1. 引言
随着工业化和城市化的快速发展，环境污染问题日益严重，给人类健康和生态环境带来了巨大威胁。为了应对这一挑战，许多国家纷纷引入了环境污染责任保险制度，其中环强险作为一种强制性的保险形式，被寄予厚望。然而，环强险在实际推行过程中却面临着诸多法律困境[1]，导致其效果大打折扣。
因此，深入探讨环强险的法律困境，并提出有效的应对策略，对于完善我国的环境污染责任保险制度具有重要意义。
2. 环强险的法律基础与现状
2.1. 环强险的法律基础
在当前最新法律框架下，环强险的法律基础得到了进一步的巩固和明确，主要依托《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国民法典》以及相关保险法规。《中华人民共和国环境保护法》作为环境保护领域的基本法，其第六十五条明确规定：“因污染环境、破坏生态造成损害的，应当依照《中华人民共和国民法典》的有关规定承担侵权责任”。这一规定不仅重申了环境污染的侵权责任原则，也为环强险的设立提供了法律支撑，特别是新修订的《环境保护法》进一步强调了企业投保环境污染责任保险的重要性，为环强险的推广奠定了坚实的法律基础。
《中华人民共和国民法典》在环境污染责任方面进行了更为详尽的规定，其中第一千二百二十九条明确指出：“因污染环境、破坏生态造成他人损害的，侵权人应当承担侵权责任”。这一条款不仅强化了环境保护的法律责任，也为环强险在保障环境污染受害者权益方面的作用提供了法律依据。
虽然《中华人民共和国保险法》未直接提及环强险，但其作为保险业的基本法，为环强险的运作提供了重要的法律框架。该法中关于保险合同的成立、保险人的责任、被保险人的义务等条款，均适用于环境污染责任保险，为环强险的保险合同设计、理赔流程等关键环节提供了明确的法律指导[2]。这些条款确保了环强险在合同执行、风险管理和理赔处理上的合法性和规范性。
综上所述，随着法律体系的不断完善，环强险的法律基础日益坚实，不仅明确了环境污染的侵权责任，也为环强险的设立、运作及保障受害者权益提供了全面而具体的法律依据，推动了环强险制度的健康发展[3]。
2.2. 环强险的现状
原国家环境保护总局(现已重组为生态环境部)与中国保险监督管理委员会(现已更名为中国银行保险监督管理委员会)携手发布的《关于环境污染责任保险工作的指导意见》及其后续系列政策文件，均明确阐述了开展环境污染责任保险试点的具体要求和目标。与此同时，2018年出台的《环境污染强制责任保险管理办法(草案)》(以下简称《管理办法》)对环境污染强制责任保险(以下简称“环强险”)进行了明确定义，即针对从事环境高风险生产经营活动的企事业单位或其他生产经营者，因其污染环境行为造成损害而应承担的赔偿责任所设立的强制性保险。《管理办法》试图通过这一政策性文件强制推行环强险，然而，由于缺少更高层次法律的强制性规定作为支撑，该险种的投保率普遍偏低。
鉴于我国长期面临的结构性和布局性环境风险挑战，探索并建立环强险制度显得尤为重要。这一制度的建立，不仅有助于分散和转移环境高风险企业的污染赔偿责任，还能在一定程度上保障受害者的合法权益，促进环境保护与经济社会发展的和谐共生。因此，未来在完善相关法律法规体系的同时，应加大对环强险制度的宣传和推广力度，提高社会各界的认知度和接受度，以推动环强险在我国的广泛实施和健康发展。
新修订的《中华人民共和国环境保护法》同样对企业投保环境污染责任保险给予了积极鼓励，为环境污染强制责任保险(环强险)的广泛推广奠定了坚实的法律基石。
深圳市于2021年将环强险制度写入《深圳经济特区绿色金融条例》并同期颁布了《深圳市环境污染强制责任保险实施办法》，成为全国生态环境领域的唯一法定强制性险种。投保范围进一步覆盖至全部高风险企业，仅2022年，深圳出单环强险679家，保费合计1573万元，为企业提供风险保障10亿元。又如山西省，自2007年开始在高危企业开启环强险试点工作，试点工作推进十分缓慢，截至2012年有68家企业投保了环强险。直至2019年山西省印发了《环境污染强制责任保险试点实施方案(试行)》，拉开了全面统筹试点的序幕，2020年山西省8类高风险行业总计1609家企业被纳入试点范围。
环强险工作的推进离不开完善的法律规定支撑，众多省市环强险试点工作的转折点都在于地方性环强险相关的法规出台，下文所述的域外环强险制度发展也与完备的法律体系息息相关。由此，完善环强险法律法规的构建是发展环强险的重要立足点。同时，在环强险试点中也可以看出，投保范围的规定一直都是各省市重点探索的方面。此外，随着相关法律法规体系的逐步完善和市场机制的不断优化[4]，环强险必将在我国环境保护事业中发挥愈加重要的作用，为促进经济社会可持续发展贡献力量。
3. 环强险面临的法律困境
3.1. 立法缺失导致制度合法性基础不牢固
当前，我国环境污染强制责任保险(以下简称“环强险”)的政策依据主要源自《中华人民共和国保险法》和《中华人民共和国民法典》中的相关条款。然而，这些条款相对笼统，缺乏针对环强险的专门法律法规，导致环强险的制度合法性基础不够坚实。由于缺乏高位阶法律的支持，环强险在具体实施过程中往往面临诸多模糊地带。例如，投保范围、保险责任、赔偿限额、理赔程序等核心要素，通常由地方政府或保险公司根据自身情况自行制定，缺乏统一的标准和规范。这种不确定性不仅增加了投保企业和保险公司的操作复杂性，还容易引发争议和纠纷，进一步削弱了环强险的制度权威性和公信力。
立法缺失还导致环强险在制度设计上存在不合理之处。承保范围狭窄、覆盖范围有限以及除外责任设置过于严格等问题，限制了环强险在分散环境风险、保障受害者权益方面的作用。此外，监管机制的不完善也影响了环强险的有效实施，使得该险种在实际操作中难以充分发挥其应有的功能[5]。
由于立法缺失和制度设计不合理，环强险的试点工作也面临重重阻力。一些地区在试点过程中遇到了企业投保意愿不强、保险公司承保积极性不高等问题。这些问题的存在不仅阻碍了环强险的推广进程，也凸显了立法缺失对制度合法性基础的侵蚀。
为了稳固环强险的制度合法性基础并解决上述问题，建议加快专项立法进程。通过制定专门的法律法规，明确环强险的投保范围、保险责任、赔偿限额、理赔程序等关键要素，为环强险的实施提供清晰、统一的法律指导。同时，应扩大环强险的承保范围，提高保障水平[6]，确保更多的企业和个人能够受益于这一制度。此外，还需完善监管机制，加强对环强险市场的监督和管理，确保环强险的有效实施和持续发展。通过这些措施的实施，可以进一步巩固环强险的制度合法性基础，推动其在环境保护和社会经济发展中发挥更大的作用。
3.2. 制度设计不合理影响实施效果
当前，环境污染强制责任保险(环强险)的承保范围普遍聚焦于突发环境污染事件引发的第三者损害，而对于累积性污染、生态破坏等具有长期性和隐蔽性特征的环境污染风险，其覆盖力度明显不足。这种承保范围的局限性，使得众多高风险企业得以规避保险责任，一旦发生环境污染事故，受害者往往面临赔偿不足和救济无力的困境。这不仅削弱了环强险应有的保障功能，也损害了其社会公信力和市场认可度[7]。
在环强险的条款设定中，除外责任被过度限制，导致众多实际可能发生的环境污染风险被排除在保险责任范畴之外。例如，部分保险公司将自然灾害、战争等不可抗力因素导致的环境污染事故列为除外责任，这一做法在实际操作中极易引发争议和纠纷。此外，部分保险公司还对特定行业或企业的污染风险实施特殊限制，进一步缩减了环强险的保障范围。这些不合理的除外责任限制，不仅加剧了投保企业的风险暴露，也降低了环强险的吸引力和市场竞争力。
环强险在赔偿限额的设置上往往偏低，难以全面覆盖实际发生的损失。特别是在重大环境污染事件中，赔偿限额的不足往往导致受害者无法获得充分赔偿和有效救济。这不仅侵害了受害者的合法权益，也损害了环强险的社会形象和公众信任。此外，过低的赔偿限额还可能诱发投保企业的道德风险，即企业可能出于成本考虑而故意减少污染治理投入。
环强险的风险评估和定价机制尚待完善，导致保费厘定缺乏足够的科学性和合理性。当前，众多保险公司在确定环强险保费时，仍主要依赖主观判断和经验估计，缺乏客观的数据支撑和科学的风险评估模型。这不仅增加了保险公司的经营风险，也影响了投保企业的投保意愿和积极性。同时，不完善的风险评估和定价机制还可能导致保费水平的不合理波动，进一步削弱了环强险的市场竞争力和实施效果。
环强险的监管机制尚不健全，导致市场秩序混乱和违规行为频发。目前，环强险的监管主体不明确、监管职责不清晰、监管手段单一等问题依然存在。这不仅为部分保险公司提供了逃避监管和违规操作的空间，也增加了投保企业的风险和不确定性。此外，不健全的监管机制还可能引发恶性竞争和市场失灵等问题，进一步削弱了环强险的实施效果和社会价值[8]。
综上所述，环境污染强制责任保险在制度设计上存在诸多不合理之处，这些问题严重制约了其实施效果和作用的充分发挥。为了改善这一状况并推动环强险的健康发展，建议相关部门加快专项立法进程，明确投保范围、保险责任、赔偿限额等关键要素；同时，完善风险评估和定价机制，加强监管力度，并建立健全的市场秩序和竞争机制。
3.3. 市场机制不完善制约发展动力
尽管我国已发布了一系列关于环境污染责任保险的政策文件，但尚未构建出全面的法律法规体系。这一现状导致环强险在实施过程中缺乏坚实的法律支撑和保障，从而增加了投保企业和保险公司的法律风险。法律法规的不健全极大地限制了环强险的推广范围和实际应用效果[9]。
环强险的市场需求主要集中于高风险行业的企业，这些企业因面临较高的环境污染风险而承受着巨大的赔偿压力。然而，由于环强险的保费水平较高且保障范围相对有限，众多企业缺乏投保的积极性。同时，保险公司也面临着经营风险高、承保意愿不足的问题，这导致环强险的有效供给无法满足市场需求。这种市场供需失衡的状况严重阻碍了环强险的发展进程。
环强险的保费厘定过程往往依赖于主观判断和经验估计，缺乏科学的风险评估模型和客观的数据支持。这导致保费水平难以准确反映企业的实际风险状况，可能使企业承担过重的保费负担，也可能使保险公司面临较大的经营风险。保费厘定机制的不科学性限制了环强险的市场竞争力和吸引力。
环强险的风险评估和定价机制尚待完善，难以精确评估企业的环境污染风险并确定合理的保费水平。这使得保险公司在承保环强险时面临较大的不确定性和潜在风险，进而限制了其承保能力和意愿。同时，不完善的风险评估和定价机制也影响了环强险的市场定价效率和公平性，阻碍了其健康发展。
环境污染强制责任保险市场机制的不完善在供需关系、保费厘定、风险评估与定价等多个方面制约了其发展动力。为了推动环强险的健康发展，需要完善市场供需机制，确保保费厘定的科学性和合理性，加强风险评估与定价机制的构建，健全监管机制，并不断完善法律法规体系。同时，还应积极促进市场竞争的充分展开，以激发市场活力并推动环强险的广泛应用和深入发展。
4. 环强险法律制度构建
4.1. 完善立法体系明确制度规范
芬兰是环强险专门立法国家中的典范，早在1998年芬兰就在《环境损害赔偿法》的基础上颁布了《环境损害保险法》，其中明确规定了有关环强险相关制度，并将所有可能存在环境风险的企业都纳入环强险的投保范围内。不难看出为了解决环强险面临的法律困境，需要完善立法体系明确制度规范。建议国家层面尽快出台专门的环强险法律法规或条例，对环强险的投保范围、保险责任、赔偿限额、理赔程序等进行详细规定。同时，还应加强对地方立法的指导和监督，确保各地环强险政策的统一性和规范性。通过完善立法体系明确制度规范，可以为环强险的推广和实施提供坚实的法律基础。
环境污染强制责任保险(环强险)作为一种通过保险机制来分散和转移环境污染风险的有效手段，其完善与发展离不开健全的立法体系和明确的制度规范。然而，目前我国环强险在立法和制度层面仍存在诸多不足，制约了其有效实施和作用的充分发挥[10]。因此，完善环强险的立法体系、明确制度规范显得尤为迫切。
目前，我国关于环强险的立法主要依据的是《中华人民共和国保险法》和《中华人民共和国民法典》中的相关条款，以及一些政策文件。然而，这些法律法规和政策文件在环强险的具体规定上显得较为笼统和模糊，缺乏针对性和可操作性。同时，由于缺乏高位阶的专门立法，环强险的制度合法性基础不够稳固，难以形成有效的法律约束力和保障力。
加快环强险的专项立法进程，制定专门的法律法规，明确环强险的投保范围、保险责任、赔偿限额、理赔程序等关键要素。同时，对保险公司的承保条件、风险评估和定价机制等进行规范，确保环强险市场的公平竞争和健康发展。
在专门立法的基础上，制定和完善配套的政策文件，如实施细则、操作指南等，为环强险的具体实施提供详细的指导和支持。这些政策文件应涵盖环强险的投保流程、理赔流程、风险管理等方面，确保投保企业和保险公司能够顺利操作和执行。
明确环强险的监管主体和职责，建立健全的监管机制，加强对投保企业和保险公司的监管力度。通过定期检查和评估，确保环强险市场的规范运作和健康发展。同时，对违规行为进行严厉处罚，维护市场秩序和公平竞争。
建立环强险信息共享平台，促进投保企业、保险公司和监管部门之间的信息共享和协同治理。通过共享环境污染风险信息、理赔数据等，提高风险评估的准确性和科学性，降低保险公司的经营风险。同时，加强跨部门协作和沟通，形成合力推动环强险的发展。
完善环强险的立法体系并明确制度规范是推动其有效实施和持续发展的关键。通过制定专门的法律法规、完善配套政策文件、加强监管力度、推动信息共享和协同治理以及加强宣传和培训等措施，可以逐步构建起健全的环强险法律体系和制度框架，为环境保护和可持续发展提供有力保障。
4.2. 优化制度设计提高实施效果
德国对于环境保护的立法工作在世界上可以说名列前茅，许多国家的环境保护法规中都或多或少有着德国的影子。德国同样未对环强险专门立法，立法模式趋近于分散式，但又不尽相同。因为早期的德国环强险制度的核心仅由《环境责任法》第19条“履行责任的保障”与《环境损害赔偿法》第5条共同组成。从此，德国以上述两法条为中心向外拓展，通过各类条例构建起环强险制度整体，笔者认为将德国的立法模式表述为“1 + N”更为合理，即一个上位法再搭配相应的条例。从我国现阶段环强险的发展来看，可能更类似于分散式的立法模式，但美国之所以采用该种立法模式，得益于其环强险运行模式的特殊性，在我国推行难以起到相应的效果。反观德国采用的上位法联动条例的立法模式，或许更契合我国国情。
基于上述域外经验，当前环强险的承保范围往往局限于因突发环境污染事件造成的第三者损害，而对于累积性污染、生态破坏等长期性、隐蔽性的环境污染风险则缺乏覆盖。为了更全面地保障环境风险，应适当拓宽环强险的承保范围，将累积性污染和生态破坏等风险纳入其中。这不仅可以提高环强险的保障水平，还能增强投保企业的环保意识，推动其采取更加积极的环境保护措施。
除外责任是环强险条款中的重要组成部分，其设定应既考虑保险公司的风险控制需求，又兼顾投保企业的实际利益。建议对除外责任进行合理设定，避免过分限制导致保障范围过窄。例如，可以将自然灾害等不可抗力因素导致的环境污染事故列为除外责任，但对于企业自身的过错行为造成的污染仍应纳入保险责任范围。同时，应明确除外责任的具体情形和条件，减少争议和纠纷的发生。
环强险的赔偿限额设置过低往往导致受害者无法得到充分的赔偿和救济。为了提高环强险的保障水平，应适当提高赔偿限额，确保在发生环境污染事故时能够覆盖实际发生的损失。同时，可以根据不同行业和企业的风险状况设定差异化的赔偿限额，以更好地满足市场需求和风险控制要求[11]。
环强险的风险评估和定价机制是确保其有效实施的关键。建议建立科学的风险评估模型，综合考虑企业的生产工艺、污染排放情况、历史污染记录等因素，对企业的环境风险进行全面评估。同时，根据风险评估结果合理确定保费水平，实现风险与保费的匹配。此外，还可以引入第三方风险评估机构参与风险评估工作，提高评估结果的客观性和公信力。
优化环境污染强制责任保险制度设计是提高其实施效果的关键。通过拓宽承保范围、合理设定除外责任、提高赔偿限额、完善风险评估和定价机制、加强监管和执法力度以及推动政策支持和激励措施等措施的实施，可以进一步发挥环强险在环境保护和风险管理中的作用，为可持续发展提供更加坚实的保障。
4.3. 加强监管力度维护市场秩序
为了解决环强险监管不力的问题建议加强监管力度维护市场秩序。一是明确监管主体和职责划分避免多头监管和监管空白；二是加强执法力度对违法违规行为进行严厉打击；三是建立信息共享和协同监管机制提高监管效率和准确性；四是加强对投保企业和保险公司的宣传教育提高其法律意识和合规意识。通过加强监管力度维护市场秩序可以保障环强险的健康有序发展。
首先，需要明确环强险的监管主体和职责，确保监管工作的有序开展。建议由生态环境部门、保险监管部门以及相关部门共同组成环强险监管体系，明确各自在环强险监管中的职责和分工。生态环境部门负责环境污染风险的评估和监测，保险监管部门负责保险市场的监管和执法，其他部门则根据自身职责提供支持和配合。
建立健全环强险的监管制度是加强监管力度的重要保障。建议制定和完善环强险的监管规则、操作流程、处罚措施等，确保监管工作的规范化和标准化。同时，应建立环强险的信息披露制度，要求投保企业和保险公司定期向监管部门报告相关信息，提高市场透明度[12]。
风险评估和监测是环强险监管的重要环节。建议加强对投保企业的环境污染风险评估和监测工作，建立完善的风险评估模型和指标体系，定期对投保企业的环境风险进行评估和监测。同时，应加强对保险公司的监督检查，确保其按照规定的风险评估和定价机制开展业务。
严格执法和处罚是维护环强险市场秩序的重要手段。建议加大对违法违规行为的查处力度，对未按规定投保环强险、虚假理赔、恶意骗保等行为进行严厉打击和处罚。同时，应建立健全的投诉举报机制，鼓励社会公众积极参与环强险市场的监督。
信息共享和协同治理是提高环强险监管效率的有效途径。建议加强生态环境部门、保险监管部门以及其他相关部门之间的信息共享和协同治理工作，建立环强险信息共享平台，实现信息的互联互通和资源共享。通过协同治理，形成合力推动环强险市场的健康发展。加强环境污染强制责任保险的监管力度需要从明确监管主体和职责、建立健全监管制度、加强风险评估和监测、严格执法和处罚、推动信息共享和协同治理以及加强宣传和培训等多个方面入手。通过这些措施的实施，可以维护环强险市场秩序、保障其有效实施并为环境保护和可持续发展提供更加坚实的保障。
4.4. 完善市场机制激发发展动力
为了激发环强险市场的发展动力，首先需要鼓励保险公司积极投身于环强险产品的开发和创新。政府可以通过提供财政补贴、税收减免等优惠政策，激励保险公司增加对环强险业务的投入。同时，应鼓励保险公司加强与科研机构和高校的合作，引入先进的风险评估技术和数据分析方法，提高环强险产品的科学性和精准性。此外，政府还可以组织定期的培训和交流活动，提升保险公司在环强险领域的专业技能和服务水平，为市场提供更加丰富和优质的保险产品[13]。
信息不对称是制约环强险市场发展的重要因素之一。为了降低交易成本，提高市场效率，应建立信息公开和透明机制。政府应要求投保企业和保险公司定期披露相关环境风险和保险信息，包括企业的污染排放情况、历史污染记录、保险产品的保障范围、理赔流程等。通过信息公开，可以增加市场的透明度，减少信息不对称带来的风险，降低投保企业和保险公司的交易成本。同时，政府还可以建立环强险信息平台，为投保企业和保险公司提供便捷的信息查询和对比服务，进一步促进市场的健康发展。
环强险业务的高风险性是制约保险公司承保意愿的重要因素。为了降低保险公司的风险承担，应引入再保险等风险分散机制。政府可以鼓励和支持再保险公司进入环强险市场，为保险公司提供再保险服务，将部分风险转移给再保险公司。同时，还可以探索建立环强险风险基金，通过基金的形式对保险公司的风险进行分散和补偿。此外，政府还可以推动保险公司之间的合作与交流，共同研发风险分散和管理的创新产品，提高整个行业的风险承受能力。
投保企业的积极性和合规性是环强险市场持续发展的关键。为了提高投保企业的投保积极性和合规性，政府应加强对投保企业的激励和约束措施。一方面，可以通过提供财政补贴、税收减免等优惠政策，降低投保企业的成本负担，提高其投保积极性。另一方面，应加强对投保企业的监管和执法力度，对违法排污行为进行严厉打击和处罚，形成有效的震慑作用。同时，还可以建立投保企业的信用评价体系，对合规性较好的企业给予表彰和奖励，对存在违规行为的企业进行公开曝光和处罚，通过信用机制促进投保企业的合规经营[14]。
通过鼓励保险公司积极开发环强险产品并提供技术支持、建立信息公开和透明机制降低交易成本、引入再保险等风险分散机制降低保险公司承担的风险以及加强对投保企业的激励和约束措施提高其投保积极性和合规性等一系列措施的实施，可以完善环强险市场机制，激发其发展动力。这些措施的实施将有助于推动环强险市场的健康发展，提高其保障能力和服务水平，为环境保护和可持续发展提供更加坚实的保障。
5. 结语
环强险作为一种通过法律手段强制实施的保险制度在分散和转移环境污染风险、保护受害者合法权益以及推动企业环境责任履行等方面具有重要作用。然而，在实际操作中环强险却面临着诸多法律困境如立法缺失、制度设计不合理、监管不力以及市场机制不完善等。为了解决这些问题需要完善立法体系明确制度规范、优化制度设计提高实施效果、加强监管力度维护市场秩序以及完善市场机制激发发展动力。只有这样才能推动环强险实现可持续发展并为我国的环境保护事业做出更大贡献。