1. 引言
政府内部审计作为公共治理的“免疫系统”，其效能直接影响公共资金安全与治理现代化进程。英国政府内部审计局(Government Internal Audit Agency, GIAA)自2015年成立以来，通过系统性改革整合分散审计资源，建立了以风险导向为核心、以技术创新为支撑、以独立性保障为基石的现代审计体系。作为直属财政部的中央集中化审计机构，GIAA覆盖16个中央部门、119个独立机构及67个反欺诈客户，其治理实践被视为全球公共部门审计的典范。本文从GIAA的设立背景、治理架构、审计方法、技术创新、质量保障及跨部门协作等维度展开分析，揭示其核心运作机制与实践价值，为公共部门审计改革提供国际经验参考。
2. GIAA的设立背景与制度基础
(一) 改革动因：从分散化到集中化的审计转型
21世纪初，英国传统分散化审计模式暴露出显著弊端：各部门独立设置审计机构，导致标准不统一、资源重复投入。根据《GIAA年度报告(2021)》，该模式年均审计资源浪费约2300万英镑[1]。2010年“公共支出改革计划”与2013年《政府财务管理审查》直指这一问题，强调需通过整合审计职能提升透明度与资金使用效率。2015年《公共审计法》正式出台，赋予GIAA法定地位，标志着英国政府审计从碎片化向集中化治理的系统性转型。
(二) 法律赋权与职能定位
根据《GIAA框架文件(2015)》，GIAA的核心使命是“通过独立、专业的审计服务，保障公共资金安全，提升政府治理效能”。其法定职能涵盖四大领域[2]：
(1) 财务审计：确保政府部门财务报表真实合规。在2020~2021财年，GIAA完成13个部门财务审计，依据《GIAA年度报告(2021)》，这些部门预算执行偏差率平均降低12% [1]。审计内容包括收入与支出的完整性、会计处理的合规性以及财务报告的透明度，通过对财务数据的深度分析识别潜在风险点。
(2) 绩效审计：评估政策与项目实施效果，依据《GIAA战略计划(2023)》，对“绿色能源补贴计划”的审计推动补贴标准优化[3]。该审计不仅关注资金使用的经济性，更注重政策目标的达成度，通过对比实际效果与预期目标，为政策调整提供数据支持。
(3) 合规性审计：监督法律法规执行，2021年GDPR专项审计促使85%的部门完善数据管理流程。审计范围涵盖数据隐私、采购程序、环境法规等多个领域，确保政府部门在法定框架内运作。
(4) 反欺诈与调查：自2016年成立反欺诈团队，累计处理127起案件，涉案金额超400万英镑，案件处理周期从98天缩短至45天(数据来源于GIAA 2020年指南) [4]。团队采用“预防–检测–响应”一体化机制，通过数据分析识别异常交易模式，结合法律手段追究责任，形成有效威慑。
(三) 组织架构：中央统筹与地方渗透的双重治理
GIAA采用“总部 + 区域办公室”的立体化架构：
(1) 中央层：总部位于伦敦，负责战略规划、标准制定及跨部门协调，直接向财政部常任秘书与议会委员会汇报。总部设置战略发展部、技术创新部、质量保障部等核心部门，统筹全国审计资源，确保政策执行的一致性。
(2) 地方层：在曼彻斯特、爱丁堡等城市设立区域办公室，通过本地化团队深入识别地方治理痛点，例如在2021年地方政府财政审计中预警3个部门的现金流危机(数据源于GIAA 2021年年度报告) [1]。区域办公室贴近基层治理场景，能够快速响应地方特定风险，如地方债务、公共服务采购等问题，实现审计覆盖的精细化。
这种架构既保障了国家审计政策的统一性，又通过在地化服务提升了风险识别的精准度，形成“中央决策–地方执行–双向反馈”的治理闭环。
3. 治理架构：独立性保障与集中化统筹
(一) 法定隔离：切断行政干预的制度屏障
GIAA通过《公共审计法》确立“审计结论独立报告权”，《GIAA框架文件(2015)》明确审计意见直接向部门会计官员及议会委员会汇报，管理层不得干预审计过程与结果[2]。这一法律条款从制度层面保障了审计的客观性。
(二) 组织制衡：董事会与风险保障委员会的双层监督
(1) 董事会构成：非执行董事占多数(需具备商业、金融或公共治理经验)，负责战略审查、资源配置与风险监督。根据《GIAA董事会运作框架(2020)》，董事会需对财务管理、审计质量、人力资源等五大领域进行季度审查，确保决策透明。非执行董事的外部视角为审计战略注入市场化思维，避免政府内部审计的局限性[5]。
(2) 审计与风险保障委员会(ARAC)：独立于管理层，直接向财政部审计委员会汇报重大风险，每年对审计程序合规性进行全范围评估，形成“决策–执行–监督”的闭环治理。ARAC成员包括资深审计专家、法律人士及行业代表，确保风险评估的专业性与中立性。
(三) 资源整合：跨部门审计服务的规模效应
GIAA通过集中化管理整合审计资源，建立统一的技术平台与人才库，避免重复审计。例如，其反欺诈团队为67个客户提供共享服务，2019~2020年联合处理218起跨部门欺诈案件，追回税款超400万英镑(数据源自GIAA 2020年指南) [4]，资源使用效率较分散模式提升35%。此外，GIAA建立内部审计人才池，通过跨部门轮岗与专业培训，培养兼具政策理解与技术能力的复合型审计师，满足不同领域的审计需求。
4. 审计方法：风险导向与动态评估体系
(一) 三层风险过滤模型：精准定位高风险领域
GIAA建立“战略层–部门层–项目层”分级风险评估框架，实现审计资源的动态配置：
(1) 战略层：对接国家优先事项，《GIAA战略计划(2023)》指出将“数字服务转型”“脱欧资金管理”纳入年度高风险清单，推动政府强化网络安全与跨境资金监管[3]。通过与财政部、内阁办公室等部门的年度战略研讨会，确定国家层面的核心风险点，确保审计方向与政府治理目标一致。
(2) 部门层：运用风险矩阵评估部门欺诈概率、资金规模及历史问题，例如2021年对教育部“学校重建计划”的审计发现23%项目存在合同违规，促成供应商黑名单制度建立(数据来自GIAA 2021年年度报告) [1]。风险矩阵结合定量指标(如预算金额、项目复杂度)与定性指标(如过往违规记录、管理层风险意识)，科学划分部门风险等级。
(3) 项目层：对复杂项目实施全过程跟踪审计，结合AI异常交易监测技术，在NHS医疗设备采购审计中主动识别400万英镑资金节约空间(数据源于GIAA 2020年指南) [4]。跟踪审计覆盖项目立项、招标、执行、验收全流程，通过实时数据采集与分析，及时发现流程漏洞与资金滥用风险。
(二) 标准化审计流程：从控制设计到执行验证
遵循《公共部门内部审计准则》(PSIAS) [6]，GIAA将审计分为两大类型：
(1) 系统审计：评估内部控制设计的有效性，如审查政府部门网络安全协议的完整性。审计团队通过文档审查、流程模拟等方式，验证控制措施是否覆盖所有潜在风险点，确保制度设计的科学性。
(2) 合规性审计：验证控制措施的执行程度，例如通过跨部门数据比对系统检测补贴资金发放合规性。借助大数据技术整合财政、税务、社保等多源数据，建立自动化比对模型，提高合规性检查的效率与准确性。
辅以自然语言处理工具“InsightsEngine”，依据《GIAA战略计划(2023)》GIAA在“绿色能源补贴计划”审计中分析数万条企业数据，揭示区域分配失衡问题，推动能源部修订补贴标准[3]。该工具通过语义分析识别政策文本中的模糊条款，结合企业申报数据定位执行偏差，为政策优化提供精准依据。
(三) 风险导向的资源分配机制
GIAA将70%的审计资源聚焦高风险领域，通过年度风险评估会议与财政部、各部门协商确定审计优先级。会议基于三层风险过滤模型输出的风险地图，综合考虑风险影响程度、发生概率及治理成本，制定差异化的审计方案。例如，对“新冠疫苗供应链”“地方政府债务”等战略级风险领域，采取高频次、多维度的审计策略，确保系统性风险可控。
5. 技术创新：数据驱动的审计转型
(一) 智能化工具：提升审计效率与精准度
(1) 风险预测与报告自动化：部署“RiskEngine”机器学习平台，通过历史数据建模预测风险趋势，2022年成功预警3个部门的现金流危机；“WritingEngine”实现审计报告生成自动化，减少人工耗时30%以上(信息来源于GIAA 2024~2025年工作计划) [7]。RiskEngine整合十年以上的审计数据，构建风险预测模型，能够提前6~12个月识别潜在财务风险；WritingEngine基于预设模板与审计结果，自动生成结构化报告，提升报告一致性与撰写效率。
(2) 机器人流程自动化(RPA)：试点RPA技术处理重复性审计任务，如发票核验、合同合规检查，将审计周期缩短40%。2022年，GIAA为卫生部设计“零信任架构数据加密方案”，成功抵御国家级网络攻击(案例来自GIAA 2022年案例研究) [8]。RPA机器人可7 × 24小时运行，处理效率较人工提升5倍以上，释放审计人员精力聚焦高价值分析工作；零信任架构通过动态身份验证与数据加密，构建全方位网络安全防护体系。
(二) 数字化治理生态：构建反欺诈网络
GIAA整合社会保障、政府采购等领域数据，建立跨部门数据共享平台，运用“欺诈热图”技术实时监测异常交易模式。反欺诈团队通过关联分析识别资金流向异常，2016年以来累计处理超200起案件，涉案金额破千万英镑。例如，在欧盟项目审计中，其数据驱动方法确保了超百亿英镑资金的合规使用(数据依据GIAA 2020年指南) [4]。数据共享平台打破部门数据壁垒，实现对公共资金流动的全链条追溯；欺诈热图通过可视化技术直观呈现风险高发区域与交易类型，辅助审计人员快速定位问题。
(三) 技术赋能的审计边界拓展
通过“审计即服务”模式，GIAA为政府部门提供定制化技术解决方案，包括：
(1) 网络安全审计：开发数据加密与漏洞扫描工具，保障政府数字化转型中的信息安全。针对云计算、移动办公等新兴场景，设计针对性审计指标，评估网络安全控制措施的有效性。
(2) 区块链应用：试点区块链存证技术，实现公共资金流动的全链条追溯，降低审计取证成本。区块链技术确保交易数据不可篡改，为审计提供可信数据源，提升审计证据的法律效力。
6. 质量保障与跨部门协作
(一) 全链条质量管控体系
(1) 内部监督：每季度审查审计程序合规性，年度提交自我评估报告，2024年内部评估显示“审计发现整改率”达92% (数据来自GIAA 2024年年度报告) [9]。内部监督涵盖审计计划执行、证据收集、报告撰写等全流程，通过标准化checklist确保每个环节符合PSIAS要求。
(2) 外部验证：每五年接受特许内部审计师协会(CIIA)等独立机构的全范围评估，结果公开透明。2024年外部评估报告指出，GIAA在“客户满意度”“风险识别有效性”等指标上位列全球前10% (数据来自GIAA 2024年年度报告) [9]。外部评估团队由国际知名审计专家组成，采用现场访谈、文档审查、案例分析等方法，全面评估GIAA的审计质量与治理水平。
(二) 跨部门协作网络的构建
GIAA与内阁办公室、国家审计署(NAO)、国际审计组织建立立体化合作机制：
(1) 数据共享：与NAO共建欺诈数据库，数据库整合两家机构的历史案件数据与实时监测信息，形成全国统一的反欺诈情报中心。
(2) 国际协作：参与欧盟项目审计，为区域发展基金、科研资助等提供独立保证，展现国际化审计能力。GIAA审计团队熟悉欧盟审计标准与流程，通过跨境协作积累处理复杂国际项目的经验。
(3) 专业服务：450名员工中82%持有CIA/CFE等专业资质，形成技术与审计深度融合的专家团队(数据依据GIAA 2020年指南) [4]。定期组织内部培训与行业交流，确保团队知识技能与审计技术发展同步。
(三) 合规性与透明度承诺
GIAA严格遵循《诺兰公共生活原则》，建立利益冲突管理与举报人保护机制：
(1) 利益冲突管理：董事会成员定期申报外部任职，禁止参与利益相关决策。申报信息在GIAA官网公开，接受社会监督，确保决策过程的公正性。
(2) 举报人保护机制：设立独立投诉渠道，保障员工匿名举报权，2021年妥善处理17起内部举报案件，零泄露率达100% (数据来自GIAA 2021年年度报告) [1]。举报渠道由第三方机构管理，确保举报人身份信息安全，鼓励员工积极参与内部监督。
7. 实践价值与范式总结
(一) 制度刚性：法律赋权与公共治理理论的应用
GIAA的独立性设计体现了现代公共治理理论中“法治化治理”的核心原则(Bovensetal., 2014) [10]。《公共审计法》通过明确GIAA的法定地位与直接报告权，从制度层面隔绝了行政干预的可能性。这一设计与Pollitt和Bouckaert (2017)提出的“专业化分权”模式一致，即通过独立机构的集中化管理提升公共服务的效率与透明度[11]。相较于传统分散审计模式下因部门自治导致的资源浪费与标准差异，GIAA的集中化架构通过立法固化权责边界，降低了多层级治理中的协调成本，为公共部门审计独立性提供了可复制的制度范本。
(二) 风险韧性：动态风险评估与公共风险治理的融合
GIAA的三层风险过滤模型可追溯至公共部门风险管理的理论演进。Black等(2012)指出，公共风险治理需从“被动合规”转向“主动适应”[12]，而GIAA的“战略层–部门层–项目层”框架通过风险矩阵与AI预测技术，实现了对政策风险的前瞻性识别。这一实践与COSO (2017)《企业风险管理框架》中“风险整合”原则相呼应[13]，但GIAA进一步将国家战略目标(如脱欧资金管理)嵌入风险评估标准，突破了传统风险治理的单一组织视角，体现了公共部门审计在复杂治理环境中的创新性。
(三) 技术赋能：数字化转型与技术治理理论的实践验证
GIAA的技术驱动审计模式可从技术治理理论视角解析。其部署的“RiskEngine”机器学习平台与区块链存证技术，通过全量数据分析与不可篡改存证，解决了传统审计中抽样偏差与证据追溯难题。这一实践印证了Dunleavy等(2006)提出的“数字时代治理”理论，即技术创新需与组织流程再造同步推进[14]。例如，GIAA在RPA技术应用中同步优化审计流程，将合规检查效率提升，表明技术工具的有效性依赖于制度适配与组织文化支持。
(四) 协同效能：网络化治理与跨部门协作的理论支撑
GIAA的跨部门协作机制可基于网络化治理理论(Klijn & Koppenjan, 2016)进行阐释[15]。其与英国国家审计署(NAO)共建的反欺诈数据库，通过数据共享与标准化协议，构建了多主体协同监督网络，有效克服了公共治理中的“碎片化”问题(Pollitt, 2003) [16]。这一实践表明，集中化审计机构通过资源整合与制度化合作(如欧盟项目审计)，能够降低跨部门交易成本，形成监督合力，为破解集体行动困境提供了实证支持。
8. 结论
英国政府内部审计局(GIAA)的实践表明，现代公共部门审计的核心竞争力在于制度设计、技术应用与治理协同的深度融合。通过法定赋权构建集中化架构，以风险导向审计提升资源配置效率，依托数字化转型拓展审计边界，GIAA形成了可复制的治理范式。其经验证明，独立的法律地位、动态的风险评估、先进的技术工具及广泛的协作网络，是应对复杂治理环境的关键要素。作为全球公共审计现代化的标杆，GIAA的实践为各国提升审计效能提供了重要参考，其“制度 + 技术 + 协同”的三维创新路径，正成为推动公共治理能力提升的核心驱动力。
未来，随着数字化转型与全球化治理的深入，GIAA将继续在网络安全审计、跨境资金监管等领域探索创新，其治理范式的持续演进将为公共部门审计的未来发展提供更多启示。