1. 引言
随着中国城市化进程的加速推进，超大城市已成为国家经济社会发展的重要引擎。这些城市凭借其显著的规模经济效应、资源集聚效应和创新发展能力，在国家发展全局中占据着举足轻重的地位。然而，经过三十多年的快速发展，超大城市在取得显著成就的同时，也面临着治理模式转型的迫切需求。传统的粗放式管理已难以适应社会领域，尤其是民生领域日益复杂的需求，精细化治理逐渐成为超大城市治理的核心方向。
城市社区治理作为基层治理的重要组成部分，是基层政府、社区组织和居民等多主体互动的制度安排与实践方式[1]。它不仅承载着国家治理体系的微观落实功能，还直接回应居民多样化的利益诉求，在基层治理中发挥着承上启下的关键作用。作为精细化治理的主要抓手[2]和国家治理体系的基层逻辑[3]，城市社区通过特定的治理面向串联起多元化的治理功能，既体现了国家治理的宏观战略意图，又聚焦于微观层面的具体实践。超大城市治理离不开宏观战略和顶层设计，但社区是具体而微观的，如何将宏观战略转化为微观路径的具体实践，成为当前亟待解决的时代命题。然而，超大城市社区因其人口规模庞大、流动性高、功能密集等特点，呈现出治理格局复杂化的特征，这种复杂性使得传统的粗放式管理模式难以为继，精细化治理成为必然选择。在此背景下，本文聚焦于超大城市社区治理的精细化转型，以精细化治理理论为视角，分析超大城市社区复杂性及其多重挑战，通过北京市的实践经验，梳理超大城市社区治理复杂性下的破局之道。
1.1. 核心概念界定
根据国务院于2014年下发《关于调整城市规模划分标准的通知》，超大城市被定义为城区常住人口1000万以上的城市[4]。截至2024年，中国的超大城市名单包括10个城市。这些超大城市不仅人口规模庞大，还具有高度的功能密集性与资源集聚性，其社区治理呈现出显著的复杂性与联动性。
基于此，本文将超大城市社区定义为在特定地域范围内，依托城市建设资源与社区自主经营资源等多方面资源形成的，具有多元利益诉求、情感联结、价值认同和治理需求的人类生活聚合体[5]。与常规社区相比，超大城市社区在资源系统性、问题连结性和治理复杂性方面表现尤为突出。简单来说，超大城市社区物理规模可能有限，但其内部资源的多样性与外部环境的联结性远超常规社区，使其治理难度显著增加。
1.2. 理论工具与分析框架
1.2.1. 精细化治理理论
精细化治理的理念和理论范式形成于20世纪中叶，它经历了企业精细化管理、政府精细化管理，再到城市精细化管理和社会治理精细化等阶段，其内涵和外延也在不断变化，但基本核心思想依然是追求精准、细化、服务的过程。目前，我国学者对于精细化治理的定义存在差异。有的学者将其视为社会治理改革的关键象征，是“管理型政府”向“服务型政府”转变的主要体现，以及推动社会治理进步的关键工具。其通过科学的管理方法、优化的行政管理流程和完善的机制来推动其科学有序地发展。同时，他们也强调需要对社会需求保持高度的反馈，增加公众参与，并持续提高城市社区精细化治理的准确化水平[6]。也有学者提出将精细化治理作为一种管理的价值取向或概念，通过梳理和明确各种利益主体之间的相互联系，促进权利再配置和运作机理的重构，从而在具体的制度、措施、方法和技术等方面取得高效率、高质量的治理效果[7]。
基于学者的研究，精细化治理可看作在治理过程中采取精准化、规范化、多元化、信息化的治理策略，旨在确保组织治理中的各个单元能够准确、快速、协调并稳定地运作，最终实现治理效果的优化。
1.2.2. 分析框架
在超大城市社区治理中，精细化治理理论具有重要的指导意义，二者逻辑关系见图1。第一，超大城市社区治理需要突破“条块分割”的体制困境，规范化策略可以通过流程再造实现治理机制的提质增效。第二，超大城市社区呈现“需求碎片化”特征，精准化策略通过建立“需求识别–资源适配”机制，可实现治理需求的精准匹配效能的精准投放。第三，面对超大城市社区治理的复杂系统特征，多元化要求构建“一核多元”的治理共同体与多元共治生态。第四，依托智慧城市基础设施，信息化将通过新一代信息技术，为超大城市社区治理进行技术赋能。提供全新解决方案。由此形成“机制再造–需求响应–主体协作–技术支撑”的治理效能，从而帮助实现超大城市社区高复杂背景下的治理优化。
2. 超大城市社区治理复杂性的解构与多维困境剖析
2.1. 复杂性生成的三重助推机制
2.1.1. 城市化进程加剧社区治理的复合性压力
城市化进程通过空间压缩效应催生“风险联动化”的治理困境。首先，人口密度的指数级增长构成治理负荷的初始冲击。根据国家统计局数据，截至2023年，中国城镇化率已达到65%以上[8]，超大城市人口密度普遍增大，客体原子化特征凸显。同时人口密度的指数级增长不仅突破社区物理空间的承载
Figure 1. The logical relationship between refined governance and megacity community governance
图1. 精细化治理与超大城市社区治理的逻辑关系
阈值，更促使风险在不同系统间跳跃转化。以“垂直城市”结构为例，功能叠合导致治理要素呈现三维复杂交织，形成典型的多米诺骨牌效应。这种空间形态迫使治理团队必须从多维度同步防控风险联动，而传统条块分割的治理模式难以应对主体碎片化与信息孤岛化带来的协同难题，进一步加剧治理负荷压力。
2.1.2. 社会结构变迁削弱社区治理的社会基础
社会结构变迁通过解构传统社区治理赖以维系的社会基础，重塑了治理实践行动逻辑。具体而言，单位制解体和住房市场化进程催生了“陌生人社区”的普遍形态，加速社区客体原子化进程。陌生人社区形态下，居民社会关系呈现瞬时性接触特征，社会流动超高频次导致邻里互动频次与信任水平显著降低。研究表明，超大城市社区居民的社会资本普遍较低，居民之间的互动频率与信任水平显著低于中小城市[9]，这种社会资本的匮乏使得社区治理难以依靠居民的自组织能力，转而依赖正式制度供给，不同利益群体难以形成治理共识，导致政策执行出现结构性断层。
2.1.3. 居民需求变化催生社区治理的多元化转向
居民需求从同质化向异质化、个体性向公共性的双重嬗变，正在重构社区治理的价值取向。传统治理模式将社区视为无差异的治理单元，通过统一的服务菜单进行资源配置。而现代社区的居民诉求持续扩展，这种需求分化使“标准化服务包”模式失效，难以支撑精准服务供给。其次，随着公民意识的觉醒与公民对公共生活的关注，居民越来越希望通过参与社区治理来表达自身诉求和实现自我价值。这种需求的变化要求社区治理从传统的“管理导向”向“服务导向”转变，更加注重居民的主体地位和个性化需求。更严峻的是，风险联动化在需求场域显现新形态：特殊群体需求缺口可能引发连锁社会风险，升级为群体性事件。这要求治理体系突破主体碎片化壁垒，构建多元主体参与的“需求响应共同体”。
2.2. 超大城市社区治理的多重困境剖析
当城市化进程将多维压力注入社区场域，社会结构转型解构传统治理基础，居民需求升级倒逼治理范式革新时，治理系统内部的张力便转化为多维困境，共同构成了超大城市社区治理的“复杂性陷阱”。
2.2.1. “最后一米”的效能困局与治理精细化不足
其核心矛盾在于党建引领的制度优势尚未充分转化为基层治理的实践效能。在组织结构维度，超大城市空间形态的异质性导致党组织覆盖存在制度性盲区，商务楼宇、新兴住宅区等治理单元常因产权复杂、人口流动性高而难以建立有效组织联结，形成“有党员无组织”的悬浮状态。同时，党员队伍的结构性矛盾突出，退休党员占比过高而服务动能不足，青年党员培养体系尚未健全，难以支撑专业化的社区治理需求。在实践效能层面，党建引领的需求整合机制面临障碍。超大城市居民结构从均质化转向异质化，人口结构的复杂性直接导致了治理需求的分层化。居民的多元诉求很好地体现并贴合了当前城市社区治理的复杂形势，即不规则的、混乱的和流动的。现有“需求清单”生成机制缺乏分层分类的动态调整能力，导致服务供给与需求结构产生系统性错位。
2.2.2. 主体权责边界模糊与协同机制缺失
在科层制体系下，不同部门往往基于自身职责和利益开展工作，缺乏跨部门的协调与合作，导致政策执行中的“各自为政”现象[10]，多元主体间的权责边界模糊，形成“多头管理、无人负责”的治理盲区。这种职责重叠与责任真空并存的现象，导致事务处理过程中推诿扯皮频发，跨主体协作因缺乏制度规范而陷入低效循环。其次，权责配置的法定性不足使治理机制缺乏刚性约束，政策文件对主体权责的界定多停留在原则性表述层面，未能通过地方立法或政府规章形成具有强制力的制度框架，导致权责清单执行易受主观因素干扰。此外，责任追究机制的缺位进一步弱化了执行约束力，对推诿敷衍、执行偏差等行为缺乏制度性惩戒，形成“有责无究”的恶性循环。
2.2.3. 多方利益平衡难题与社区参与动力衰减
超大城市的社区治理涉及多类型资源，而各类资源分属不同主体，因此这些多方治理主体的利益诉求也是不同的。不同主体之间往往因信息不对称、资源分配不均等问题而难以与政府形成有效联动，且利益冲突和博弈增加了治理的复杂性，会出现整合与协调方面的障碍。其次，在当今超大城市社区的大部分情况中，社区更多是物理空间意义上的家，是“暂时的”而非“长久的”，少有先前“乡土中国”具有的居民间情感关系的摄入与加持。社区居民主体权利意识强，但公共意识弱化，更多关心个人生活，社区参与意识薄弱[11]。这种居民的高度异质性和频繁流动性显著提升了社区内部交往、互动、协商与合作的成本与难度，导致社区信任感薄弱、认同感缺失以及集体记忆匮乏，从而阻碍社区社会资本的积累与培育。
2.2.4. 信息壁垒与风险感知的滞后
“人类已经进入一个以风险为本质特征的风险社会。”超大城市社区的问题往往不是孤立的，而是相互关联、相互影响的，基层风险往往牵一发而动全身。然而，由于条块之间信息不开放、不共享以及技术功能、搭载手段的差别，可能导致局部问题演化为系统性风险。不同部门往往基于自身需求建设独立的信息系统，缺乏统一的数据标准和共享平台，导致信息分散且不完整，无法及时流通和整合，使得各治理主体难以全面掌握问题的动态变化、及时评估潜在风险，导致问题积累并最终爆发。在这种“问题链”的特征要求下，社区治理需要具备高度的敏锐性和应变能力，能够及时发现并有效应对各种问题。
2.2.5. 治理适配性与动态演化能力的双重不足
其核心矛盾在于治理体系与城市发展动态之间的结构性失衡。从适配性维度看，当前治理框架存在空间适配性缺陷，政策设计与制度供给往往采取标准化模式，未能充分考量城市内部不同区域的资源禀赋、人口结构及需求差异。这种“均码化”治理逻辑导致资源错配现象频发，公共服务供给与居民实际需求形成结构性错位，尤其在高密度建成区与新兴拓展区间矛盾更为突出。其次，面对人口结构快速变迁、数字经济迅猛发展、社群关系重构等新趋势，现有治理架构缺乏弹性调整空间。制度设计滞后于社会形态演变，政策工具迭代速度未能跟上城市问题生成速率，导致治理效能呈现边际递减效应。
3. 北京“街乡吹哨、部门报到、接诉即办”机制的实践逻辑与治理效能
作为超大城市社区精细化治理的典范，其通过机制再造、需求响应、主体协同与技术赋能的深度融合，将精细化治理的四大维度有机融入超大城市社区治理的场景。
3.1. 机制再造与权责重构：破解条块分割的体制性梗阻
北京市“街乡吹哨、部门报到”机制的核心在于通过制度性赋权重构基层治理的权责关系，系统性回应超大城市社区治理中普遍存在的责任不清难题。该机制赋予街乡党(工)委对跨部门、跨层级治理事项的统筹调度权，并配套制定《北京市街道工作条例》等法规文件，将部门响应时效、处置效果纳入绩效考核体系。此制度设计的底层逻辑在于以规范化治理推动治理流程再造，通过“属地责任清单+部门职责清单”的双向绑定，确立街乡统筹协调的法定地位，打破了传统的条块关系模式，实现了跨部门、跨领域的协同治理。
3.2. 需求响应与资源适配：构建精准化治理的实践范式
“接诉即办”机制以12345市民服务热线为核心枢纽，构建“诉求归集–智能分派–限时处置–满意度回访”的全周期管理流程，创新性引入“三率两度”(响应率、解决率、满意率，办理速度、治理深度)考核指标体系。数据显示，2024年全年，“12345”受理总量达到2400万件，这也意味着平均每位市民至少拨打过1次12345热线寻求帮助，同时，2024年诉求解决率、群众满意率进一步提升，分别达到96.7%和97.0% [12]。该机制的内在逻辑契合精准化治理的“需求识别–资源适配”理论框架，实现了资源配置从粗放供给转向精准匹配，有效提升多元需求下的社区治理效能。
3.3. 多元共治与价值重塑：基层治理共同体的生成路径
“街乡吹哨、部门报到、接诉即办”机制通过权力重构激活多元主体参与效能，形成“党政主导–专业协同–社会参与”的治理生态。北京市建立“社区议事厅–街道协调会–区级联席会”三级协商平台，将物业企业、社会组织、居民代表纳入治理流程，并通过《北京市接诉即办工作条例》明确多元主体的权利义务关系。这种制度安排体现了精细化治理中“多元主体协同”的理论内核，通过构建权责清晰的共治网络破解治理碎片化与居民参与不足困境。一方面，政府部门通过购买服务、项目委托等方式向社会组织释放治理空间，如西城区某社区引入专业社工机构参与“院落自治”，焕发社区治理的自治活力；另一方面，数字化平台为居民参与提供技术载体，“北京通”APP开设“我要吹哨”功能模块，市民可直接上传治理问题并参与处置评价，形成超大城市社区治理的新型行动网络，重塑社会相应体现的公共价值。
3.4. 技术赋能与风险预判：大数据驱动下的信息化优势
在技术赋能板块，北京做法构建了“数据采集–智能分析–风险预判–精准干预”的治理闭环。依托市级大数据平台对12345热线、网格巡查、物联感知设备等16类数据源的深度融合，通过机器学习算法生成涵盖社区安全、民生服务、环境治理等领域的12类动态分析图谱，包括诉求热力图、风险预测图、资源调度图等可视化模型，使基层治理从“事后处置”转向“事前预防”的精准化模式。在风险预判维度，系统通过集成地理信息系统(GIS)、时间序列分析(TSA)等，对社区治理中的复合型风险进行动态建模，将传统治理中依赖经验的模糊判断转化为基于概率的可量化决策，显著提升风险防控的精准度。
4. 破解超大城市社区治理难题的策略建议
4.1. 重视红色引擎能力，夯实社区治理基础
党建引领社区治理是具有中国特色的社区治理实践模式，也是实现制度优势向治理效能转化的重要路径[13]。首先，强化基层党组织建设。注重从青年党员、退休干部、社区能人中培养后备力量，积极挖掘政治可靠、作风优良、业绩突出、公信力强的业务骨干，鼓励他们积极向党组织靠拢，并引导广大党员积极参加党的活动，发挥先锋模范作用。同时，完善社区党组织架构，对各个单位、组织进行具体分析，制定适合的组建方案，全面提高党的组织覆盖率，确保党组织覆盖到社区治理的每个角落。其次，针对居民多元需求下的需求分层，努力推动党建引领与居民需求精准对接。打造“红色阵地”服务平台，依托实体化服务载体，集成政策宣传、民意收集、矛盾调解等模块，通过党员走访方式，及时收集居民需求，形成“需求清单”，由党组织牵头，发挥党的统筹力和凝聚力，协调各方资源提供精准化服务，针对特殊对象提供定制化服务，体现党建引领的“高度、温度、精度”，确保基层社区党组织建设坚强有力，社区治理基础扎实稳固。
4.2. 重构主体权责体系，规范社区治理机制
针对社区复杂主体间的治理责任不清现象，建立“权责清单 + 负面清单”双轨制，明确社区党组织、居委会、业委会、物业公司、社会组织等主体的职责边界，细化具体事项的责任归属，并列出各主体不得干预或越权的事项，防止职责交叉和推诿。并通过地方立法或政府规章形式固化权责清单，为其实施提供制度保障，确保其权威性和执行力。同时加大赋权力度，从法治角度来增加社区的话语权，要根据基层治理实际需求，将适合由社区履行的职能职责明确给社区，并赋予相应的执法权力。针对治理盲区，通过政策文件和法律法规明确责任主体，确保每一项社区事务都有明确的责任归属。对于责任推诿、工作不力等行为，建立责任追究机制，对相关责任人进行问责，确保政策执行到位。在此基础上建立健全社区治理监督与评估体系，定期对治理效果进行评估，发现问题及时整改，确保治理工作取得实效。
4.3. 凝聚多元治理主体，激发社区自治活力
超大城市社区治理的复杂性决定了单一治理主体难以应对多样化的治理需求，根据治理情境合理吸纳多元治理力量参与超大城市基层治理是社区治理的重要策略。首先，面对主体协同的难题，政府应发挥引导与协调作用，进一步健全联动制度。通过定期召集政府、社区居委会、社会组织、企事业单位及居民代表等多元主体，通过协商、谈判等方式，平衡各方利益诉求，确保资源分配的公平合理，减少利益冲突和博弈。同时强化资源整合与共享，建立社区治理资源共享平台，实现资源信息的透明化与高效利用。其次，针对居民参与不足问题，社区可以通过讲座、工作坊等形式，普及社区治理知识，提升居民的公民意识和社会责任感。组织丰富多彩的社区文化活动，如邻里节、志愿服务等，以文化为纽带扩容居民“朋友圈”增进居民间的情感联系，提升社区归属感与认同感。同时发掘培养热心公益、具有影响力的居民作为社区领袖，引导居民参与社区事务，发挥示范引领作用，增强居民参与意识与能力。
4.4. 挖掘智慧治理潜力，升级社区治理方式
党中央、国务院明确要求，基层治理要做好信息化建设规划，整合数据资源，推动数据共建共享，拓展智慧应用场景，创新提供服务模式和产品[14]。针对条块之间信息不开放、不共享的问题，需制定统一的数据采集、存储、处理标准，确保各部门信息系统间的数据兼容性和可交换性，并且构建跨部门、跨层级的一体化数据共享平台，实现数据的实时传输整合与互联互通，由此打破信息壁垒。其次，针对动态治理环境中问题复杂多变的特点，建立风险预警机制，利用物联网、传感器等技术，实时监测社区内的关键指标，及时预警潜在风险，并基于大数据分析结果，对潜在风险进行量化评估，通过模拟仿真预测风险发展趋势。利用人工智能算法，对潜在风险进行预警和预判，形成“感知–分析–响应”的闭环治理机制，建立紧急响应团队和预案，确保在风险发生时能够迅速采取行动，控制风险扩散，为治理决策提供科学依据和智能建议。
4.5. 因地制宜，分层施策
首先，针对一线城市和高密度人口城市，社区治理的重点在于缓解资源分配不均和公共服务供给压力。这类城市普遍面临人口高度集中、基础设施超负荷运转、居民需求多样化等问题。因此，在夯实社区治理基础方面，应充分发挥“红色引擎”的引领作用，通过党建引领整合资源，优化公共服务供给模式。同时，借助智慧治理技术，构建精准化的公共服务供需匹配机制，通过大数据分析居民需求，动态调整服务供给，提升资源利用效率。其次，对于新兴超大城市，社区治理的核心任务是完善治理体系和制度建设。这类城市通常处于快速城市化进程中，治理体系尚未成熟，存在权责不清、机制不健全等问题。因此，在重构主体权责体系方面，可以通过制定社区治理权责清单和服务标准，推动治理流程的规范化和透明化。此外，应注重培育社区自治能力，通过政策引导和资源支持，激发居民参与社区事务的积极性，逐步形成多元共治的格局。
在分层施策方面，短期措施应聚焦于解决当前突出问题，如公共服务供给不足、社区参与度低等。可通过政府购买服务、引入社会资本等方式，快速提升社区服务水平；同时，利用智慧化手段简化居民参与流程，降低参与门槛。中期措施则需注重制度建设和能力提升，例如完善社区治理的法律法规体系，加强社区工作者队伍建设，提升社区组织的专业化水平。长期措施应着眼于可持续发展，推动社区治理与城市整体发展战略相协调，例如将社区治理纳入城市更新规划，实现社区空间优化与治理效能提升的双重目标。
总之，超大城市社区治理的策略设计必须立足于城市的具体实际，既要注重顶层设计的系统性，又要兼顾基层实践的灵活性。通过因地制宜、分层施策，逐步构建起适应超大城市特点的社区治理体系，实现治理效能的最大化。
5. 结语
超大城市是中国特色社会治理的全新共同体形式，未来也会有更多的城市向特大城市、超大城市进阶，超大城市会不断涌现，这构成了城市发展和演进的基本规律[15]。治国安邦，重在基层。随着中国城市化进程的加快，基层的治理面对的挑战层出不穷。超大城市治理没有万能药，超大城市社区的治理手段也不应该是一成不变的，而应该是不断创新、调整、适应。未来，超大城市社区治理应在持续的探索和实践中总结治理经验，并结合自身实际，根据情景建构符合自身实际的治理策略，探索符合地方特色的治理路径，以实现社区治理的现代化与精细化，以此不断满足人民群众对美好生活的向往。
基金项目
西南民族大学2024年研创项目科研立项经费支持，项目编号：YCYB2024172。