1. 引言
撤回公诉是我国检察机关终结错诉的重要方式，在刑事诉讼实践中具有重要作用。1979年刑事诉讼法第108条曾确立该制度，但因存在审判权干预公诉权之嫌，1996年修法时被删除，后续修改也未恢复，导致法律空白。目前司法实践主要依据“两高”司法解释，但规定过于简略，制度设计不够精细，引发诸多操作问题。
学界对撤回公诉制度的完善提出了诸多建议，涵盖撤回理由、时间、审查程序、效力及救济等方面，但存在明显分歧：横向来看，针对同一问题的结论差异显著，如撤回时间终点有“开庭前”“法庭辩论前”“被告人最后陈述前”“全诉讼阶段”等不同主张；法院审查标准也存在形式审查与实质审查之争。纵向来看，有学者对撤回公诉制度如何完善所采价值取向不一致，例如在撤回理由上强调效率优先，却又主张实质审查以防范规避无罪判决，导致制度整体难以实现司法资源节约。这种研究分散化的现状，源于对撤回公诉理论依据的认识不清，致使功能定位失准。
理论依据的争议主要体现在起诉便宜主义的适用性上。主流观点将其视为起诉便宜主义的体现，但缺乏深入论证；另有学者认为现行司法解释规定的可撤回事由属于“不应起诉”情形，与起诉便宜主义无关[1]。笔者认为，当前实践虽已偏离起诉便宜主义本意，但不应否定其理论基础地位。现存问题根源恰在于未能充分贯彻起诉便宜主义内涵，而非理论依据错误。这些问题由立法空白、司法解释粗疏及功能异化等多重因素共同导致。
基于此，本文拟通过厘清起诉便宜主义的核心要义，分析实践偏离产生的具体问题，在现有研究基础上，探索如何以起诉便宜主义为指导完善撤回公诉制度。重点在于重构制度逻辑，使其既符合诉讼经济原则，又能有效保障当事人权益，实现程序正义与效率的平衡。
2. 起诉便宜主义的理论内涵与比较法考察
现代刑事诉讼以国家追诉为主导，起诉是启动审判的前提，因此公诉模式对诉讼程序具有关键影响。19世纪20年代前，基于报应刑理论，各国普遍采用起诉法定主义，要求符合追诉条件的案件必须起诉。20世纪初，随着目的刑理论兴起，强调刑罚教育功能，起诉便宜主义获得重视，主要是指“纵使案件合乎起诉要件，检察官也可以依照目的性的考量，自行权衡案件‘宜否’提起公诉”[2]。我国刑事诉讼虽以起诉法定主义为原则，但亦采纳起诉便宜主义精神，如刑诉法第177条第2款规定的酌定不起诉制度。比较法视角下，起诉便宜主义的内涵更为丰富，主要包括以下几个方面：
起诉裁量权。通过对比不难发现，起诉便宜主义与起诉法定主义的本质区别在于公诉机关是否享有起诉裁量权。这种裁量权以案件符合追诉条件为前提，主要涉及是否起诉及如何起诉的裁量，其具体内涵因法系而异。在英美法系国家，采用诉因制度。所谓诉因是指为了使控诉主张得到法官的支持而提出的相当于犯罪构成的事实，完整的诉因包括对于被告人应负何种刑事责任的指控和支持该指控的事实，即法律因素和事实因素两部分[3]。法院审判必须严格限定在公诉机关指控范围内。这使得公诉机关享有双重裁量权：一是决定是否起诉(启动或终结程序)；二是决定如何起诉(包括指控罪名和事实)。因此，英美法系的起诉便宜主义体现为完整的起诉裁量权体系。相比之下，大陆法系国家实行公诉事实制度，法院虽需基于公诉事实审判，但可独立作出法律评价。公诉机关仅能就“是否起诉”进行裁量，而“如何起诉”中的犯罪事实部分作为法定要件不可裁量。因此，大陆法系的起诉便宜主义主要表现为“不起诉裁量权”，只有当公诉机关选择不起诉时才体现其裁量空间。这种差异源于两大法系对审判对象的不同认识：英美法系强调控辩平等，赋予公诉机关完整裁量权；大陆法系则注重实体真实，限制公诉机关对犯罪事实的裁量空间。
诉讼经济原则。诉讼经济原则强调在有限司法资源下实现司法公正，要求以最小成本达成诉讼目的。黄东熊教授就曾经指出，在司法资源紧张背景下，快速经济的裁判已成为刑事诉讼的首要任务，这使起诉裁量权的重要性凸显。起诉便宜主义之所以被各国广泛采纳，其重要原因就在于提升司法效益。传统起诉法定主义坚持有罪必诉，虽保障司法公正，却因程序冗长而违背诉讼经济原则，导致司法资源分配失衡。随着刑事案件激增，许多原采法定主义的国家纷纷引入起诉便宜主义。日本就是典型例证。明治时期日本效法欧陆采用起诉法定主义，后因犯罪激增导致司法成本过高。1885年司法大臣发布轻微犯罪不检举训令，通过赋予起诉裁量权有效降低了司法成本，最终在1922年刑事诉讼法中正式确立该制度[4]。比较法视野下，各国基于起诉便宜主义的制度设计均体现诉讼经济考量：如日本和德国的暂缓起诉制度实现审前分流；美国的辩诉交易制度通过协商降低追诉成本。这些制度都有效优化了司法资源配置。
强调程序控制。起诉便宜主义在赋予公诉机关裁量权的同时也带来了权力滥用的风险，为此各国建立了相应的制约机制。大陆法系国家普遍通过立法明确限定裁量权的适用范围，如德国在确立起诉法定原则的基础上，将裁量权限定于“罪行轻微且无公共利益需求”的特定案件。在监督机制方面形成了内外结合的体系：内部通过检察一体化实现层级监督，如德国由司法部制定起诉标准、上级检察机关审查数据；外部则设立专门审查机构，如日本的检察审查会制度。同时各国还建立了多元救济途径，包括我国的被害人申诉和公诉转自诉制度，以及日本针对特殊案件的准起诉程序，允许经法院审查后强制起诉。这些制度设计既保留了起诉便宜主义的效率价值，又通过程序约束确保了裁量权的规范行使，在提升司法效能的同时维护了司法公正。
综上所述，现代刑事诉讼中起诉便宜主义的引入体现了从报应刑到目的刑的理念转变，其核心在于赋予检察机关必要的起诉裁量权。这一理论既遵循诉讼经济原则优化司法资源配置，又通过案件范围限定、双重监督机制和救济程序等配套措施防范权力滥用。不同法系基于各自诉讼传统形成了差异化的裁量模式：英美法系采全面裁量权，大陆法系则侧重不起诉裁量。我国在坚持起诉法定主义基础上，已经通过酌定不起诉等制度有限度地吸收了起诉便宜主义的合理内核，以实现公正与效率的价值平衡。但当前，我国以司法解释为依据的撤回公诉程序设计与运行却与起诉便宜主义出现偏离。
3. 我国撤回公诉制度的实践偏离：基于起诉便宜主义的检视
(一) 检察院无起诉裁量权使撤回公诉制度功能欠缺
对《高检规则》第424条规定的七种撤回公诉情形进行类型化分析，可知：第1、2、5项属于不符合法定起诉条件的情形；第3、6项系法定不起诉事由；第4项为存疑不起诉情形；第7项为兜底条款。这一规范构造表明，我国检察机关在撤回公诉时完全不具备起诉裁量空间，撤回公诉仅作为错误起诉的补救机制存在。但是，在比较法视野下，混合主义诉讼模式的日本采用“应不公诉”与“以不公诉为适当”的双重标准[5]，既包含不应起诉的法定情形，也涵盖不必要起诉的裁量情形。英美法系国家则完全采起诉便宜主义，不设具体撤回事由限制。这种制度设计使撤回公诉具有双重功能：一方面纠正错误起诉，另一方面实现审判阶段的案件分流。对比之下，就凸显出我国现行撤回公诉制度的局限性：其一，功能单一化，仅定位于纠错机制，无法发挥案件分流作用；其二，裁量权缺失，检察机关无法在审判阶段对“不必要起诉”案件作出灵活处理；其三，程序僵化，导致大量可分流案件被迫进入审判程序。这不仅增加了当事人的讼累，也造成司法资源的浪费，更难以实现刑罚个别化的司法目标。
(二) “撤回公诉–重新起诉”程序进路导致司法资源浪费
现行撤回公诉制度在理论上具有程序出罪的效率优势，但在实践中却出现了严重的司法资源浪费问题。虽然撤回公诉与无罪判决都能实现出罪效果，但前者本应通过简化程序来减轻当事人诉累、节约司法资源。然而司法实践表明，这一制度优势不仅未能实现，反而在某些案件中造成了更大的司法资源消耗。以吉林省郭某故意伤害案为例，该案历经五年诉讼周期，经过“提起公诉–撤回起诉–重新起诉”的反复循环才最终获得无罪判决。1这种“程序空转”现象导致大量司法资源被无谓消耗：案件先后经历三次一审、两次二审、两次撤回起诉和一次重新起诉，多个审判环节的重复进行不仅增加了法院的工作负担，也造成了检察资源的重复投入。造成这一问题的原因主要有两方面：首先，重新起诉标准过于宽泛。《高检规则》第424条规定的“新的证据”标准缺乏明确界定，虽然2021年司法解释增加了“影响定罪量刑”的限制，但仍未建立实质性的审查标准，导致法院难以有效把关。其次，在传统司法观念影响下，部分检察机关倾向于通过“撤回公诉–重新起诉”的程序循环来规避无罪判决，这种操作模式造成了诉讼程序的反复启动。更严重的是，这种制度运行状况还导致了“二次伤害”效应：一方面，当事人被迫经历漫长的诉讼过程，如郭某案中当事人等待五年才获得最终结果；另一方面，司法机关也不得不重复投入资源处理同一案件。这种双重浪费凸显出现行制度在资源配置上的严重缺陷。
(三) 无独立救济机制致使当事人合法利益保障不足
我国撤回公诉制度在救济程序的设计上存在明显缺陷。根据刑事正当程序原理，公权力作出不利于当事人的程序决定时，应当保障当事人的知情权、参与权和救济权。然而现行制度仅准用不起诉救济条款，未能充分考虑撤回公诉的特殊性，导致救济效果不彰[6]。就被害人救济而言，公诉转自诉程序在适用于撤回公诉案件时产生规范冲突。由于撤回公诉后的不起诉决定兼具公诉权行使和审判权确认的双重属性，法院在审查被害人自诉请求时往往陷入既要审理案件又不能否定先前裁定的困境。司法实践中，法院通常以提高证明标准的方式变相限制这一救济渠道的适用，如要求被害人提供“新的证据”，这与普通自诉案件中的证据标准形成明显差异。这种实务做法实质上削弱了被害人的救济权利，尤其对证据收集能力较弱的被害人造成不公。
此外，被告人的权利保障同样存在不足。撤回公诉决定形成过程中，被告人既无知情权也无参与权，完全被排除在程序之外。虽然制度设置了针对撤诉裁定的上诉和对不起诉决定的申诉两种救济途径，但这些救济仅针对程序违法事项，无法实质解决被告人丧失无罪判决机会的核心问题。只要撤诉程序符合形式要件，即便被告人权益受损也难以获得有效救济。这种制度设计的缺陷源于对撤回公诉特殊性的认识不足，简单套用不起诉救济模式，忽视了审判阶段程序决定的复合性特征。撤回公诉既涉及公诉权的行使，又包含审判权的确认，这种权力交叉的特性实际上要求应以起诉便宜主义中的程序控制理论为指引，建立更具针对性的救济机制，而非简单准用不起诉救济条款。
4. 体系重构：起诉便宜主义视角下撤回公诉制度的完善路径
通过前文论述可知，在比较法视域下，起诉便宜主义的基本内容为起诉裁量权、诉讼经济原则以及配套的程序控制。我国撤回公诉制度设计及其司法实践运行在这三个方面都有所欠缺，因此有必要将起诉便宜主义的基本内容贯彻落实。而具体如何进行完善，笔者在借鉴学界现有研究成果的基础之上，认为应当从以下几处入手：
(一) 赋予起诉裁量权：合理扩张撤回公诉事由
是否应当赋予检察院撤回公诉的裁量权是刑事诉讼法学界的重要争议问题。肯定论者从法律适用的统一性出发，认为既然检察官在起诉阶段可以对“不宜起诉的情形”作出不起诉决定，那么在审判阶段发现同类情形时也应允许撤回起诉，并主张将《刑事诉讼法》第177条规定的酌定不起诉情形纳入撤回事由[7]。否定论者则基于司法权威和维护审判权的立场，主张起诉后案件应交由法院裁决，或从诉讼系属理论出发，认为起诉后检察官即丧失案件处置权，否则可能造成公诉权对审判权的不当干预[8]。
笔者支持在特定条件下赋予检察院撤回公诉的裁量权，但反对简单地将酌定不起诉事由直接移植为撤回事由。案件进入审判程序后，司法权威和程序安定性要求撤回公诉必须具有充分正当性。对于因新事实或证据变化导致的“不应当起诉”情形，撤回公诉具有纠错正当性；但对于审查起诉阶段已掌握的酌定不起诉事由，若允许检察官在审判阶段再次以此为由撤回，将导致同一案件中裁量权的重复行使和前后矛盾，可能构成公诉权滥用。因此，撤回公诉裁量权的行使应以审判阶段出现新的有利于被告人的事实或量刑情节为前提，这种情势变更使得原先的起诉决定失去正当性基础。
在具体适用标准上，有利于被告人的新事实应当达到显著降低基准刑的程度。就量刑情节而言，《量刑指导意见》规定的八种情形中，刑事和解最具纳入撤回事由的合理性：首先，与现行刑诉法的和解不起诉制度相衔接；其次，和解对量刑影响显著，可能减轻基准刑50%以上甚至免除处罚；再次，和解后撤回公诉既避免给被告人留下犯罪记录，又能有效修复社会关系；最后，司法实践中已有成功案例，如宋某某故意伤害案中，双方达成和解后检察院撤回起诉获得法院准许，验证了这一做法的可行性。2这种有限制的裁量权配置，既能发挥公诉权的能动性，又可避免司法权威受损，体现了刑事诉讼中公正与效率的平衡。
(二) 贯彻诉讼经济原则：证据标准层面限制重新起诉
防止“撤回起诉–重新起诉”程序恣意化的关键在于限制重新起诉，这已成为理论界共识。关于如何限制重新起诉，主要存在两种观点：一是限制重新起诉次数，二是提高重新起诉的证据标准。笔者倾向于后者，因为单纯限制次数可能放纵犯罪。有学者借鉴美国“禁止双重危险原则”，主张禁止撤回公诉后的重新起诉，这种做法虽能保障人权并节约司法资源，但在证据不足或发生变化的案件中，若被告确系犯罪人，禁止重新起诉将阻断实体真实的发现。况且我国刑事诉讼坚持“积极性实体真实发现主义”，即使已生效判决存在错误仍可通过审判监督程序纠错，对撤回公诉更不应绝对禁止重新起诉。另有学者主张将重新起诉限制在一至两次，但这种做法治标不治本，若不提高证据标准，即便一次不合理的重新起诉也会造成司法资源浪费和当事人诉累，如前文所述郭某故意伤害案即为明证。因此，应当从证据标准层面严格限制重新起诉，要求法院进行实质审查。
要在证据标准层面有效限制重新起诉，关键在于明确《高检规则》第424条“新的事实或者新的证据”和《高法解释》第219条“新的影响定罪量刑的事实、证据”的具体标准。首先应明确证据的崭新性要件，即证据须为撤回公诉后新发现或收集的。具体操作上，可以检察院首次起诉时提交的刑事卷宗为基准，若重新起诉提交的证据已在首次起诉卷宗中记载，则不应认定为“新的证据”，因为审查起诉阶段检察院负有全面审查证据的义务，卷宗记载可推定为其已知证据。其次应借鉴日本刑事诉讼法第340条规定，要求新证据必须具备“重要性”这一实质要件，即只有当新证据足以使原本不符合起诉条件的案件转变为符合起诉条件时，才允许重新起诉。这意味着新证据必须关乎罪与非罪的认定，而非仅影响罪名认定或量刑情节的证据。
(三) 完善程序控制机制：当事人救济机制的三阶段构建
我国撤回公诉制度的程序控制应当借鉴域外经验，构建独立的当事人救济机制。现行制度的主要缺陷在于准用不起诉救济条款难以充分保障当事人权益，因此需要根据撤回公诉程序的四个关键节点建立分阶段救济机制。具体来说，在现行《高检规则》和《高法解释》规定下的撤回公诉程序，有四个重要的时间节点，即检察院申请撤回公诉、法院作出准许撤回公诉裁定、法院准许撤回公诉裁定生效、检察院作出不起诉决定。以检察院申请撤回公诉为起始点，这四个时间节点可以把整个撤回公诉程序分为四个阶段，在每个阶段内讨论如何保护各方合理利益。
第一阶段(检察院申请撤诉至法院裁定前)的核心问题是当事人知情权和参与权缺失。学界对保障知情权已形成共识，即检察院申请撤诉时应告知当事人。关于参与权存在三种观点：一是以当事人同意为撤诉条件[9]；二是仅对证据不足案件要求被告人同意[10]；三是仅需听取意见[11]。笔者支持第二种观点的改良版，主张对所有撤诉事由均应取得被告人同意，但被害人只需听取意见。这种设计既保障被告人的程序选择权，又避免被害人非理性干预。被告人的同意权不会架空检察机关的撤诉启动权，在当前律师辩护全覆盖背景下，能有效平衡诉讼利益。
第二阶段(法院裁定至裁定生效前)应重点保障被告人的上诉权。根据第一阶段设计，撤诉申请需包含理由、被害人意见和被告人同意书。法院应进行形式审查，主要审核申请是否符合程序要求。被告人可对违法裁定提出上诉，由二审法院审查撤诉合法性和被告人同意的自愿性。虽然学界有囿于法院目前“凡撤必准”而主张实质审查的观点[12]，但笔者认为，考虑到司法成本和个案差异，形式审查更为适宜。通过强化书面审查和上诉救济，既能防止审查流于形式，又可避免过度消耗司法资源。
第三、四阶段(裁定生效前后)可合并处理，直接以生效裁定作为程序终点，无需另行作出不起诉决定。现行规范要求检察院在撤诉后作出不起诉决定的做法会致使法律规范之间发生冲突：一是可能引发公诉转自诉与审判权的冲突，这一点前文有所论述；二是不起诉救济程序与禁止重复起诉规则相矛盾，比如，根据刑事诉讼法的规定，对于不起诉决定书公安机关可以要求复议、复核，被害人及被不起诉人有权进行申诉，经过复议、复核、申诉，如果被不起诉决定书被撤销后，检察机关应当提起公诉，必然违反“撤回起诉后，没有新的事实和证据的，不得再次起诉”的规定[13]。以生效裁定终结程序则更为合理，被害人可直接向法院申诉。这种设计既符合诉讼经济原则，又能避免法律体系内部的规范冲突。
整体而言，该救济机制通过四个阶段的程序控制，在保障当事人权利的同时维护了司法权威。第一阶段强化当事人参与，第二阶段完善司法审查，第三、四阶段简化程序终结方式，形成了一套兼顾效率与公正的救济体系。这种制度设计既吸收了域外有益经验，又充分考虑了我国刑事诉讼的特点，能够有效防止撤回公诉权的滥用，实现惩罚犯罪与保障人权的平衡。
5. 结论与展望
撤回公诉制度的完善是优化我国刑事诉讼程序的重要课题。本文通过系统梳理起诉便宜主义理论，揭示了现行制度偏离理论本源的深层次问题，并提出了针对性的改革方案。研究显示，撤回公诉制度的功能实现需要以起诉便宜主义的系统理论为基础，建立合理的权力配置，既要赋予检察机关必要的裁量空间，又要构建有效的程序控制机制。未来立法应当明确撤回公诉的法律地位，细化适用标准，完善救济程序，使该制度既能及时纠正错误起诉，又能实现审判阶段的案件分流。同时，还需要配套完善检察官绩效考核等机制，消除实务中的不当操作惯性。只有通过理论指引和制度创新的有机结合，才能使撤回公诉制度真正发挥保障当事人权益、优化司法资源配置的积极作用，推动我国刑事诉讼制度的现代化发展。
NOTES
1参见(2020)吉06委赔4号司法赔偿决定书。
2参见(2018)吉0582刑初35号刑事裁定书。