中全会通过的《决定》明确提出“健全为基层减负长效机制”，为基层减负工作提供了重要的政策指引和制度保障。对此，中共中央办公厅积极出台系列文件，部署解决文山会海、督查检查泛滥等突出问题，设立“基层减负年”，有力推动了基层减负工作深入开展。
1.2. 研究方法
笔者在CNKI (中国知网)中检索到“基层减负”主题下共有196篇有效论文(经过人工筛选除去无作者、专访、目录、导言等非研究性论文)并利用CiteSpace进行可视化分析，通过进行高频关键词共现、关键词聚类、关键词突现、研究时间线等分析来探寻“基层减负”研究的热点与前沿。在高频关键词共现图谱中，频次越高代表该关键字出现次数越多，由于在选取文献时将“基层减负”作为搜索的主题，所以“基层减负”自然而然成为了出现频次最高的关键词。关键词词频的高低并不完全等于某一研究领域的研究热点，要想找到“基层减负”研究的热点与前沿，则必须在词频图谱的基础上进行关键词聚类、关键词突现以及关键词中心性分析。
此外，本研究结合案例研究法，选取北部某市基层减负典型观测点为调研对象，通过半结构化访谈(N = 24)和问卷调查(N = 137)收集基层干部对减负政策的感知数据，运用SPSS进行信效度检验与回归分析，以验证CiteSpace分析结果的实践解释力。
2. 基于CiteSpace的基层减负研究热点分析
2.1. 数据来源与处理
本研究数据来源于CNKI数据库，以“基层减负”为关键词进行检索，时间跨度涵盖相关研究开展以来的时间段。检索完成后，人工筛选除去无作者、专访、目录、导言等非研究性论文，最终得到196篇有效论文。对这些论文进行整理和编号，将其导入CiteSpace软件，设置相应参数，进行可视化分析。
2.2. 可视化分析结果
2.2.1. 高频关键词共现
通过CiteSpace生成的高频关键词共现图谱显示(见图1)，“基层减负”出现频次最高，这是由于检索时将其作为主题。此外，“形式主义”“公文精简”“会议负担”“基层治理”等关键词频次也较高。这些关键词相互关联，表明基层减负与形式主义密切相关，公文精简和会议负担的减轻是基层减负的重要方面，而基层治理则是基层减负工作开展的重要场景和目标指向。
Figure 1. The co-occurrence map of high-frequency keywords in the “burdens reduction at the grassroots level” research
图1. “基层减负”研究的高频关键词共现图谱
2.2.2. 关键词聚类
借助寻径可视化算法(LLR)对相关关键词实施聚类操作，最终获得的关键词聚类图谱中，其模块值(Q值)达到了0.7484，而平均轮廓值(S值)则为0.9711 (见图2)。一般认为，Q值 > 0.3，S值 > 0.5时，划分出的社团结构显著，聚类特征合理；S值 > 0.7时，聚类高效且令人信服(见图2)。本研究的Q值和S值远高于标准值，说明聚类有效。聚类主题包括“基层治理”，该聚类包含“科层制”“基层压力”等关键词，主要研究基层治理体系与负担之间的关系；“减负对策”聚类涉及“减压赋权”“措施保障”等关键词，重点探讨实现基层减负的具体方式和保障措施。
Figure 2. The keyword clustering map of the “burdens reduction at the grassroots level” research
图2. “基层减负”研究的关键词聚类图谱
2.2.3. 关键词突现
关键词突现图谱展示了不同时间段内突现的关键词(见图3)。例如在2019~2024年期间，2019年“烟农”“精准扶贫”等关键词突现，反映当时基层减负与精准扶贫工作的紧密联系；2021年“基层干部”“扎根理论”等关键词突现，体现了对基层干部群体的关注以及研究方法的运用；2023年“减负赋能”“技术增负”等关键词突现，表明研究热点逐渐转向新的领域，关注基层减负与赋能的结合以及技术发展对基层工作负担的影响。
2.2.4. 研究时间线
研究时间线图清晰呈现了基层减负研究的发展脉络(见图4)。2019年，研究主要围绕基层压力、精准扶贫与基层减负的关系展开；2020~2021年，关注重点逐渐扩展到公文精简、会议负担、形式主义等方面；2023~2024年，研究聚焦于减负赋能、技术增负、党建引领等新问题和新方向。这一发展过程反映了随着时间推移，基层减负研究不断深入和拓展，与社会发展和政策导向紧密结合。在2019年，精准扶贫
Figure 3. The keyword burst map of the “burdens reduction at the grassroots level” research
图3. “基层减负”研究的关键词突现图谱
工作处于关键阶段，基层干部在落实扶贫政策过程中承担了大量工作，由此引发了对基层负担与精准扶贫关联的研究。到2020~2021年，整治形式主义为基层减负工作全面推进，公文精简、会议负担减轻成为研究重点，以解决文山会海等突出问题。而2023~2024年，随着数字化技术在基层工作中的广泛应用，技术对基层负担的影响受到关注，同时党建引领在基层减负中的作用也逐渐凸显，体现了研究紧跟时代发展步伐。
Figure 4. The timeline map of the “burdens reduction at the grassroots level” research
图4. “基层减负”研究时间线图
3. 基层减负研究的现状分析
3.1. 行政负担相关理论
3.1.1. 行政负担内涵
近年来，行政负担在国际学术界愈发受到瞩目，已成为公共管理领域蓬勃兴起的热点议题与前沿研究方向。该概念最初聚焦于行政人员在落实政策任务时，所遭遇的诸如繁琐流程、复杂规则这类繁文缛节带来的困扰，本质上是政府与人民互动期间，横亘在双方之间一系列难以突破的阻碍，或是产生的摩擦，严重影响着政策执行效率与互动成效。伍德罗·威尔逊(Dero Wilson)曾倡导关注行政负担，致力于降低政府部门的“摩擦损耗”，并期望以此为基础构建公共行政科学。
在行政学研究领域，早期对于官僚接触的探究，为行政负担概念的探索拉开了序幕。里克·彼得斯(Peeters Rik)等学者基于个体经历这一独特视角，将行政负担理解为在政策执行进程中，包括公众以及政府官员在内的各类社会主体所感受到的沉重压力与繁琐事务体验。且这种体验具有重复性、不可避免性以及耗时性等特征[1]。与之不同的是，海因里希(Heinrich)等人则从政策实施的视角切入，对行政负担予以定义阐释，把行政负担界定为个体或组织在与政府互动中被迫承受的繁重要求。该定义促使研究视角发生转变，从单纯着眼于个体主观体验过渡到聚焦行政负担这一客观存在的要求，深化了对行政负担本质的探究[2]。随后，赫德与莫尼汉(Herd & Moynihan)对行政负担的概念维度展开了进一步拓展。在他们的研究中，行政负担被详细划分为三个类别：学习成本，即个体或组织为掌握相关政策、流程等所需付出的学习精力；合规成本，指遵循政府规定需投入的资源；心理成本，是在与政府互动时产生的心理压力[3]。这一分类方式在学术界得到了广泛的认可。
3.1.2. 基层负担类型
卡恩(Kahn)等学者构建的组织交易分类框架，从组织内外部互动形式、互动发起方以及受影响对象等多元维度，对基层负担进行了系统分类。这一框架不仅与基层负担的特性高度适配，还展现出极为广泛的应用场景。海因里希(Heinrich)运用该框架深入研究后指出，行政负担不仅源于政府内部各部门间以及政府与外部主体的交互过程，政府外部主体之间的互动同样会催生行政负担。基于此，海因里希进一步针对美国移民政策工具所引发的行政负担开展了详实分析，为理解和解决相关行政负担问题提供了极具价值的研究范例与思路[2]。王鸥、齐东涛等人从互动发起与影响维度，构建基层负担概念分析框架，将其分为内部行为、主动服务、被动回应、外部关系四类。其中，内部行为型源于政府内部，外部关系型产生于政民互动[4]。
此外，基层人员执行政策时，所面临负担会因政策范围、时间维度不同而动态变化。迈克尔·豪利特(Michael Howlett)表明，因政策要素层级有别、互动各异，同一政策往往包含多样负担形式，影响着基层工作实际开展。按抽象程度，政策分为宏观、项目操作和具体实操三个层面。从时间上看，基层人员面临的负担会在不同类型间演变[5]。崔之元、荣敬本则认为，这种互动处于压力型体制背景下，随着政绩、需求和竞争压力的增大，压力型体制的运作机制并未发生根本性改变。
整体而言，基层治理中的行政负担源于个体与政府互动及政策执行，是个体的繁重体验或被施加的要求。该负担会增加公民学习、合规和心理成本，具体体现为物质成本、获取服务时的负面感受，以及时间精力的耗费和不良心理状态。对比西方“行政简化”(Administrative Simplification)运动，如法国的“公共服务现代化计划”与日本的“广域连携”改革，笔者发现其是通过立法明确权责清单、推行“单一窗口”服务等方式降低制度性交易成本，这与我国基层减负存在相似逻辑，但在压力型体制下，我国基层负担具有更强的“任务叠加”特征。
3.2. 基层减负研究的国内现状
3.2.1. 基层减负概念范畴界定
对于基层减负问题，国内学者的研究相对较为丰富，其研究方向涵盖基层减负的概念范畴、减负困境及其原因以及基层减负增效的对策等方面。
在概念范畴上，基层减负的目标在于降低政府及其工作人员的日常工作压力。周振超和李爽指出，基层减负关键在摒弃面子工程，杜绝形式、官僚主义，精简文件会议，让基层干部聚焦实际治理难题[6]。曹银山着重提出，基层减负应当着力削减那些与群众工作关联不大的数据报表、面子工程以及文山会海等现象[7]。在基层减负现状方面，诸多学者在认可已取得成效的同时，也清晰地指出了其中仍然存在的各类问题。代凯指出，基层减负在精简文件会议、规范督查考核等工作上收获了一定成绩，但追求好看数据、沿用传统工作模式以及只下放责任却不给予相应资源等问题依然存在[8]。孙发锋也表明，基层减负政策在具体实施时，虽然取得了较为明显的效果，可却遭遇“运动式执行”“一刀切式执行”“象征性执行”等难题，这些问题严重阻碍了基层减负工作的深入推进[9]。对此，余哲西提示，虽然基层减负工作得到了基层干部与群众的肯定，可仍需对负担问题的反弹、以新形式出现以及隐形变化保持警惕[10]。何阳则特别聚焦于“加码式减负”这一现象，也就是表面在减负但实际上却增加了基层负担的情况[11]。
3.2.2. 基层减负困境分析
通过对于已有文献的整理可以发现，目前国内对于基层减负困境的研究主要集中在政府行政体制、政府责权关系、领导干部个人观念等方面。
就政府行政体制而言，我国正处于体制转轨的特殊阶段，社会利益呈现出明显的分化态势。在此背景下，基层治理遭遇众多挑战，其中社会事务和行政事务界限模糊不清，使得基层政府承担的事务不断增加，进而导致其负担难以有效减轻[12]。在政府权责关系的研究领域，曹银山指出，基层横向部门间存在权责边界模糊的状况，这使得交叉管理现象屡见不鲜，责任推诿问题也频繁发生[7]。郭太永则认为，基层政府权力相对有限，执法权力大多集中于上级部门，这种权责分配不均的情况，给基层治理带来了诸多困难和挑战[13]。在领导干部观念方面，赵聚军认为，部分基层干部为“邀功”，通过“包装”数据展示地方发展“成就”，加重了自身负担[14]。耿海霞则认为，基层负担与领导干部脱离群众实际、存在官僚主义密切相关，一些政策脱离实际，基层为完成任务陷入形式主义怪圈[15]。
3.2.3. 基层减负对策研究
目前国内学界认为应当抓住基层减负出现问题的缘由，从多方入手化解基层减负工作面临的问题。在机制重塑方面，张继亮团队认为，可从关系结构、治理能力、协同机制这三个维度着手，通过优化关系结构、提升治理能力以及构建协同机制，增强政府与社会组织协同治理的效能以达成减轻政府负担的目标[16]。赵焱鑫提议构建包含流程优化、激励创新、容错纠错、风险预警的长效减负机制，以此管控基层干部面临的各类不必要负担[17]。贠杰提出，构建科学且行之有效的监督和问责机制是规范政府及党政干部行为、防范“层层加码”现象出现的核心要点[18]。而在监督流程方面，盛明科等人给出建议，要清晰明确督查检查的目标，结合基层的实际状况，合理规划检查项目并确定考核频率，同时提升痕迹管理的实用性，确保监督工作能够真正发挥作用，助力基层减负工作稳步推进[19]。行为作风角度，邹翔认为，强化作风建设对于深化基层减负至关重要。他指出，基层干部应秉持务实的工作作风，积极开展现场调研，深入了解实际情况，进而有效解决基层面临的各类实际问题，推动基层减负工作取得更大成效[20]。
3.3. 基层减负研究的国外现状
国外有关基层减负的研究较为少见，其更多是对于工作中存在的一些具体问题的研究。国外针对基层减负的专门研究相对较少，更多集中在工作压力和形式主义等相关具体问题上。在针对工作压力的研究领域，博格(Bogg)提出工作任务所具备的难度、公务员享有的福利待遇水平以及所处工作环境的好坏，是左右公务员工作压力大小的关键因素[21]。在形式主义研究方面，马克斯·韦伯(Lipsky Michael)的官僚制理论表明，正式决策文书、去人格化管理方式和层级节制权力体系等因素会导致形式主义问题的产生，进而对行政效率产生负面影响[22]。帕金森(Parkinson)认为，由于将过多精力投入到形象塑造而非实质工作推进上，会致使任务执行拖沓、流程繁琐，进而陷入低效率困境，而这种低效率状况又会促使组织为了维持表面秩序与形象，愈发依赖形式化的规章制度和工作流程，进一步加重形式主义[23]。
综上所述，对国内外相关文献加以对比后能够发现，国内针对基层减负问题的研究呈现出丰富多元的态势，其中对于基层减负内涵的定义，学界的看法较为集中，即减轻基层政府及其工作人员的行政负担，具体通过避免面子工程和文山会海等方式避免形式主义和官僚主义的蔓延。而对于基层减负现状，多位学者已然注意到存在于其中的隐形变异和反弹回潮问题，对于基层减负工作的落实提出担忧。面对基层减负存在的现实困境，学者们主要从体制机制和个人观念等角度切入展开了分析并提出了具有针对性的意见和建议。国外学者的研究则相对聚焦于与基层减负问题有关的理论方面，包括形式主义、繁文缛节等具体内容。
4. 基层减负研究的趋势展望
4.1. 研究方向系统性拓展
基层治理创新中数字化手段的发展不仅要解决因技术赋权带来的政策设计上的隐忧，同时也不可避免地要应对信息化工具带来工具异化的负外部性影响。尽管低政绩风险的行动可循规蹈矩并借助移动行政工具合理利用政策资源，提高解决问题的效率。但是，行动主体也要在监督指标控制体系下，锁定影响工作产出的低效环节，在增加工作数量与质量方面进行全面监测。尤其是要警惕移动公共工具带来的分割任务导向式多头治理问题。为此，笔者建议搭建具备自我学习能力的技术型行政辅助决策系统，系统决策的主要目的不应该是对基层日常工作的简单机械化替代，而是对政策组合行动模式选择做出优先度排序，并能够提供灵活多样的政策资源。决策类研究需注重解读差异化地区政策执行“增质”与“减负”的增益与添乱间的矛盾问题，科学构建以经济水平、组织文化特征及资源配置绩效为调节变量的研究指标体系，在仿真模型设计的基础上提出耦合公共治理绩效的整体性减负方案与弹性化政策资源布局建议，避免陷入单一化解决方案的认知误区。例如，某省“慧政务”平台运行后，基层干部日均登录系统次数从12次降至4次，但需处理的电子公文数量却增加了37%，印证了“技术增负”的悖论。未来研究可引入“技术适配性理论”，分析数字工具与基层治理场景的匹配度。
4.2. 研究方法整合式创新
除此之外，本文也结合了多种研究方法，除了文献研究法和CiteSpace可视化分析外，笔者又综合运用案例实证研究，采取问卷调查、实地访谈等方式获取数据，用以定量评价基层减负工作的实际成效，同时设置科学可操作性的指标体系，测量基层干部工作负荷、工作满意度、基层治理绩效等情况，进而更加确定和准确地了解和评价基层减负工作的实际成效，提升分析评估的科学性和论证效力。研究者在后续的相关研究中，还可选取若干具有代表意义的乡镇、社区作为案例，调研了解其精文减会、考核机制优化等方面的具体工作实践，并通过对案例工作实践的解析总结，为其他基层单位提供借鉴。研究者还可运用大规模问卷调查方法，征询收集广大基层干部对减负政策实施的效果回馈，采用统计方法对问卷调查数据进行处理分析，并得到有关减负政策实效评价的量化结果。
4.3. 实践应用迭代式深化
相关政府主管部门应参考研究成果问题对策和提出，使得基层减负的政策制定得更加精准性与可行性，依据上研究中的行政体制和责权关系研究的相关问题分析，调整基层政府的权责配置，优化配置资源。各地基层单位可以根据当地实情结合其他地区发展的经验借鉴，对于现有的基层管理方法和工作程序和流程展开创新研究，打造可复制与推广的基层减负的实践经验，促进基层减负工作的有效开展。在部分区域，基层单位通过建设的基层一站式公共服务平台，让各类行政资源得到整合，降低群众的办事环节和时间，同时也减轻基层工作人员的工作压力。这种创新基层治理模式在适当区域内进行广泛推广，并结合地区实际情况，进行调整与改革完善，产生更广层面的基层减负效果。
5. 结论
5.1. 研究成果总结
综上，在本文的分析过程中，通过文献综述和CiteSpace可视化分析，归纳明确了基层减负研究的现状、热点和走势。本文的现状分析中指出，界定了行政负担的含义和种类，梳理了国内基于基层减负的概念范畴、现状困境和解决途径三个方面研究和相关国外的研究；可视化分析中指出，基层减负研究中的高频词之间的共现可以反映出关键领域，而对关键词的聚类形成的研究主题；关键词突现和研究时间线可以反映出研究动态的发展历程。而展望领域，则指出数字化技术运用研究与跨区域比较是基层减负研究可以继续关注的方向，多种方法的综合利用，如案例研究、实证研究；研究成果同基层实际工作的深度融合，并结合CiteSpace可视化分析结果提出了基层减负研究热点演变规律和对相关研究领域的一些看法，以便更好地指导今后的相关研究。
5.2. 研究不足与展望
本文仍存在一定的局限性。一是数据样本有限，笔者在数据样本中，仅在CNKI数据库检索相关研究结果，可能会遗漏其他数据库中相关研究成果。二是研究深度不够，对于部分难点问题，如行政负担变化的异质性表现或行政负担在不同政策在不同时期、不同地区或不同领域中的动态变化机制等，还未展开深入研究。未来研究中，研究者应加大数据来源，多库合并检索国内外其他数据库，获取更为广泛的研究样本，同时研究者应就重点难点问题展开更深一步的研究，如运用多学科理论和方法对行政负担变化的研究动态进行系统分析和研究，以期为基层减负工作提供更多的理论支持和实践指导；还研究者应就不同国家和地区的基层减负经验进行比较分析，拓宽研究视角，从其他国家或地区获得有益启示，推动我国基层减负工作的不断完善和发展。同时值得注意的是，现有研究对“减负赋能”的双向作用机制解释不足，未来需结合组织社会学理论，探讨技术赋能如何重构基层权责关系，力争实现从“物理减负”到“化学增效”的转变。
基金项目
天津市大学生创新创业大赛立项项目(202410065142)。