1. 引言
随着我国城市化进程的加快，农村土地资源的有效利用成为一个亟待解决的问题。党的十九大报告中明确提出乡村振兴战略，强调农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题。如何充分高效地利用有限的土地资源，缓和高度紧张的人地关系，成为保证国民经济可持续发展的重要问题，也是解决“三农”问题的核心所在。近年来随着城市化进程不断加快，为了方便各项目的开展，土地需求增加，土地经营权流转成为拥有闲置土地的农民增收的一种途径。但事实上，多地的农村闲置土地经营权流转并不顺利，实际操作中，很多农村闲置土地无法有效流转，成为制约农村振兴的重要问题之一[1]。
本文旨在以广州市黄埔区迳下村为例，紧密围绕广东省委、省政府的“百县千镇万村高质量发展工程”战略，通过实地考察和问卷调查等方式，对迳下村的现状进行深入了解，包括土地使用情况、农业生产结构、农民收入水平、闲置土地经营权流转现状等方面来分析迳下村现有的成功案例、现存问题。从法律角度，如现存法律完善、流转程序的规范等方面探究农村闲置土地经营权流转的法律机制，探讨如何通过农村闲置土地经营权流转促进地方经济发展，提升农民收入。通过提供合理、可行的法律框架，促进农村闲置土地的有效利用，探索一种可行的模式，为其他地区提供借鉴和参考，以实现农业农村现代化，推进城乡融合发展，实现乡村振兴的目标。
2. 国内外土地经营权流转的研究现状
2.1. 国内研究现状
《中华人民共和国民法典》(物权编)、《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国农村土地承包法》第十条规定“国家保护承包方依法、自愿、有偿流转土地经营权，保护土地经营权人的合法权益，任何组织和个人不得侵犯。”这些法律法规规定了土地的基本制度，明确了土地使用者的权利和义务，为农村闲置土地经营权的流转提供了法律依据。2021年1月，农业农村部发布《农村土地经营权流转管理办法》，聚焦土地经营权流转，在依法保护集体所有权和农户承包权的前提下，主要就平等保护经营主体依流转合同取得的土地经营权增加了一些具体规定，有助于进一步放活土地经营权，使土地资源得到更有效合理地利用。这些理论及政策框架不仅保障了农民的土地权益，还促进了土地资源的优化配置和农业现代化的发展。同时，《中华人民共和国民法典》(物权编)与土地法等法律法规的完善，为农村闲置土地经营权流转提供了法律保障，确保了流转过程的合法性和有效性。
在乡村振兴背景下，农村闲置土地经营权流转问题逐渐成为研究的热点。国内学者对农村现有土地经营权流转的理论研究涵盖了多个方面。部分学者认为，农村闲置土地经营权流转是实现农业现代化和乡村振兴战略的重要途径，此种观点强调政策法规对农村闲置土地经营权流转的重要性，指出随着国家政策的推动，农村闲置土地经营权流转的速度明显加快。然而，发展速度加快的进程中也存在一些问题，比如历史遗留概念与现行法律法规不匹配等等问题。该观点代表学者于霄认为，我国农地流转规范存在概念不清晰、部分历史遗留概念与政策性概念不符合法律规范体系的要求、规范性概念体系内在逻辑的抽象性不足等问题。基于现有的规范体系，要实现从政策性概念到规范性概念的完全转变，需调整现行规范性概念体系，设立规范性概念体系内部关系标准，重塑政策性概念进入规范的方式[2]。从该观点来看，塑造规范性体系是适合当下农村闲置土地经营权流转情况的解决方案之一。
在此背景之下，土地经营权的性质确认依旧存在问题，对此，当前学者们有不同的看法，较为普遍的观点是：当前土地经营权的定义不够明确，影响了法律的统一适用性和农地流转秩序的稳定性。该观点的学者认为，从解决问题的角度来看，明确土地经营权的定义[3]是确保农民权益和促进土地要素活力释放的关键。学者李改芹认为，当前土地经营权性质悬而未决的状态及相关配套制度等欠缺不利于法律统一适用，不利于农地流转秩序稳定和农民利益保护。完善土地经营权释放土地要素活力，后续立法应以司法解释形式明确农村闲置土地经营权性质，以“农地流转法定保险”代替“风险保障金制度”，完善农村社会保障制度提高保障水平等相关配套[4]。可以尝试的解决方案是，以立法来明确土地经营权流转的性质，规范农村闲置土地经营权流转市场。
2.1.1. 成功案例和失败案例的分析
国内研究中不乏成功的案例和失败的案例分析。例如，中国人民大学的案例分析表明，某些地区通过农村闲置土地经营权流转，实现了规模化、集约化经营，显著提高了土地利用效率和农民收入水平。在该成功案例的基础上，启示着笔者可以从农村闲置土地经营权流转的规模化、集约化入手，从分散到集中的角度实现提升农民收入水平的目标。然而，在实际操作中也有失败的案例，如某些地区的农村闲置土地经营权流转市场不规范，导致农民权益受损，土地利用效率低下。从失败的案例中分析也可以得出，农村闲置土地经营权流转市场的规范性也在影响着土地正常流转的进度。学者王芹认为，大批农村富余劳动力从以原有的土地家庭承包经营为主业的生产经营方式转移到其他产业领域，从而促进了继“家庭联产承包责任制”之后“农村土地承包经营权流转”这一我国农民又一次伟大创举的蓬勃发展，但在具体实践过程中，受宣传发动认识不到位、个别领导为政绩而行政干预、流转双方法治意识淡薄等影响，当前农村承包土地经营权流转领域或多或少地存在一些问题[5]。
2.2. 国外研究现状
2.2.1. 国际上的农村闲置土地经营权流转制度
在实践探索方面，一些发达国家在农村闲置土地经营权流转方面已经形成了较为完善的制度体系和运作机制，为我国农村闲置土地经营权流转提供了有益的借鉴。通过分析国际上对于农村闲置土地经营权流转的研究，学习国际上的先进理论，结合我国国情调整为适合我国的模式。例如，美国农业部在《农村闲置土地流转与农业发展》中指出，农村闲置土地经营权流转可以提高农业生产效率，促进农村经济发展；法国农业科学研究院在《农村闲置土地流转与农业生产率的关系》中通过定量分析和模型推演，认为农村闲置土地经营权流转可以提高农业生产率，但受限于土地制度等因素；日本农业大学在《农村闲置土地流转与土地资源利用效率》中利用空间计量经济学和GIS技术，认为农村闲置土地经营权流转可以优化土地资源配置，提高土地利用效率，但需要加强政策引导和规划管理。
2.2.2. 国际经验对中国农村闲置土地经营权流转的启示
发达国家的农村闲置土地经营权流转制度为中国提供了宝贵的借鉴经验，选取现有的成功案例进行分析，构建发现问题和解决问题并行的框架，对我国的现况进行剖析。例如，美国的农村闲置土地经营权流转市场高度发达，通过完善的法律法规和市场机制，确保农村闲置土地经营权流转的公平、透明和高效，学者们从土地制度、产权经济学、农业经济等多个角度对农村闲置土地经营权流转进行了深入研究，提出了许多有价值的理论观点；法国通过严格的土地管理和规划，确保土地资源的合理利用；日本则通过政府引导和支持，促进农村闲置土地经营权流转和农业现代化。这些经验对中国农村闲置土地经营权流转制度的完善具有重要的参考价值。
3. 迳下村农村闲置土地经营权流转现状
广州市黄埔区迳下村位于中新广州知识城中部，辖区面积4.2平方公里，总人口约1200人，包括迳下、高禾场、虎窿和斯文堂4个经济社。全村耕地面积630亩、林地面积4103亩，水库、山塘、鱼塘纵横交错。
农业生产结构较为多元化，主要包括传统农业、现代农业和休闲农业。传统农业主要以家庭小规模种植为主，现代农业则采用规模化、机械化作业，休闲农业则结合乡村旅游，发展农家乐、采摘园等项目。农民的收入来源主要包括种植业收入、务工收入、土地流转租金收入等。根据调查，迳下村发展起了一批乡村旅游项目，近三年累计接待游客近百万，农民平均收入从1.8万元增长到3.5万元，村集体收入从26万元增加到388.9万元。
目前，迳下村的土地流转面积涉及1000亩农村土地。由区属国企(黄埔区农发集团)统一规模化流转的，并引进社会投资2.7亿元，用于建设“种植试验田”、植物工厂等新型农业项目，以提升农业发展的经济效益。广州市黄埔区针对本地区农用地总量少、碎片化等实际情况，多措并举推进农村土地经营权规模化流转工作，解决了农村闲置土地经营权流转一系列“桥”与“路”的问题。本文选取迳下村土地经营权流转的成功范本进行分析，从其现状中提炼关键改革要素，同时深入探索该方案中潜在的问题，并提出更加完善的解决方案，拟以此给予相关改革一点思考。
4. 迳下村农村闲置土地经营权流转存在的问题
4.1. 土地证书缺失
土地证书的缺失是限制土地经营权流转较难的关键问题[6]。一方面，人们更倾向于选择有土地证书的地块，这样才可以在出现纠纷时避免更多的确权问题；另一方面，土地证书的缺失也反映出农户法律意识较为薄弱，在这种情况下进行土地经营权的流转存在一定的风险。除此之外，还有部分农户的土地证书的效力存在争议，这些都会导致土地经营权流转难以进行。以上种种问题都能表明出土地证书的缺失或不完整会导致农民无法清晰地确定自己的土地归属情况[7]，致使出现一些农民担心流转后失去土地收益和生活保障的情况，因此为了避免这样的困境，他们宁愿选择将土地闲置，也不愿意将土地按照政策流转出去，从而缺乏参与农村闲置土地经营权流转的积极性和参与度。
4.2. 土地经营权流转手续繁琐
从现有的实例来看，土地经营权流转手续繁琐是农村闲置土地经营权流转时常见的问题[8]。繁琐的农村闲置土地经营权流转手续增加了农民流转的成本和风险，为此，农民更愿意将土地闲置而不是进行流转。农民在进行农村闲置土地经营权流转时需要联合多部门办理多个许可手续，包括农业、土地管理、财政等多个方面的审批，这就出现了新的问题。一方面，繁杂的流程和程序增加了农民与机构的时间成本和精力投入；另一方面，由于文化程度不同，部分农民也无法准确进行手续的办理，导致行政衔接和沟通上出现不流畅的问题，不但提升了沟通成本，还增加了农民的思想负担；这也导致即便是农民有农村闲置土地经营权流转的需求，也往往因为顾及时间、精力的投入而选择放弃，如此可见繁琐的手续成为农村闲置土地经营权流转的限制性因素。
4.3. 缺乏专业服务机构
根据现有数据表明，农村缺乏相关的专业服务机构[9]，农民因为不懂，所以需要人帮忙，然而由于人才培养的投入较大，专业服务机构的设立无法做到全国性覆盖，目前部分农村仍缺乏提供专业服务支持的机构和人才，该人才需求缺口较大，该问题也会一定程度上限制农村闲置土地经营权流转的表现形式。在我国的一些地区，虽然有了农村闲置土地经营权流转政策的支持，比如政府会给予一定的补贴或者优惠政策，但是由于缺乏专业的指导人员来协助农民进行规范的农村闲置土地经营权流转手续，导致农民在流转过程中往往因为缺乏相关技术和法律方面的知识而难以顺利办理手续。同时，由于我国对相关人才的专业性考核要求较为严格，导致现有的人才供应不足，往往在需求与供应之间难以找到一个合理的平衡点，因此造成了供不应求的局面，所以目前农村缺乏专业服务机构是一个亟待解决的重要问题。
4.4. 法律法规不完善
从法律法规的角度来看，我国相关的法律法规也存在一定的问题。一是我国关于农村闲置土地经营权流转的法律法规尚不健全，相关立法上存在一些法律漏洞和制度缺失，而这一问题的出现限制了土地经营权流转的有效推进，阻碍了国家相关政策的进一步推进。比如，在某些地区，由于地方性法规和规章的制定滞后，农民和企业在进行农村闲置土地经营权流转时存在着法律风险和不确定性[10]，由此可以得知政策滞后性对于农村闲置土地经营权流转所带来的影响。二是农民与企业之间还存在一些知识以及信息的不对称问题。一方面，由于专业知识学习程度的不同，农民与企业相关法务人员的知识储备差距较大，在实际操作中，农民进行闲置土地经营权交易时存在一定知识盲区，由此存在着一定的法律风险[11]；另一方面，由于政策的执行滞后性，新政策的普及趋势往往呈现从点到线、线到面，过程中存在一定的时间成本，同时，地区新、旧政策的更替与普及由于学习的个体文化差异，也存在一定的理解上的差距，两者在较大程度上影响了农村闲置土地经营权流转的顺利进行。
4.5. 土地分散
通过现有资料以及问卷收集的数据进行分析，笔者发现部分农民现持有的土地出现了土地分散的问题[12]，该问题也导致了土地经营权流转效益低下。笔者认为，造成此种情况的原因是部分农民拥有的土地散落在不同的地块上，有些地块的距离过远，农民难以对其所有土地进行集中管理。从长远发展的角度来看，现有的零散土地资源如果不能整合形成规模化的经营，从一定程度上增加了农民的管理成本。一方面，土地零散地分布势必增加土地管理的人力成本和技术成本，这将会影响到农业种植和生产的效率；另一方面，由于土地分散，将导致农村闲置土地经营权流转的手续更为繁琐，相较于整片农村闲置土地经营权流转而言，增加了农民进行闲置土地经营权流转手续时所承担的时间和精力成本，从而降低流转的效益和收益。
5. 法律机制优化建议
5.1. 推进土地证书保障
对于土地证书的缺失问题，致使农民缺乏农村闲置土地经营权流转的基础支撑，笔者提议建立统一的土地信息登记系统，将所有农户的土地信息纳入电子化管理，同时使用区块链技术保证其不可篡改性和保密性，确保每一户农民都能快速、准确地获得土地证书或者其他相关电子证明，促进其农村闲置土地经营权流转的积极性。对于历史遗留问题，政府可以尝试设立专门的小组来处理缺失或争议的土地证书，通过一定的工作程序优化，通过简化程序帮助农民确认其土地权益。同时从农民本身的法律意识培养方面，可以尝试的解决方式是定期组织农民参加农村闲置土地经营权流转相关的法律培训，由专业人员向农民普及农村闲置土地经营权流转相关的法律知识，帮助农民更好地维护其合法权益。日常宣传上，可以通过宣传册、讲座、培训等多种形式，以农民更容易接受、理解的形式，让他们知法、懂法、守法，提高他们的法律意识和维权能力。
5.2. 简化农村闲置土地经营权流转手续
对于土地经营权流转手续复杂，致使农民因为不清楚详细流程而放弃进行流转[13]的问题，笔者认为可以通过系统的方式简化土地经营权流转的手续，从而降低农村闲置土地经营权流转成本，以便提高流转效率。为此可以尝试的解决方案是，推行“一站式”流转服务，以更少的时间成本完成更详细的工作内容。一方面减少流转所需的部门审批环节，实现流转手续在一个窗口完成；另一方面，大部分农民的文化水平有限，笔者力求将程序简化以避免出现沟通不畅的问题，这样不但可以提升农民对政策的信任程度，愿意积极配合相关工作，还可以降低农民的时间成本和精力投入，减轻繁琐的手续给他们带来的复杂影响。更值得我们注意的是，通过相关条例明确简化的流转流程，还需进一步保证该程序的透明度，便于农民能够清楚了解每一步骤及所需材料，在方便农民准备材料的同时，节省行政时间，提高行政效率。
5.3. 建立健全农村闲置土地经营权流转市场
针对缺乏专业服务机构的问题，从建立透明、公正的农村闲置土地经营权流转市场的角度来看，通过完善市场交易机制，从根本上确保交易信息的公开透明。大部分农民缺乏农村闲置土地经营权流转相关法律知识储备，针对这一问题，可以尝试在农村闲置土地经营权流转相关部门设立免费法律咨询窗口，为农民提供免费的法律咨询服务，帮助他们解决闲置土地经营权流转中的法律问题。由相关专业人员提供法律咨询、资产评估、合同签订等服务，确保农村闲置土地经营权流转的合规性[14]。从监管方面来看，建立健全农村闲置土地经营权流转市场的监管机制，加强市场监管，打击违法违规行为，通过这些措施来维护良好的农村闲置土地经营权流转市场秩序。一方面，保障了通过正规渠道进行农村闲置土地经营权流转的农民的合法权益；另一方面，也对非法渠道起到一定的警示作用，从打击力度上进行秩序的维护。通过以上措施来实现土地资源的优化配置和高效利用，提高土地利用效率，让农民更放心、更积极地参与到农村闲置土地经营权流转市场的运作中，提高农村经济收益。
5.4. 完善法律法规
针对法律法规不完善的问题，从根本上，要通过立法明确土地经营权的性质，明确农民在农村闲置土地经营权流转过程中的权益范围，解决现有学理理论上的争议，为农村闲置土地经营权流转提供明确的法律依据，避免农村闲置土地经营权流转后发生争议的情况出现。同时，完善土地经营权流转中的权益保护机制，确保农民的合法权益不受侵害，通过推动建立公正、公平的农村闲置土地经营权流转纠纷解决机制，减少无效沟通成本，为农民提供有效的法律救济途径。从现有的成功案例来看，笔者认为可以学习的解决方案是：在已有政策基础上形成整治实施的“土整六条”，通过“以奖代补”“容缺审批”“流转入股”等方式，提高全域整治项目实施主体积极性。更值得公众注意的是，要做到针对性地填补现有法律体系中的空白点，制定和完善与农村闲置土地经营权流转相关的法律法规，从农村闲置土地经营权流转的整个程序来看，包括但不限于流转合同范本、纠纷解决机制等方面，建立健全农村闲置土地经营权流转纠纷解决机制，为农民提供有效的法律救济途径，增加其信任度。
5.5. 鼓励土地规模化经营
针对土地分散的问题，笔者提议可以通过补贴、奖励等方式进行激励，激发农民的积极性和创造力。通过一定政策激励去鼓励农民进行土地整合，将分散的土地整合形成连片种植区或养殖区，提高农业生产的规模效益。从土地规模化经营的益处来看，一方面，土地的成片经营可以推动农村产业升级[15]，在进行分散土地规模化管理后，场地、人力资源的配置有所优化，也有利于鼓励农民发展现代农业、特色农业和休闲农业等新型农业产业，推动农村产业升级和经济发展[16]；另一方面，从该举措的正面效益来看，优化土地资源配置和农村产业升级有助于实现农村经济与生态环境的协调发展，相较于土地分散的环境管理成本有所下降，为农民节省了一定资金，节省下来的资金可以用于购买设备或者支付技术学习的学费，同时土地的规模化经营使得保护环境的成本略有减少[17]，推动了“绿美广东生态建设”。相较于土地分散情况下，农民改善自然环境的成本有所减少，推动生态保护和可持续发展。
6. 结语
通过上述剖析可见，迳下村在农村闲置土地经营权流转方面取得了显著成效，但仍存在着一些问题，如土地经营权流转手续繁琐、法律法规不完善等问题，笔者通过在现有成功案例和失败案例中吸取经验，分析现有学者观点，结合已有资料进行问题解决方案的探究，从多方位、多角度寻求农村闲置土地经营权流转现有问题的解决路径。在实践中可以确认的是，通过完善相关法律法规、建立健全农村闲置土地经营权流转市场、提升农民法律意识等措施，可以进一步优化农村闲置土地经营权流转的法律机制，促进农村土地资源的有效利用，实现乡村振兴的目标。从经验共享、互相进步的角度来看，迳下村的实践方案获得成功也将为其他地区提供可复制的经验和模式，推动全国范围内的农村闲置土地经营权流转法律问题的解决。
未来，期望通过一定激励鼓励各地区的相关机构和专家进行交流与合作，共同探讨农村闲置土地经营权流转法律问题的解决方案，以交流来促进地区间的合作与发展，进一步探讨不同类型土地经营权流转的法律机制，研究农村闲置土地经营权流转对农村社会结构[18]和文化传承[19]的影响，从法律优化中探索农村闲置土地经营权流转的新发展。未来笔者也将扩大研究范围，涵盖更多地区和类型。同时，笔者将持续跟踪迳下村的农村闲置土地经营权流转情况，分析优化前后的各项数据，评估各项优化措施的效果，及时调整和完善相关政策，更好地保障农民的合法权益。
附件一：农村闲置土地经营权流转法律机制调查问卷
尊敬的受访者：
您好！笔者正在进行一项关于农村闲置土地经营权流转法律机制的研究，旨在了解当前农村闲置土地经营权流转的现状、问题及其法律需求，以便提出更有效的法律建议和政策支持。本问卷将严格保密，仅用于学术研究，感谢您的参与和支持！
1. 您的性别：
[ ] 男
[ ] 女
2. 您的年龄范围：
[ ] 18-30岁
[ ] 31-40岁
[ ] 41-50岁
[ ] 51-60岁
[ ] 60岁以上
3. 您的职业：
[ ] 农民
[ ] 农业工作者
[ ] 企业员工
[ ] 政府工作人员
[ ] 学生
[ ] 其他（请填空）__________
4. 您所在的地区：
[ ] 东部地区
[ ] 中部地区
[ ] 西部地区
[ ] 东北地区
5. 您是否了解农村土地经营权流转的相关法律和政策？
[ ] 非常了解
[ ] 有一定了解
[ ] 听说过，但不了解
[ ] 完全不了解
6. 您认为农村土地经营权流转对当地经济发展的影响是：
[ ] 非常积极
[ ] 积极
[ ] 一般
[ ] 消极
[ ] 非常消极
7. 您认为农村土地经营权流转对农民个人利益的影响是：
[ ] 非常积极
[ ] 积极
[ ] 一般
[ ] 消极
[ ] 非常消极
8. 您或您的家庭成员是否参与过土地经营权流转？
[ ] 是
[ ] 否
9. 如果您参与过土地经营权流转，流转的主要用途是：
[ ] 农业种植
[ ] 养殖
[ ] 休闲农业
[ ] 建设用地
[ ] 其他（请填空）__________
10. 您在土地经营权流转过程中遇到的主要困难是：
[ ] 法律政策不明确
[ ] 流转程序复杂
[ ] 缺乏专业指导
[ ] 流转价格不合理
[ ] 农民权益保障不足
[ ] 其他（请填空）__________
11. 如果有机会，您是否会参与到流转土地经营权的过程？
[ ] 非常愿意
[ ] 愿意
[ ] 不确定
[ ] 不愿意
[ ] 非常不愿意
12. 您认为合理的土地经营权流转价格应该是基于：
[ ] 市场价格
[ ] 土地的潜在价值
[ ] 政府指导价格
[ ] 双方协商确定
[ ] 其他（请填空）__________
13. 您认为当前农村闲置土地经营权流转最需要哪些法律支持？（多选）
[ ] 明确流转双方的权利义务
[ ] 加强农民权益保护
[ ] 简化流转程序
[ ] 提供法律咨询和援助
[ ] 建立纠纷解决机制
[ ] 加强农村闲置土地经营权流转监管
14. 您认为如何提高农民对土地经营权流转法律知识的了解？
[ ] 举办法律知识讲座
[ ] 通过媒体宣传
[ ] 政府提供法律咨询服务
[ ] 学校教育中增加相关内容
[ ] 其他（请填空）__________
15. 您对当前农村土地经营权流转法律机制有哪些建议或意见？（请简答）
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