1. 问题提出和个案选择
社会基层治理是党和国家治理的基石，是推动我国治理体系现代化和治理能力现代化的重要基础性工程。党的二十大以来，为实现新时代基层治理现代化，中共中央、国务院印发《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》[1]，明确提出构建共建共治共享的基层治理格局，通过“四议两公开”“村(居)民说事”等制度拓宽群众参与渠道。浙江省作为全国基层治理创新先行区，率先推行“枫桥经验”数字化升级，在《浙江省人民政府办公厅关于全域推进未来社区建设的指导意见》[2]中要求建立“线上 + 线下”双轨协商机制，依托“浙里办”平台开发“邻里帮”“议事厅”等数字化参与模块。2022年出台的《浙江省城乡现代社区服务体系建设“十四五”规划的通知》[3]更提出打造城市社区议事协商创新试点和村级议事协商创新试点各20个，以此激发群众主体性。从国家政策导向到省级制度创新，均指向以参与式治理重构基层权力运行逻辑，使居民从治理对象转变为治理力量，在协商共治中实现政府治理与社会调节、居民自治的良性互动。
在此背景下，杭州市X区B街道创新探索社区合伙人模式，下辖40个社区全面铺开社区合伙人建设，有效整合社区资源，搭建多元参与的实践模型，治理成效突出。那么从公共管理视角出发，如何看待“社区合伙人”？“社区合伙人”是如何促进基层实现参与式治理？其背后的实践逻辑又是怎样的？这些将是本文所研究的核心议题。
2. 理论基础与分析框架
2.1. 理论基础：资产为本理论及其核心要件
资产为本的社区发展模式是针对传统的社区需求或者是社区缺失视角形成的一种截然不同的新取向。1993年，John Kretzmann和John L. McKnigh在其《社区建设的内在取向：寻找和动员社区资产的一条路径》书中正式提出资产为本的社区发展模式(简称ABCD模式) [4]，他们认为相比较传统的社区需求取向将社区视为居民需要、缺失和问题的集合体，资产为本的发展取向注重的是自身具备的社区资产，社区的发展不能仅仅局限于外部机构的援助，更重要的是开发利用社区优势、资源和能力，因此资产为本的社区发展模式可以看作是优势视角在社区工作领域上的拓展。
社区资产是社区内部激发活力和促进发展的所有资源集合体，具有以下内涵：一是社区资产以资本形式投资于本社区，并产生资本附加值；二是无论哪种社区资产均具备属地化特征都必须投资于本社区，并给社区带来集体性收益[5]。社区资产根据不同划分标准可以将其划分为多种类型，但目前尚未形成一致认识。约翰·克雷茨曼于1993年首次提出社区拥有的优势资源即为“社区资产”，并划分为个人资产、组织资产、地方制度资产、自然和物质资产四种类型[6]。弗格森和迪肯斯在约翰的基础上将地方制度资产细化为社会资产和经济资产[7]。美国学者Gray依据其在社区发展中承担的功能将社区资产分为物质资本、人力资本、社会资本、金融资本、环境资本、政治资本和文化资本的七种社区资本形式[8]。综合来看，无论采取何种定义，社区资产都在着眼于社区自身的潜力和资源，从而实现社区的内生性发展。因此相较于传统的社区问题模式，其有四个重要特点：一是要以考察社区资产为项目的介入点和工作重心。资产为本视角强调社区拥有的资源而非社区的问题，但是同样明白资源的多寡决定的社区发展的水平，因此社区工作一开始就需要着眼于社区资源的发掘，并且在整个过程中，要持续不断的考察和提炼资源。二是以内在取向作为社区发展的工作策略[9]。内在取向强调本社区居民、组织和团体等参与和创造性研究社区问题，在一个社区中，只有本地居民才是最了解本社区的资源多寡、空间位置和人文情感的群体。只有他们懂得如何开发利用社区内在资源和力量，社区才能实现内在性发展。三是以社区意识培养为优先原则。资产为本的社区发展模式强调以社区内生资源为核心驱动力的发展路径，而社区意识的培养正是激活这一模式的关键支点。在这一框架下，优先培育社区意识并非简单的思想动员，而是通过系统化机制唤醒居民对社区文化、人力资本及自然禀赋的认同感与归属感。四是以社区关系建立作为社区发展的有效途径[10]。在社会资本理论中将社区资本划分为桥接型社会资本和结合型社会资本，两者分别对应社区组织之间和社区内部各主体的关系连接。资产为本视角下的社区发展同样强调社区关系的建立和居民之间的情感交流，以此减少个人在现代城市生活中的疏离感和孤独感，从而有利于社会整体的稳定与和谐。
2.2. 分析框架：社区资产–内在取向–主体合作
本文以资产为本理论为基础，构建出社区资产–内在取向–主体合作的三维分析框架，期望从居委、社区组织、居民等多方共同参与推进社区资产建设的过程中梳理出“社区合伙人”模式的逻辑脉络。资产为本理论中关系驱动作为社区主体利益关系变化在资源整合过程中的直接表现形式，是社区多元主体作用力的结果，以此窥探多元主体间的互动过程，重视合作生产的实践背景以及社会赋权的治理环境，以期对关系驱动过程进行全面系统的把握，以此构成主体互动的思考维度。此外，资产为本理论中的社会资本作为实现社区治理资源整合的重要基础，社会资本中治理资源内容多样、组合形式多变。此外，不同主体互动强度和资源整合过程中，社区治理中内在取向为社区各个主体内部作用力的重要表现，其作用力也是不断变化并各有侧重的。因此，在主体互动与资源整合的二维框架中，确定治理取向的选择应用组合，形成立体化的三维分析框架，并通过不同的社区治理资源整合机制表现出来(如图1)。
理论框架中的三个维度彼此紧密相连。其中，主体互动是对治理主体互动过程的体资源整合的集聚性和利用率直接关系着主体互动有效性的达成。而在主体互动有效性目标达成后，又会进步促进资源整合过程的完善和治理内在取向的联结，如此循环往复实现社区治理资源整合的流程再造。总而言之，社区治理资源整合的分析框架遵循“社区资产–内在取向–主体合作”的理论逻辑展开，其精髓在于以社会资本为整合载通过内在取向将多元治理主体联结成为关系驱动网络，以达成社会治理合力和治理资源整合的有效性，展现了资产为本理论与社区治理视角共融互通的社区治理优化路径。
Figure 1. Analytical framework of “social capital-subject cooperation-intrinsic orientation”
图1.“社会资本–主体合作–内在取向”分析框架
3. 案例观察：B街道“社区合伙人”项目的发展历程
B街道“社区合伙人”项目建设之初是为了回应超大型城市社区治理效能低下，居民凝聚性差和自治水平低等问题。项目发展经历了试点推广、机制优化、全面铺开三个阶段，治理效能逐步深入。
3.1. 原有社区治理困境
B街道地处杭州市钱塘江南岸，属于X区核心板块。辖区总面积19.8平方公里，下辖40个社区，是萧山区管辖社区最多和人口平均密度最高的街道。故而B街道的人口类型多样、居民差异性大、面临的社会治理问题更为复杂。
一是外来人口激增社区矛盾点。现有研究表明，大量流动人口会对流入地经济产生显著的促进效益[11]。B街道作为X区的经济政治中心，吸引了大量的外来人口务工，其人口流动率近45%，部分社区高达70%。他们不仅直接参与城镇建设、投身产业活动，成为推动当地经济和社会发展的重要动力，而且也参与了城市的生活消费，为社会的发展注入了新的生机和活力，他们理应和当地户籍人口一样享受当地政府提供的各种公共服务。但是在实际生活中，流动人口大多无法平等享有公共服务，不能获取完整的“公民资格”，这也是关信平教授在对非户籍人口分析时提出的“第三维度劣势”1。因此，在受到公共管理和服务体系排斥下，高比例流动率社区更容易滋生流动人口的反抗性和社会对其的标签化[12]。
二是社区共治乏力致参与不足。B街道下辖社区众多，且社区之间异质性较强，居民需求复杂多样，优化基层治理呼声高涨。但B街道属X区核心区域，系其区政府驻地，致使原有的行政力量较强而社会力量薄弱，多数惠民工程均由政府发力动员，缺乏社会力量参与，因此如何形成居民广泛参与的基层治理共同体是一大难题。
3.2. “社区合伙人”发展阶段
2021年浙江省发布的《关于深化新时代“枫桥经验”推进基层治理现代化的实施意见》中强调“要坚持群众路线，坚持因地制宜、守正创新”。为此，2022年以来，北干街道先试先行，推出现代社区强生惠民的“社会合伙人”合作机制。
第一，2022年3月~11月是“社区合伙人”落地的试点阶段。B街道于2022年3月正式启动“社区合伙人”试点工作。在充分考虑各社区实际情况的基础上，选取了G社区、L社区和Y社区三个具有代表性的社区作为首批试点单位。这一阶段的重点工作是探索适合不同类型社区的合伙人模式，并建立初步的制度框架。
在试点过程中，三个社区呈现出明显差异化的特点：G社区作为市级模范社区，具有良好的群众基础和成熟的社区治理体系，项目启动首月就成功招募181位合伙人，迅速组建了6支专业服务团队，开展了包括“老年手机课堂”、“亲子读书会”在内的一系列品牌活动。相比之下，L社区作为新建的安置房社区，面临着居民归属感弱、参与意识不强等问题，初期仅招募到23位合伙人。针对这一情况，街道和社区党委充分利用该社区空间资源丰富的优势，打造了占地1200平方米的“民生坊”，通过提供便民理发、家电维修等生活服务，逐步提升居民的参与热情。Y社区则因其混合型社区的特点，重点推动物业公司、业委会成员成为“协同合伙人”，在解决停车难、绿化改造等社区公共事务方面发挥了重要作用。
为保障试点工作顺利开展，B街道同步出台了《社区合伙人认证守则》和《社区合伙人工作指导意见》两份重要文件。前者明确了合伙人的准入标准、权利义务及激励措施，后者则对项目实施提供了具体指导。同时，街道建立了“月度调研–问题清单–整改闭环”的工作机制，累计协调解决各类问题37项，为后续推广积累了宝贵经验。
第二，2023年3月~12月是项目机制优化阶段。这一阶段的核心成果是创新性地提出了“三圈”合伙人战略，该战略以居民需求为导向，通过三个圈层的划分，实现了社区治理力量的科学整合(如图2)。具体而言，“三圈”战略包括：在楼栋层面构建“邻里圈”，重点培育“睦邻合伙人”，鼓励热心居民担任楼栋管家，负责楼道美化、矛盾调解等工作；在小区层面延伸“生活圈”，发展“团队合伙人”，整合商户、兴趣团体等资源，打造15分钟便民圈；在社区层面拓展“服务圈”，凝聚“组织合伙人”，引入专业社会组织参与社区服务。以G社区为例，通过引入专业社工机构合作运营社区养老驿站，年服务居民超过2000人次，显著提升了社区养老服务水平。
为配合“三圈”战略的实施，B街道还推出了一系列创新举措：开发“B街道合伙人”小程序，实现需求发布、项目认领、积分管理等功能的线上化；建立动态评估机制，每季度对合伙人服务效能进行考核评估，对表现突出者授予“星级合伙人”称号。这些措施有效激发了居民的参与热情，截至2023年底，街道合伙人总数已达1200余人，孵化社区自组织42个，居民投诉率同比下降26%，社区治理成效显著提升。
第三，2024年4月至今为全面覆盖阶段。B街道向辖区40个社区全面铺开“社区合伙人”项目建设。在全面推广“三圈”模式的同时，街道正着力探索更具创新性的发展路径。一方面，积极推进区域联动，与周边街道共建合伙人资源池，实现专业力量的跨社区调配；另一方面，尝试“公益 + 低偿”的服务模式，如在L社区民生坊引入便民咖啡角，将其收益用于反哺社区基金，确保项目的可持续发展。
Figure 2. Community linkage governance main body map
图2. 社区联动治理主体图
在这一阶段，B街道还注重借鉴其他地区的先进经验。例如，参考成都信托制物业的做法，在Y社区试点“合伙人 + 物业”共管模式，提升物业服务质量；学习杭州西湖合伙人的文旅融合思路，在G社区开发社区导览、非遗手作等特色项目，丰富社区文化内涵。这些创新实践不仅拓展了"社区合伙人"项目的外延，也为其他地区提供了有价值的参考案例。
通过“试点–优化–推广”的递进式发展，B街道逐步构建起政府引导、社会协同、居民主体的社区合伙人生态系统。这一创新模式不仅有效破解了基层治理中的诸多难题，更培育了居民的共同体意识，为推进社区治理现代化探索出了一条可行路径。未来，B街道将继续深化社区合伙人项目建设，力争打造更具示范意义的社区治理创新样板。
4. 实践分析：资产为本视角下“社区合伙人”项目何以实现参与式治理
梳理B街道“社区合伙人”项目历程来看，优化基层治理的核心是发掘和利用社区资源，再对资源进行一系列加工整合成为社区发展的推力。
4.1. 社区资产：参与式治理的根基重建
资产为本的核心概念在于链接社区内部关系以对现有社区资源的挖掘利用，第一步则是要对社区资产进行分析归类。根据美国学者Gray提出的社区资产“七分法”，这里主要将其分为有形的和无形的社区资产。有形社区资产上即是要明确现有的各类物质资产，分为空间场地、人口、住房等等，无形社区资产主要包括社区文化、精神、人际关系等。其次是清楚两种社区资产的布局和存量，社区工作者通过社区漫步、参与式观察等方法接触不同的资产主体，进行记录，特别是对不同主体之间的亲密关系标注，整理成社区资产地图。最后以小组工作的方式招募社区居民，通过互动沟通进一步丰富和明确社区资产，推动社区资产的概念深入人心。
4.2. 政府社会力量协作：权利让渡和资源互补
传统的“直接权力”治理体系的失灵，催生了政府和社会力量的合作需要。从“社区合伙人”项目来看，B街道以党建统领为基础，广泛发动社会组织、爱心企业、居民个人等社会力量共同参与社区管理与服务，使合伙人在为社区服务的过程中感受到自己的责任感和价值；同时多元化的参与方式也让合伙人实感受到政府权力的逐渐让步，包括资源性合伙、公益性合伙、共建性合伙和项目性合伙等。
通过资产为本理论重新定义政社互动逻辑，将政府单向管控转化为双向赋能的协同网络。资产为本视角下，社区并非“问题容器”，而是蕴含人力、文化、组织等内生资源的“潜力池”。政府的角色从“资源分配者”转向“平台搭建者”，其权力让渡并非简单的职能缩减，而是通过制度设计激活社会主体的行动能力。更深层次看，资产为本的参与式治理重塑了公共权力的合法性来源。传统治理依赖“权威—服从”逻辑，而“社区合伙人”模式通过居民实质参与决策，使公共权力从“授予型”转向“认可型”。当社区合伙人通过议事会等决策平台推动垃圾分类、适老化改造等社区发展时，居民对治理成效的直观体验转化为对政府的认同感，进而形成“有效参与—信任提升—主动合作”的良性循环。
4.3. 主体合作效能：从“形式参与”到“实质赋权”
参与式治理的终极目标是实现居民从“被动接受者”向“决策主体”的跃迁，而资产为本理论为此提供了方法论支撑——其核心在于将社区视为“资源集合体”而非“问题集合体”，通过激活内生能力推动实质赋权。资产为本视角下，“实质赋权”需重构主体合作的底层逻辑：一是从“任务分配”转向“能力共建”，二是从“象征性协商”转向“结构性权力共享”。
实现这一转型的关键在于挖掘并整合社区的人力资产与社会资本。在“社区合伙人”项目中，赋权并非简单赋予居民投票权，而是通过培育社区领袖、搭建自组织网络，使居民具备自主策划与执行能力。例如，S社区在适老化改造过程中将退休工程师、教师等“隐形资源”转化为“社区智库”，由其主导设计老旧电梯加装方案，政府仅提供技术标准与资金配套。这一过程中，居民从“提意见”升级为“定方案”，其专业经验与在地知识成为决策依据，真正实现“权责匹配”。在此，社会工作的“优势视角”在此凸显：通过识别居民特长、设计分层参与机制，将个体能力嵌入公共事务链条，形成“人人有角色、事事可参与”的治理生态。
同时主体合作维度呈现网络化涌现特征，B街道发展出四维协同网络。资源互补矩阵构建“需求–资源”双轴匹配系统，通过区块链技术实现“时间银行”确权，使律师1小时法律咨询可兑换4小时老年陪护服务，这种非对称交换比率激活了沉睡社会资本。决策嵌套结构采用“蜂窝式议事制度”，基础单元楼组“微议事会”解决日常事务，中层片区“合伙人理事会”协调资源，顶层街道“战略委员会”把握方向，使居民提案自下而上传导时间缩短至21天，信息衰减率低于12%。效能反馈机制通过“治理效能仪表盘”监测关系资本增长率、资源周转率和决策转化率，数据显示项目可持续性从35%提升至72%，证明三维框架的正向循环效应。该系统的递归性强化表现为：主体合作产生的新数据反哺资产地图更新，成功案例通过“故事沙龙”转化为内在取向素材，升级的认知又催生更复杂合作网络，这种螺旋上升使治理资源整合效率年提升19%，为资产为本理论提供了可量化的实践范式。三维框架的精髓在于将社区视为有机生命体，通过资产识别唤醒沉睡潜力，价值内化培育主体自觉，网络协作激发系统智能，最终实现从“行政驱动”到“关系驱动”的治理范式转型，其经验对新时代基层治理创新具有重要启示意义。
5. 现实思考：政治资产在优化社区治理中的有效性
托克维尔在《论美国的民主》一书中指出“自愿结社”是个人摆脱原子化走向互动信任关系的第一步，而保罗·Ｆ怀特利指出“托克维尔模型”存在缺陷，即无法解释社会资本如何从原子化的原始状态中生成。如今的社会同《独自打保龄》书中预测的“屏幕化社交”一般，已经极大的减少了社区资产的孵化条件，那么在这种“陌生人社会”中社区资产，尤其是无形社区资产(即为社会资本)该如何去产生。有学者曾提出社区社会资本的“引导程序”问题，即权力资产的权威有利于社会资本的最初孵化[13] [14]。在公共管理视域下，权力资产作为制度性资源的核心载体，可以通过法律规范与制度承诺构建基础性信任，以此破解陌生人社会中的原子化社交。
在B街道“社区合伙人”项目中，最初试点之一的L社区为新成立的安置房社区，居民之间基本处于陌生人状态，交流淡薄。基于此，L社区党委以“党建 + 公共服务项目”为基础，通过建设社区中心、文化广场等物理空间，或发起邻里互助计划、文化节庆等公共活动，为陌生人创造结构化接触场景。其次社区党委优先识别超市、快递站等居民高频接触者，发展其成为“社区合伙人”，成功利用其日常接触网络搭建信息传递渠道，使其成为连接分散个体的中介节点。同时，考虑到社区居民多数骑电动车上下班，社区将原有废弃车棚改造成“共享工具棚＋免费饮品角”，设置以维修技术换免费饮品机制，实现以劳动打破社交壁垒。而社区委在此过程中扮演资源整合者角色，通过制度设计将政治资产的权威性、公共性与持续性转化为社会资本再生产动力。这种治理模式不仅降低交易成本，更通过重复博弈形成合作规范，最终使陌生人社会中的脆弱连接转化为可持续的协作网络。
NOTES
1南开大学关信平教授在对流动人口问题分析时，提出两点主要论断：一是中国流动人口的概念界定。在中国，人口流动和人口迁徙是不同概念，迁徙人口是户籍发生变动的人口，而流动人口则是户籍地与常住地不一致的人口，因此我国常说的“流动人口”应当称为“非户籍人口”；二是流动人口的三维度劣势，其中第三维度劣势即为由于不具备本地户口而被界定为“外地人”，并因而在公共管理和服务体系中受到歧视和排斥。