1. 问题的提出
在全球数字化浪潮与经济转型的加速推进下，新业态经济犹如雨后春笋般蓬勃兴起，迅速成长为推动经济增长与创造就业机会的重要引擎。新业态经济以其创新性、灵活性和高效性，为劳动者提供了更为广阔的职业选择空间，而灵活就业作为其中的主要就业形态，规模正呈现出迅猛扩张的态势。据中华全国总工会第九次全国职工队伍状况调查，全国职工总数约为4.02亿人，其中新业态劳动者高达8400万人，占比约20.9% [1]。阿里研究院在2023年的预测更是指出，我国新型灵活就业者规模将在2036年达到4亿之[2]。与此同时，我国人口老龄化进程也在加速推进。国家统计局数据显示，截至2024年末，全国60岁及以上人口已达3.1亿人，占全国总人口的22%，而这一占比在2022年仅为19.8%。
新经济带来的就业新形态，正在对中国社会养老保险制度改革提出新的挑战。一方面，灵活就业人员由于其工作的灵活性、劳动关系的不稳定性以及收入的波动性，在养老保险参与方面存在诸多困难。《灵活就业群体调查暨2022年四季度灵活就业景气指数报告》显示，当前灵活就业群体中未参加养老金计划的比率为34.1%，显著高于稳定就业群体的10.1%。另一方面，灵活就业人员因收入不稳定，倾向于不参保或参加城乡居民基本养老保险[3]；即使参加职工养老保险，也表现出缴费档次低、缴费年限短的特点[4]。这不仅关系到广大灵活就业人员自身的晚年生活质量，也对我国社会保障体系的可持续发展提出了严峻考验。
当前，新就业形态劳动者数量庞大且增长迅速，其社会保障问题已成为制约社会经济高质量发展的关键瓶颈之一。党的二十届三中全会明确要求完善就业优先政策，支持和规范发展新就业形态，健全新就业形态人员社保制度。习近平总书记指出，新业态就业人员没有被纳入社会保障是我国社会保障体系的不足之处，并明确要求“健全农民工、灵活就业人员、新业态就业人员参加社会保险制度”[5]。从理论层面看，分析新就业形态劳动者参保困境的原因，有助于厘清传统社保制度与新就业形态的不匹配逻辑，为政策制定提供理论支持。从实践层面看，深入剖析新就业形态劳动者在参保过程中所面临的问题，并提出切实可行的解决策略，对于保障其劳动权益、促进社会保险制度与平台经济的可持续发展以及维护社会和谐稳定，具有极为重要的现实意义和紧迫性。
2. 文献综述
我国目前处于老龄社会和数字时代交织的阶段，这一特殊的发展背景为灵活就业人员养老保险制度的构建与完善带来了前所未有的挑战与机遇。现有研究主要集中在政策制度、缴费基数和就业形态等方面。一方面，我国的社会保险制度在理论上覆盖了灵活就业人员，但在实际参与过程中，灵活就业人员的社会保险参与同时面临客观排斥和参与性低的困境[6]。传统养老保险制度建立在稳定雇佣关系之上，而灵活就业人员的劳动关系较为松散，导致其难以被纳入现有制度体系[7]。此外，城乡二元结构对灵活就业人员养老保险待遇的影响也不容忽视。户籍制度限制了其在就业地参保的便利性，从而导致参保意愿降低[8]。另一方面，缴费负担过重是导致灵活就业人员养老保险参保率低的重要因素[9]。具体而言，保险费缴纳数额和缴费期限难以确定，且“非自愿”失业的传统认定标准不符合灵活就业人员的实际需求，这些因素共同导致灵活就业人员难以纳入现行养老保险制度[10]。此外，灵活就业人员的不稳定性使得其具有较高的社会保障需求，但较低的社会经济地位、信息素养和参保意识又容易使其参保行为出现错配，“漏保”和“断保”现象层出不穷[11]。
在灵活就业人员养老保险的激励机制与保障体系构建方面，现有研究指出，当前的政策设计未能充分考虑新业态就业人员的特点。建议通过建立多层次养老保险体系，包括基本养老保险和补充性保障，以满足不同层次的参保需求[4]。国外研究则强调通过税收优惠等政策激励灵活就业人员参保。作为福利国家发源地的英国，早在《贝弗里奇报告》中就指出，作为社会保障主体的社会保险制度，应遵循“六统一”原则，以便构建一个全面、统一的社会保障体系[12]。这一理论为完善灵活就业人员养老保险制度提供了重要的理论支持和实践指导。此外，一些研究提出了“去劳动关系化”和“去户籍化”的改革思路，以解除养老保险权益保障的制约瓶颈[13]。这些研究为完善灵活就业人员养老保险制度提供了多维度的视角和建议。
尽管现有研究在灵活就业人员养老保险参与的现状、政策困境以及国际经验借鉴等方面取得了一定成果，但仍有完善空间。首先，多数研究集中在政策分析层面，缺乏对新业态下灵活就业人员养老保险参与的系统性研究。其次，现有研究对灵活就业人员参保意识与能力的提升路径研究不足，缺乏针对性的政策建议。最后，现有研究未能充分考虑新业态就业人员的动态需求，缺乏对参保激励机制的深入探讨。因此，进一步深入研究灵活就业人员养老保险参与的困境及优化策略，对于完善社会保障体系、促进社会公平仍具有重要的理论和现实意义。
3. 灵活就业人员养老保险政策变迁与参保现状
(一) 政策变迁
我国灵活就业人员养老保险参与政策历经长期探索与实践，呈现出阶段性的发展特征，逐步走向成熟与完善，为新业态灵活就业人员提供了坚实的政策保障。在此进程中，个人养老金制度也不断发展并与灵活就业人员养老保险体系相融合，共同推动多层次养老保障体系的构建。
1、初期探索阶段
20世纪90年代，随着市场经济的发展，灵活就业群体规模开始逐渐扩大。1997年，《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》(国发[1997]26号)颁布，首次明确将城镇个体劳动者纳入基本养老保险制度范畴。这一举措具有开创性意义，打破了以往养老保险主要覆盖企业职工的局限，为灵活就业人员参保提供了政策依据，搭建起灵活就业人员与养老保险体系之间的初步桥梁，开启了灵活就业人员养老保险制度建设的征程。
2、政策发展阶段
进入21世纪，灵活就业人员养老保险政策进入快速发展阶段。2005年，《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》(国发[2005]38号)出台，统一了城镇个体工商户和灵活就业人员的参保缴费办法，规定其缴费基数为当地上年度在岗职工平均工资，缴费比例为20%，同时允许在一定范围内选择缴费基数。这一规定解决了此前各地灵活就业人员参保缴费标准不一的问题，极大地规范了参保缴费流程，增强了政策的可操作性和公平性。2010年，《中华人民共和国社会保险法》正式施行，第十二条明确规定无雇工的个体工商户、未在用人单位参加基本养老保险的非全日制从业人员以及其他灵活就业人员参加基本养老保险的权利和义务，将灵活就业人员参保纳入法律框架，为其参保提供了强有力的法律保障，推动灵活就业人员养老保险制度走向规范化、法治化轨道。
3、深化完善阶段
近年来，随着新业态蓬勃兴起，灵活就业人员结构发生显著变化。2021年，《关于维护新就业形态劳动者劳动保障权益的指导意见》(人社部发[2021]56号)发布，放开灵活就业人员在就业地参加基本养老保险的户籍限制，解决了长期以来制约灵活就业人员跨地区参保的难题，进一步扩大了养老保险的覆盖范围。2021年12月10日，印发了《国务院关于印发企业职工基本养老保险全国统筹制度实施方案的通知》，标志着养老保险全国统筹正式实施。2022年4月，《国务院办公厅关于推动个人养老金发展的意见》出台，明确在中国境内参加城镇职工基本养老保险或者城乡居民基本养老保险的劳动者，可以参加个人养老金制度，这使得灵活就业人员只要参加了基本养老保险(无论是职工基本养老保险还是城乡居民基本养老保险)且有过一次缴费，就具备参与个人养老金制度的资格。2022年11月25日，个人养老金制度在36个城市(地区)先行实施。经过2年先行试点，2024年12月15日起，个人养老金制度在我国全面实施，税收优惠政策同步扩大至全国，每年缴费上限额度仍为12,000元。这一制度的全面推行丰富了灵活就业人员的养老保障选择，与已有的灵活就业人员养老保险政策形成互补。
(二) 参保现状
根据国家统计局发布的2023年度统计公报，截至年末，全国就业人员总数为74,041万人，其中参加城镇职工基本养老保险的人数为52,121万人，较上年末增加1766万人；参加城乡居民基本养老保险的人数为54,522万人，较上年末减少430万人。尽管我国养老保险参保人数总体呈增长态势，但仍有部分就业人员未被纳入基本养老保险体系，其中主要是灵活就业人员、新业态从业人员和中小企业从业人员[14]，养老保险尚未实现应保尽保的目标。
进一步分析灵活就业群体的参保情况可以发现，问题更为突出。据国家统计局数据，我国目前灵活就业人口数量庞大，约有2亿人。然而，这一群体的养老保险参保率相对较低，尤其是在补充养老保险方面，企业年金和职业年金的覆盖范围极为有限。人力资源与社会保障部、中国社会保障协会发布的数据显示，截至2023年末，全国仅有14.17万家企业为员工缴纳企业年金，结合职业年金参加人数，企业年金和职业年金的覆盖人数合计约为3144万人。这表明，大量灵活就业人员未能享受到养老保险的保障，目前针对灵活就业人员的养老保障体系缺乏适应性和政策吸引力。
4. 新业态灵活就业人员养老保险参与的现实困境与原因分析
(一) 政策与制度层面：“制度排斥–待遇低下”的双重困境
灵活就业人员的养老保险参与困境是户籍制度与缴费机制问题共同作用的结果，其根源在于政策与制度设计的不合理性。户籍制度的限制导致其参保门槛高、转移接续困难，而缴费机制的不合理性则加重了其缴费负担、降低了参保意愿。这些问题不仅削弱了灵活就业人员的保障程度，也影响了社会保障体系的公平性和可持续性。
1、户籍制度
灵活就业人员大多选择参加城乡居民社保，但该社保体系保障水平较低，难以满足其养老需求。我国“职保–居保”二元化政策框架是城乡社保待遇差距不断扩大的重要原因之一[8]。其中养老金二元结构又是其中最大的差别[15]。户籍制度的限制使得灵活就业人员在就业地参加城乡居民社保时面临诸多潜在障碍。尽管国家致力于构建全国一体化的社会保障体系，但在实际操作中，各地区仍存在一些隐形门槛，社保关系的异地转移接续在制度和操作层面均存在障碍。这使得灵活就业人员在跨区域流动时，社保关系无法及时、顺利转移。而且，各地方政府的社保政策不一致，灵活就业人员在流动过程中需要重新熟悉和适应新的社保政策，并按照当地规定办理相关手续，这无疑增加了外地流入人员的参保难度，尤其是对于低学历的灵活就业人群来说，更是困难重重。这种政策差异不仅削弱了灵活就业人员的保障程度，也降低了他们的参保意愿。此外，由于社保转移接续中只能转移个人账户，统筹账户的一部分无法随个人转移，导致劳动者返乡后，大量社保基金留在经济发达的原就业地区，从而加剧了地域间的不公平现象。
2、征缴方面
尽管国家已取消灵活就业人员在就业地参加养老保险的户籍限制，但由于缺乏用人单位分担缴费，灵活就业人员的个人缴费负担较重。而且其就业和工资收入不稳定，长期缴费能力较弱，容易出现“断保”现象[16]。首先在缴费成本方面，对比城镇职工，灵活就业人员的社保成本较高。大多数地方政府规定，灵活就业人员养老保险的缴费比例为最低工资标准的20%，这对于他们来说是一笔不小的支出。此外，所有缴费项目均由个人承担，其中按基数缴纳的12%需纳入统筹账户。相比之下，城镇职工的缴费项目由单位和个人共同分担，这使得灵活就业人员在缴费压力上明显高于城镇职工。在缴费年限方面，当前各地对享受城镇职工养老保险待遇普遍规定缴费需超过15年，这对灵活就业人员来说是一个较高的门槛。根据历年《人力资源和社会保障事业发展统计公报》，城镇退休职工领取的养老保险平均待遇水平是老年城乡居民领取的平均待遇水平的20倍左右。这种待遇差距，进一步凸显了灵活就业人员在社保参与中的困境。
(二) 执行层面：经办机构及人员服务不到位
目前，养老保险经办机构的经办服务能力仍存在不足。一方面，经办机构人员配备数量不足，导致业务处理能力难以满足灵活就业人员日益增长的参保需求。部分地区经办机构人员短缺，业务积压严重，灵活就业人员办理参保、缴费等业务时需长时间等待，甚至出现“办不成事”的情况。这种人员与业务需求的不匹配，严重影响了参保效率和参保体验。另一方面，经办机构的信息化建设滞后，使业务办理流程繁琐、效率低下，给灵活就业人员参保带来了诸多不便。尽管全国统一的社会保险公共服务平台已经建立，但部分地区信息化建设仍存在差距，线上线下服务融合不够，部分业务仍需线下办理，且办理流程复杂。例如，一些灵活就业人员反映，在办理养老保险关系转移接续时，需在不同地区、不同部门之间往返提交材料，手续繁琐，耗时较长。这种信息化建设的不足，不仅增加了参保成本，也降低了参保意愿。此外，经办机构的服务质量还有待提升。部分经办人员业务能力不足，对灵活就业人员的参保政策理解不够深入，无法准确解答参保人员的疑问。同时，服务意识也有待加强，部分窗口服务人员态度冷漠，缺乏耐心，影响了灵活就业人员参保的主动性和满意度。例如，一些灵活就业人员在咨询参保政策时，遇到经办人员解释不清、态度敷衍的情况，导致他们对参保流程和政策产生误解，甚至放弃参保。这些问题不仅影响了灵活就业人员的参保体验，也制约了养老保险制度的可及性和可达性。
(三) 企业层面：市场逐利属性和社会责任缺乏
新就业形态的突出特点是“灵活”，也恰恰是“灵活”这一特点导致了个人、政府、平台之间的社会养老保险责任难以确定。在传统的劳动关系中，雇主和雇员的权利与义务相对清晰，社会保险费用由雇主和雇员共同承担。然而，在新业态下，平台企业与劳动者之间的关系复杂多样，劳动者可能同时为多个平台提供服务，其收入来源和工作性质难以准确界定。这导致在养老保险责任分配上，平台企业往往以“非雇佣关系”为由推卸责任，而劳动者自身也因缺乏足够的经济能力和参保意识，难以主动承担养老保险费用。当下，许多平台企业为了追求经济效益和绩效增长，采取劳动关系外包的形式，将大量新业态从业人员排除在传统劳动关系之外。这种做法虽然在一定程度上降低了企业的运营成本，但却严重损害了新业态从业人员的社会保障权益。平台企业通过与第三方人力资源公司合作，将劳动者定义为“合作伙伴”或“自由职业者”，从而规避了作为雇主应承担的社会保险责任。这种劳动关系的模糊化，使得新业态从业人员难以被纳入现有的社会保险体系，导致其养老保险权益得不到有效保障。
(四) 个体层面：灵活就业人员的参保能力有待增强
当前，最主要的问题是新业态从业人员既无参保动力，又无参保能力。第一，灵活就业人员普遍缺乏参加社会保险的意识，其对政策的了解程度与参保程度呈正相关。研究表明，对政策认知越高的群体，参保率越高[17]。然而，部分灵活就业人员，尤其是受教育程度较低者(如高中及以下学历者占比近半)，对社会保障政策及更新了解甚少。这些人员大都没有认识到社会保障的作用，其中一部分进城务工的农民更不知道什么是社会保障[18]。他们大多数对社保的重要性认识不够，缺少风险防范意识，没有认识到参加社会保险是对自己未来生活的必要投资，能够产生长期效益。第二，缴费负担过重是导致灵活就业人员养老保险参保率低的重要因素[9]。多数灵活就业人员因家庭经济压力大而选择灵活就业方式，但却需自行承担全额社保费用，这无疑降低了他们的实际收入，导致低收入群体难以承受。此外，大量灵活就业人员处于就业状态的多层次徘徊，时而失业，时而兼职，时而全职，这种不稳定性进一步加剧了其参保困境，部分人会因为个人经济问题“参而不缴”。根据生命周期假说理论，消费者是理性人，追求效用最大化，通过合理收入安排消费。若将基本养老保险及个人养老金视为金融产品，灵活就业人员会基于终身劳动收益和资产性收益进行消费安排，期望一生消费稳定，使终身消费支出等于终身收益总和。即是说，他们工作时期存款，这些存款是为了现期消费和给自己退休后的老年后的生活支出做打算，追求储蓄与支出的最佳配置，达成效用的最大化。然而，现实情况是，灵活就业人员因就业不稳定，更倾向于提高当期收入[19]，而且许多30岁及以下的灵活就业人员正值壮年，身体强健，容易忽视未来生效的社会保障。当其经济能力无法满足基本养老保险及个人养老金的参与门槛时，只能放弃参保。
5. 新业态灵活就业人员养老保险参与的路径优化
(一) 制度与政策优化：去劳动关系化与多层次保障体系构建
新业态的快速发展与灵活就业人员的规模扩张，对传统社会保障制度提出了深刻变革的要求。为保障新业态灵活就业人员的养老保险权益，需从制度、政策层面进行系统性优化。第一，从根本上“去劳动关系化”和“去户籍化”，解除新业态劳动者养老保险权益保障的制约瓶颈[20]。“捆绑”于传统雇佣关系之上的社会保险征缴方式应该“解绑”。年老贫困是每一个社会成员都会面临的基本风险，养老保险应基于国民身份，而非仅限于劳动者[8]。第二，现行职工养老保险缴费基数基于劳动者工资确定，难以适应新业态灵活就业人员的收入特点。实证研究表明，差别缴费基数政策可显著提高灵活就业人员的参保率[4]。应建立动态调整机制，根据新业态灵活就业人员的收入水平和就业特点，灵活调整缴费基数和缴费方式。第三，构建多层次养老保险体系，包括基本养老保险和补充性保障。基本养老保险应保障国民避免因年老或疾病返贫，而补充性保障可通过企业商业保险和个人商业保险进一步提高保障水平。第四，要建立动态的参保调整机制，根据新业态的发展变化，适时调整参保政策，确保政策的时效性和适应性。就业形态变，社会保险形态亦应该变[14]。结合新业态灵活就业人员收入不稳定的客观现实，可对其参缴周期做出灵活化处理，设计灵活多样的养老保险产品，如按小时、按项目、按收入参保，满足不同层次的参保需求。同时，建立“钱随人走”的社保转移接续机制，确保灵活就业人员跨区域流动时社保权益的连续性。第五，建立EET(缴费和投资阶段免税，领取阶段征税)和TEE(缴费阶段征税，投资和领取阶段免税)相结合的税收优惠政策，通过递延实现降低税负的作用以激励灵活就业人员积极参保[22]。
(二) 企业激励：平台责任与政策支持
新业态灵活就业人员大多依托平台开展工作，平台企业在养老保险参与中应承担重要责任。通过合理的激励机制，可以有效提升平台企业参与社保的积极性，进而保障新业态劳动者的权益。首先，平台企业应与灵活就业人员签订委托协议，从每单报酬中扣除一定比例计入特定账户，代为缴纳城乡居民社会保险。对于已参加城镇职工社会保险的兼职人员，平台应允许其提供参保证明以免除扣费。这种代缴机制不仅减轻了灵活就业人员的缴费压力，也提高了参保的便利性。其次，政府应为平台企业提供相应的激励措施，如税收优惠和财政补贴。例如，美团试点的养老保险补贴政策，通过降低参保门槛、提供补贴，为骑手等灵活就业人员提供了更多选择权。这种模式不仅保障了劳动者的权益，也增强了平台企业的社会责任感。此外，政府应鼓励地方省市共同参与补贴，参照“受益者付费”原则，进一步完善社保补贴机制[22]。这种多方参与的补贴模式，能够有效缓解平台企业的经济压力，同时提升新业态灵活就业人员的参保积极性。
(三) 社会宣传合力：多渠道与精准化
社会宣传是提升新业态灵活就业人员养老保险参与度的重要手段。立足新业态下灵活就业人员的职业特点，通过线上线下多渠道、精准化的宣传，有效提高灵活就业人员对社保政策的认知度和参与度。首先，政府应加强与新业态行业主管部门、平台企业等多方合作，形成宣传合力。通过联合制定宣传方案，增强灵活就业群体对社保重要性的认识，提高其参保积极性。这种合作模式不仅能整合各方资源，还能确保宣传内容的准确性和权威性，从而更好地引导灵活就业人员积极参与养老保险。其次，应充分利用多种媒体渠道，利用电视、广播、网络等多渠道宣传，结合“电子社保”平台，定期推送最新政策，减少信息不对称，纠正传统观念误区，增强风险防范意识。
(四) 经办方式优化：简化流程与信息化建设
简化参保手续，提高经办效率，是提升新业态灵活就业人员参保体验的关键。首先，优化参保登记流程，减少不必要的证明材料，提高办理效率。将基本社会保险的社会统筹部分金额与缴纳地解绑，均纳入参保人社保权益转移接续保障范围，遵循“钱随人走”原则，制定按照个人账户金额以及相应推算的社会统筹部分金额转移接续到异地的合理办法，进一步完善社保异地转移接续相关制度规则[8]。其次，利用现代信息技术手段，优化养老保险经办服务和转移接续流程。开发专门的客户端或小程序，为灵活就业人员提供便捷地参保、缴费、查询服务，方便他们随时随地进行参保操作。同时，加强经办队伍能力建设，提高经办人员的业务素质和服务意识，建立健全服务标准和考核机制，确保经办人员能够按照规范要求提供优质服务。此外，建立健全信息公开制度，及时公开养老保险政策、参保流程、待遇支付等信息，通过信息化建设方便灵活就业人员了解政策、查询信息，提高经办服务效率。
(五) 个人意识提升：风险意识与政策引导
新业态灵活就业人员自身参保意识淡薄，是导致参保率低的重要原因之一。要不断增强新业态灵活就业人员的风险防范意识，使其认识到参保是对自己未来生活的必要投资。一方面，主动接收政府主导的政策宣传信息，积极理解养老保险的重要性和长期效益，根据自身经济状况和职业特点，合理规划养老保险缴费档次，平衡当期收入与长期保障。另一方面，积极参加政府定期组织社会保险知识培训，帮助自身更好地理解参保政策，增强其风险意识，减少短视行为。
6. 结语
灵活就业人员的养老保险问题不仅关系到其自身的晚年生活质量，也影响着我国社会保障体系的可持续与高质量发展。本文的研究表明，要解决这一问题，需要从制度设计、政策支持、企业责任、个人意识等多方面入手，构建一个多层次、适应性强的养老保险体系。通过“去劳动关系化”和“去户籍化”的制度优化，可以打破传统社会保障制度的束缚；通过建立动态调整机制和税收优惠政策，可以提高灵活就业人员的参保积极性；通过强化平台企业的责任和政策支持，可以提升其参与社保的积极性；通过多渠道宣传和信息化建设，可以提高参保便利性和政策知晓度；通过提升个人参保意识和风险防范意识，可以增强其参保的主动性。
期望本研究能为完善新业态灵活就业人员养老保险制度提供有益参考，助力疏解灵活就业群体养老保险参保堵点，进一步完善我国社会保障体系，推动社会公平，使灵活就业人员在新兴就业形态下能更好地享受到养老保险的保障，为其晚年生活筑牢安全防线，促进社会的和谐稳定发展。未来，随着新业态的持续演变和社会环境的变化，灵活就业群体养老保险参与问题仍需持续关注和深入研究，只有不断完善社会保障体系，才能真正实现社会公平与和谐发展，保障灵活就业人员的合法权益，促进新业态经济的可持续发展。
基金项目
中央民族大学研究生科研实践项目资助。