1. 引言
“洪范八政，食为政首”。习近平总书记多次强调，粮食安全乃“国之大者”，要牢牢把握粮食安全主动权，坚定不移抓好高标准农田建设，提高建设标准和质量，真正实现旱涝保收、高产稳产。作为全国粮食主产区和黄河流域农业核心区，山东省《高标准农田建设规划(2021~2030年)》提出，10年间全省新建高标准农田2166万亩，改造提升2320万亩，累计要建成8320万亩高标准农田，同步完成1300万亩高效节水灌溉建设任务。高标准农田及高效节水灌溉工程的建设，不断扛稳扛牢山东农业大省责任，为保障国家粮食安全和重要农产品有效供给、促进农业农村现代化作出山东贡献[1]。
2. 建设现状
截至2025年3月，山东省已累计建成高标准农田7759万亩，约占全省耕地面积的80%、永久基本农田的90%。按照全省规划，2025年底高标准农田要建成7791万亩，改造提升870万亩[2]。当前，山东已建成的高标准农田已基本实现集中连片、设施配套，亩均粮食产量较建成前可提高10%~20%。山东省粮食总产量已连续3年超过1100亿斤，实现夏粮面积、单产、总产的“三增”。同时，按照鲁西、鲁中和半岛丘陵地区等不同地域的特征因素，全省分区域发展规模化喷灌、微灌、滴灌等高效节水灌溉和水肥一体化技术，全省水肥一体化覆盖面积已超过1000万亩，与传统灌溉方式相比，每亩地节水省工40%以上，高标准农田为更高水平的“齐鲁粮仓”提供了坚强有力支撑。
3. 项目存在的普遍性问题
3.1. 工程规划阶段欠缺对灌溉水源的充分论证
作为保障国家粮食安全的核心载体，高标准农田建设要求具备“旱能灌、涝能排”的稳定供水能力。但在工程实践中，部分项目建成后出现灌溉保证率不达标、水源调度失效等问题，其分析深层次原因在于工程规划阶段，设计单位对水源系统的三维特性——合理性、可靠性及稳定性的分析不足，对于灌溉水源的水质、水量动态变化等关键数据收集工作存有欠缺，历史数据未被设计人员系统整理，这就容易造成项目建成后，灌溉工程可用不可靠的问题。
(1) 水源勘察不细致
在规划阶段，设计单位对区域内水源的勘察工作不够深入全面，普遍存在“重工程布局、轻水源适配”的倾向，未建立水源选择与区域水资源禀赋的耦合分析机制。部分规划人员仅依赖现有的水文资料，没有进行实地详细的水源勘察，导致对水源的实际情况了解不足[3]。例如对于地下水源，未准确掌握其含水层的分布范围、厚度、渗透系数等关键参数，无法精确评估地下水的可开采量。
(2) 多水源联合调配考虑欠缺
高标准农田往往需要多种水源联合供水以保障灌溉需求，但规划阶段设计单位普遍对此考虑不足，未能充分分析不同水源的特点和优势，以及如何进行合理的联合调配。例如，在一些既有地表水又有地下水的地区，没有制定科学的调配方案，导致在灌溉季节过度依赖某一种水源，而另一种水源却未得到充分利用，造成水资源的浪费或短缺。
(3) 灌溉用水需求预测不合理
对高标准农田的灌溉用水需求预测不够准确，没有充分考虑到作物种植结构的调整、灌溉方式的改进以及未来气候变化等因素对用水需求的影响。例如，随着农业现代化的发展，一些地区可能会增加高耗水作物的种植面积，但规划中的灌溉用水需求却没有相应调整，导致实际灌溉时水量不足。或者在推广高效节水灌溉技术后，用水需求应该相应减少，但规划中仍按照传统灌溉方式进行水量计算，造成水资源的浪费和水资源保障压力增大。
3.2. 工程设计阶段欠缺对用水户核心需求的回应
高标准农田的设计合理性不仅取决于工程设计技术参数，同样依赖于与用水户种植习惯、生产需求的适配程度。《高标准农田建设通则》明确要求“充分尊重农民意愿，结合农业生产实际”，但在工程实践过程中，设计单位普遍存在“重技术参数、轻用户需求”的倾向，尤其对项目区群众的多年灌溉习惯、灌溉效能、灌溉制度的调研停留在表层。分析深层次原因，在于用水户与设计人员之间缺乏有效的沟通渠道，以及少数设计人员缺乏对农业种植生产的实际理解和直观感受，这就导致建成工程后，出现设备闲置率高或运行成本增加等问题。
(1) 灌水方式适配性偏差
山东省正全面推动用水方式向节约集约转变，井灌区普遍存在“大定额漫灌”向“滴灌/(微)喷灌”转型中的行为惯性冲突。某项目设计时直接套用《微灌工程技术规范》推荐的灌水定额，未充分调研并掌握当地农户“隔年大水漫灌洗盐”的传统习惯，导致滴灌系统建成后，农户为满足洗盐需求私自破管改成漫灌，造成设备损坏率达30%。
(2) 灌水时间节律不匹配
部分用水较多的农作物具有显著的“抢季节集中用水”特征，而工程设计时多采用作物需水模型计算灌水时间，忽视农户“趁晴抢灌、夜间接电”的实际操作习惯。某项目区设计的轮灌周期为7天，与用水户“生长期3天内集中灌水”的需求脱节，导致灌溉高峰期泵站负荷过载(超设计流量21%)，非高峰期设备闲置率达40%，造成工程无法较好匹配作物需求。
3.3. 工程建设阶段欠缺对施工的质量控制和程序管理
高标准农田工程的建设质量直接关系到农田灌溉效率、粮食生产能力及生态环境安全。《高标准农田建设通则》明确规定施工质量控制的强制性标准，但在项目建设中，施工单位违规操作导致的质量问题频发。有关专项检查数据显示，23.6%的在建项目存在不同程度的施工质量缺陷[4]，个别项目的隐蔽工程不合格率达18.7%，工程档案资料完整率不足65% [5]。分析深层次原因，在于当前高标准农田工程点多面广，工程质量监督体系不完善，监督人员数量不足、专业素质参差不齐。
(1) 隐蔽工程质量隐患突出
部分隐蔽工程的验收标准和验收程序不明确，质量隐患频频，一旦出现问题，维修成本高且难度大。比如，检查发现，施工单位普遍未按规范要求对管网进行耐水压试验，管件与管材连接处存有不密实，试运行时管网多处漏水，造成工程不能及时投入运行。
(2) “三检制”执行流于形式
检查发现，施工单位普遍存在自检记录造假现象，个别项目检查发现，85%的工序自检表中的自检数据完全雷同，如多个泵站建筑工程，其埋设的钢筋间距、梁柱的断面尺寸、混凝土地面不平整度、水泵的安装位移差等完全相同，缺乏实际检测痕迹。监理单位旁站制度落实不到位，某灌区工程隐蔽工程验收记录显示，监理到场率仅为43%，关键工序旁站记录存在后补、代签问题。
(3) 建设管理措施和质量管控程序不规范
检查个别项目发现，部分工程未明确项目划分，造成单元工程、分部工程及单位工程的范围及内容不明确，重要隐蔽单元工程提炼不完整，使得项目法人的验收程序及内容不规范；此外，施工单位不能按照工程建设的规范要求，提交主要原材料，如水泥、钢筋、管材的检验合格报告，重要中间产品，如有抗冻抗渗要求的砼试块，不能提供抗冻、抗渗的合格检验报告，造成工程建设质量管控程序不规范，施工质量不可靠。
3.4. 工程建后管护阶段欠缺对工程的有效手段
高标准农田工程具有显著的“三分建、七分管”特性，其特征决定了运行管护极端重要性。然而，当前我国高标准农田仍存在“重建轻管”现象，据多地的分析报告显示，因管护机制不完善等原因，造成部分已建高标准农田出现设施老化、抗灾能力下降的问题[6] [7]。分析深层次原因，在于管护资金相对匮乏，高标准农田建成后，在设备维修、渠道清淤、设施更新等方面持续需要资金投入，由于没有明确的地方资金用于高标准农田管护规定，造成当前管护能力不充分、人员投入不可靠。
(1) 管护责任体系碎片化，权责边界模糊
部分工程设施产权多归属乡镇或村集体，但使用权分散于各家农户，形成“公地悲剧”。如某项目区因机井产权未明确，导致水泵被盗后无人担责。同时，农民用水户的参与度较低，群众普遍存在“等靠要”心理，认为管护是政府责任，基层管护多数是“有名无实”[8]。
(2) 建后管护谋划不系统，统筹规划不足
对工程建成后的运行管理缺乏系统性和科学性规划，没有建立健全的管护管理机构和管理制度，明确各部门和人员的职责分工。同时，对基层管理人员的专业培训规划不足，使得基层用水组织的管理人员业务水平和技术能力，难以满足工程运行管理和维修养护的要求[9]。
4. 整改举措
4.1. 加大顶层设计与政策保障
一是建立分类投资标准与动态调整机制，针对丘陵山区、平原地区等不同地形条件，制定差异化补助标准；二是完善规划统筹与多部门协同机制，打破行政界线，将高标准农田建设与区域大型灌区规划、生态保护工程衔接，确保基础设施的匹配性和系统性[10]；三是可设立专项资金与长效管护基金，增设高标准农田管护专项资金，明确资金来源(如市县地方财政预算、新增耕地交易收益等)，解决当前管护经费不足的困境。
4.2. 强化水资源调查与灌溉系统评估
一是认真调查项目区地表水(河流、湖泊、水库)、地下水(井水位、水质)、降雨量及季节性变化，评估灌溉水源的保障能力；二是重视灌溉真实需求的测算，重点应结合作物种植结构(如水稻、小麦、经济作物)计算需水量，避免设计过度依赖单一水源，导致干旱期供水不足。
4.3. 重视田块地形地貌与土壤特性分析
一是宜采用无人机航测或RTK测量技术，分片区确定田块高差，优化土地平整方案。南雄市乌迳镇通过“小田变大田”改造，将600多块碎片田整合为68块宜机化良田。二是注重土壤质量检测[11]，认真测定土壤pH值、有机质含量、渗透性等，避免盲目推广滴灌技术导致水土不服。
4.4. 加强对现有基础设施调查
包括认真统计评估现有田间基础设施，如道路的宽度、硬化程度等现状情况，确保农业机械的通行；核查项目区电力配套情况，尤其是确认现有变压器及额定电压、剩余容量等数据[12]，以便在规划和设计中明确电力配套的规模；调查现有渠道、泵站、塘坝等水利设施的完好率和运行使用情况，确保水源灌溉使用有保障。
4.5. 深化社会经济与农户需求调研
一是广泛、深入了解项目片区的土地流转情况及种植大户比例，与种植大户深入交流，明确作物种植情况和灌溉施肥管理情况，二是与项目区一家一户的群众座谈交流，了解基层用水户和用水组织的管理能力，评估种植大户和基层用水户对智能灌溉、水肥一体化等技术的接受度，避免设施建成后闲置浪费[13]。三是通过座谈交流，掌握基层用水户对田块布局、道路走向、水源利用的实际需求，确保工程建设内容符合耕作习惯。
4.6. 推行设计方案公示与反馈调整制度
一是公开设计图纸和主要建设内容，在村委会或线上平台公示规划方案，充分征求群众意见。二是允许灵活调整设计，根据农户反馈及时优化设计方案，施工过程中及时协调工程小微变更。
4.7. 加大后期管护力度
一是明确管护主体，与村集体、合作社或农户签订双向管护协议，如曲靖市采取“谁受益、谁管护”原则，财政列支专项资金支持。二是加大后期的培训与技术指导，针对新型灌溉技术(如伸缩式喷灌、智能监测系统)开展培训，确保基层用水户能熟练操作。
4.8. 实行工程实体质量第三方平行检测制度
参考其他相似项目的建设管理体系模式，引入第三方质量检测机构，对工程的原材料质量、混凝土强度、土壤有机质含量等指标进行抽检，第三方质量检测机构直接向项目法人单位负责，及时发现工程建设存在的质量问题和隐患，确保工程建成一处、用上一处。
5. 下步建议
5.1. 构建“三位一体”协同治理框架，提升政府主导力
(1) 指导县级成立高标准农田管护中心
统筹制定《高标准农田管护技术规范》，将高标准农田的管护成效纳入乡村振兴考核，实行“一票否决”，对连续两年不达标县域暂停高标准农田的项目申报。
(2) 引导提升市场化企业经营参与度
推广“公司化管理”“物业化管护”模式，引入专业公司承包运维。适度探索“碳汇交易 + 管护补偿”机制，将生态效益转化为经济收益。
(3) 逐步加强基层用水户主体责任
建立“积分制”激励机制，农户参与日常维护可兑换化肥农资等，吸引用水户关注和维护保养热情；培育新型农业经营主体，引导将高标准农田的管护责任纳入土地流转合同。
5.2. 创新多元化资金保障体系
(1) 加快财政资金提质增效
从土地出让收益中提取8%~10%设立管护专项资金(参照《全国高标准农田建设规划(2021~2030年)》)。
(2) 实行“以奖代补”制度
建立管护考核办法，对高标准农田管护优秀的地区给予额外资金倾斜。
(3) 探索金融工具创新
比如发行高标准农田管护专项债券，开发“高标准农田保险”，覆盖自然灾害与设施损毁风险。
(4) 激活社会资本参与热情
允许企业通过冠名权、碳汇收益分成等方式参与高标准农田的管护，比如云南大理允许企业投资高标准农田的管护，加快生态产品的认证。
5.3. 推进智慧化管护技术应用
(1) 加快数字孪生平台建设
一是通过推广集成GIS、物联网与AI的新技术、新设备和新手段，实现高标准农田重要设施设备状态的实时监测与故障预警，如江苏南京搭建的某信息化管理平台，降低高标准工程的运行维护成本40%。二是指导企业开发高标准农田农户端APP，提供灌溉调度、故障上报等功能，提升基层用水户的活跃度和对高标准农田的关注度。
(2) 加快绿色集成技术实施
推广生态沟渠、生物埂等“灰色–绿色”结合设施。加大微生物修复技术提升土壤健康的应用力度等。
5.4. 强化刚性约束与动态考核
(1) 完善法律体系
推动《高标准农田保护法》立法，明确管护法律责任。建立高标准农田的“终身追责”制度，对破坏农田生态行为严惩。
(2) 构建高标准农田的多维评价体系
通过粮食产能系数(K值)、生态服务价值(ESV)等评价指标，实行“年度体检 + 五年评估”的动态考核，对高标准农田建设和运行管护实行“奖优惩劣”[14]。
6. 结论
高标准农田的工程设计需融合科学调查与社区参与，既要依靠水文测绘、土壤分析等技术手段，也要尊重农户的实际需求与管理能力。未来研究可进一步探索智能化设计工具(如数字孪生技术)与农民参与机制的深度融合，以实现“精准设计”与“长效管护”的双重目标。
NOTES
*通讯作者。