1. 问题提出
基于国家统计部门发布的权威数据，2022年度我国新生儿规模为956万人，人口自然增长率降至−0.60‰ [1]；至2023年度，新生儿数量进一步缩减至902万人，自然增长率下滑至−1.48‰，这标志着我国已连续两年陷入人口负增长周期[2]。当前人口发展态势呈现三重结构性矛盾：生育率持续走低引发的少子化危机、人口年龄结构失衡导致的老龄化加速，以及区域间人口增减态势的显著分化[3]。这种“三化”叠加的人口转型，不仅使少子化成为制约经济社会高质量发展的长期性风险变量，更使超低生育率成为我国人口发展新阶段的常态化特征。
人口总量收缩的深层影响具有多维传导效应：从宏观层面看，人口红利消退将削弱经济增长动能，加剧劳动力市场供需失衡；从中观层面看，学龄人口规模的结构性缩减将直接冲击教育资源配置体系，引发基础教育阶段师资需求的结构性变革。据测算，我国义务教育阶段学龄人口规模正处于持续下行通道，这一趋势性变化必然要求教师编制配置机制从“静态刚性”向“动态弹性”转型。针对此现实挑战，教育部等八部委于2022年联合颁布《新时代基础教育强师计划》，明确提出“建立基于人口流动趋势的教职工编制动态优化机制，强化编制资源与教育需求的弹性适配管理，构建编制使用效益的监测评估体系”的政策框架[4]。
党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》，提出了深化教育综合改革新任务，强调“优化区域教育资源配置，建立同人口变化相协调的基本公共教育服务供给机制”[5]。学龄人口的减少已导致全国部分地区学前教育出现了招生遇冷的现象。在人口减少的同时，人口流动问题也给教师资源配置带来了新的难题，人口向城镇流动导致乡村“空心化”，引发了“撤点并校”、“城挤乡空”等问题[6]。学龄人口的变动对教师资源配置产生了直接而重大的影响，许多地区出现了教师编制数量供求不平衡的问题。针对这些问题，本研究基于多源流理论，从问题源流、政治源流、政策源流三个方面对近十年不同区域出台的教师编制改革相关政策的制定与出台历程进行分析和梳理，尝试了解和解释我国教师编制体制改革的动力因素，为我国教师资源均衡配置提供参考。
2. 多源流理论及其适切性分析
多源流理论(Multiple Streams Framework)作为政策过程分析的经典模型，最早由美国公共政策学家约翰·W·金登(John W. Kingdon)在其1984年出版的《议程、备选方案与公共政策》一书中系统构建，现已成为解释政策议程设置与决策生成的核心理论工具[7]。该理论认为，在政策制定的复杂场域中，问题源流(Problem Stream)、政策源流(Policy Stream)与政治源流(Political Stream)三股力量并行涌动，其动态耦合过程决定了特定社会议题能否突破“注意力瓶颈”，最终转化为政府议程的优先事项。这一转化机制本质上是现实问题的紧迫性、备选方案的可行性以及政治情境的敏感性三者交互作用的结果[8]。
在本研究中，三大源流的具体内涵与运行逻辑呈现如下特征：问题源流是指聚焦社会人口结构转型引发的教育资源配置失衡。随着生育率持续走低与城镇化进程加速，学龄人口规模的结构性缩减导致区域间师资供需矛盾凸显，这种教育公平性危机成为触发政策议程的现实压力源。政策源流体现为多元主体的知识生产与方案供给。教育行政部门、学术研究机构及专业智库通过政策实验、学术研讨等形式，针对区域教育失衡问题提出编制动态调整、师资跨区域流动等备选方案，形成政策创新的“观念市场”。政治源流是指揭示政策议程设置的深层驱动因素。既包括人口政策调整、区域发展战略等宏观政治情境，也涵盖公众对教育公平的诉求、媒体舆论的监督压力等社会动员力量，这些政治变量为政策议程设置提供合法性基础。三大源流在各自轨道上独立演化：问题源流受人口统计数据、教育质量监测等客观指标驱动；政策源流依托专家论证、试点项目等知识生产机制发展；政治源流则随政党更迭、社会运动等政治事件波动。当特定情境下三大源流在关键节点实现耦合，便会触发“政策之窗”的开启，推动政策议程进入实质性决策阶段[9]。
多源流理论框架是对公共政策最具综合性的有效分析工具，它被广泛应用于教育、医疗等多个领域。在教育领域，多源流理论多被用来分析异地高考、双减政策等诸多热点政策，多源流理论与教师编制相关政策也具有高度的适切性。本研究引入多源流理论分析框架主要基于两方面考虑：一方面，我国重视教育资源的公平，先后出台了一系列政策保障教师资源的公平配置，逐渐形成相应的政策体系；另一方面教师资源均衡配置是国家和社会关注的重点问题，相关政策制定受到社会教育需求、国家意识发展形态、以及社会各界的广泛关注，这些影响政策形成的因素与多源流理论三大分析维度十分契合。多源流模型具备动态性和系统性，能更全面和历史地看待议程设置发生的原因、过程和后果。从问题源流视角，人口结构的变化导致不同区域出现教师供求矛盾，需要通过相关政策进行调整和平衡。从政策源流视角，不同区域和不同层级部门针对问题出台了相应政策和措施，并在此基础上明确行动方案。从政治源流视角，民众的关注要点是教师资源的公平性和高校师范生就业的现状，政策专家可通过国民舆情反馈推动政策议程的开启。该理论可以对教师编制配置政策的形成过程进行全面和深入地阐释和分析，因此从多源流理论视角来分析我国教师编制配置政策体系是恰当的。
3. 教师编制配置的动态响应机制与人口结构变迁的关联性分析
教师资源配置的显性表征集中体现于教师编制数量的结构性调整。当前我国人口发展呈现“少子化加速、老龄化深化、区域人口增减分化”的三重转型特征，这一结构性变迁正在重塑教育资源的时空供需格局[10]。适龄入学人口规模的周期性收缩，通过入学人数的梯度传导效应，直接作用于基础教育阶段的学位需求结构。根据国内权威机构预测模型显示，在现行教职工编制标准框架下，小学阶段学生总量与对应编制需求量将于2023~2029学年度呈现持续下行态势，预计累计降幅达32%；初中阶段则呈现先升后降的倒U型曲线，2026年达到峰值后进入下行通道，至2035年学生规模与教师编制量将较2023年基准值缩减36.2% [11]。这种人口结构转型对教师编制配置的影响呈现双重作用路径：在纵向时间维度上，学龄人口规模的结构性缩减通过“人口–入学–学位–编制”的传导链条，形成对教师编制需求的递延性冲击。随着生育率持续走低与城镇化进程的叠加效应，各级教育阶段适龄人口规模的梯度性收缩将导致编制需求呈现“滞后–累积–释放”的动态特征，其影响效应将2025~2030年期间集中显现。在横向空间维度上，区域经济发展失衡引发的劳动力跨区域流动，加剧了学龄人口的空间聚集效应。中心城市与省会城市凭借产业集聚优势形成“人口虹吸”，导致欠发达地区基础教育学龄人口加速外流，而发达地区则面临学位供给压力。这种人口空间分布的极化现象，使得教师编制配置的“区域错配”问题更加凸显，表现为欠发达地区编制冗余与发达地区编制紧缺的并存局面。教师资源配置最直接地反映在教师编制的数量变化上。
基于我国的人口结构变化情况，笔者将教师编制配置面临的问题分为以下两类情况：一方面，由于学龄人口大量由欠发达地区流入发达地区，如深圳、上海、广州，部分城市和新建城区的基础教育学校教师编制核定不足不及时，引起教师编制数量不足，学校为完成教学任务聘用了大量编外教师。另一方面，由于东北、西北等欠发达地区人口向东南沿海城市迁移以及人口出生率逐年下降造成这类型区域生源逐年减少，教师流失且得不到及时补充，导致学校教师编制出现空余闲置情况。原有教师标准核定教师数量的方式显现出教师编制配比不均和结构性缺编的问题。在教师编制不足的区域，教师的编制缺乏会导致教师队伍不稳定、阻碍我国教师高质量队伍的建设和义务教育质量的提升；在教师编制空置的区域，教师编制多于实际需要，同时这类地区教师结构性缺编大量存在，特别是音体美等学科教师短缺。教师编制数量与实际需要严重脱节势必会阻碍我国义务教育质量的提升。
4. 我国教师编制配备相关政策的多源流理论分析
4.1. 问题源流
多源流理论(Multiple Streams Framework)将政策议程设置中的问题识别机制定义为：那些独立于政策制定过程而存在，却对政府决策构成迫切压力的现实议题集合，即构成“问题源流”的核心要素。在政策议程建构的初始阶段，与政策目标存在强关联性的现实矛盾，往往成为触发政策议程的关键变量。聚焦教师编制政策领域，其问题源流可具体解构为以下三大结构性矛盾：
1. 学龄人口变动与教师编制数量之间的矛盾
随着人口出生率的下降和人口流动，我国各地区出现教师编制数量与学龄人口数量不平衡的问题，不同类型的地区教师编制数量的需求也发生了变化。
对于我国的深圳、广州、上海等特大城市而言，由于经济发展迅速，地方财政经济实力雄厚，教师待遇丰厚，教育资源丰富导致外来人口不断流入，再加上原本学龄人口基数大，因此这类地区受人口出生率下降影响小。然而，尽管学龄人口不断流入，但由于政府对编制总数量有所控制，因此有许多教师属于临聘教师，并不稳定，部分学校编外教师数量甚至超过了在编教师的数量。据调查，2019年广州市某区义务教育阶段在校生数为154,843人，其中，非本地户籍学生数为77,358人，占比达49.96% [12]。可见，该类地区非户籍学龄群体和户籍学龄群体的比例在逐渐接近。按照当前教职工编制核定标准，该区义务教育阶段核定教职工编制数为8936人，但实际上该地区仅专任教师规模已达到9377人[13]，教师编制配置失衡。此外，这类地区教师待遇丰厚，外来人口不断流入、政府未及时增加编制数量导致教师编制数量不足，教师编制岗位竞争激烈问题。编外教师数量的增加也会对中小学教育质量造成一定的影响。
而对于我国的东北地区和西北地区，如黑龙江省、辽宁省、甘肃省等由于地方经济发展缓慢，主要劳动力向外流出，也间接导致学龄人口流失较为严重。学龄人口向东南沿海城市流入导致这类地区在教师编制配置上呈现出超编超员的问题。这类地区原有教师基数大，教师编制退出机制也没有得到妥善的落实。据调查，东北有部分县已经超过10年未招聘新教师或每年仅招聘极为少量的教师[14]。随着学龄人口持续下降和流失，许多地区原有的小规模学校逐渐消失停办。教师未适时退出以及学龄人口不断外流制约着教师队伍结构优化和高质量建设，也造成教师编制使用效率低下的局面。
2. 教师编制核定机制与教育发展需求的适配性矛盾
在人口结构转型与教育现代化进程的双重驱动下，我国现行教师编制核定机制暴露出显著的制度性滞后。当前教师编制核定主要依赖“班师比”与“生师比”两类静态指标，这种以单一变量为核心的计算方式，已难以适应教育生态系统的动态演变需求。这种核定方式忽视了各地的财政状况、原有编制配置情况、人口流动情况。再者，这种基于学生数量的核定方式也忽视了教师所教班级与教学工作量等有关因素，导致所核定教师编制数量与学校实际所需教师编制数量不能对等。
生师比和班师比两种核定标准都存在一定的漏洞。以生师比标准核定教师编制忽略了学生的班级和年级跨度，学校规模越大、学生越多，师资配置越充足，学生所享受的教育资源越充分更丰富；而小规模学校则因为学生数量少无法配置充足的师资，导致教学质量降低。特别是对于人口严重流失的地区，许多农村学校无法达到合理的班级规模，学校规模太小导致教师编制数量过少，普遍存在着一个老师教多个学科和多个班级的现象。
3. 师资结构性短缺与人才需求的矛盾
学龄人口的变化导致我国部分地区基础教育师资不时存在结构性短缺现象，因编制政策、新型城镇化、“全面二孩”、高考改革等因素，中小学教师数量仍难以满足教育发展需要[15]。一项预测乡村教师队伍需求结构的研究显示：我国小学教师“基数大”且“退出慢”，迫切需要补充年轻教师，科学、体育、综合实践等课目教师的缺口更大。临时性岗位和非专任教师岗位的人员需求仍较大[16]。另一方面也存在着教师培养质量与人才需求不同步之间的矛盾。开放的教师资格制度等也带来教师供给量过剩，教师所教授学科与所学专业学科不符等问题。这与基础教育改革所提出对教师素质的更高要求存在着冲突，迫切要求教师教育体系进行改革。
4.2. 政策源流
由政府部门、专家学者等组成的政策共同体就如何进一步解决教师编制配备不平衡的各种问题纷纷阐述政策意见、主张和方案。在推进义务教育教师资源平衡配置的政策源流的形成中发挥了重要作用。
我国历来重视教育资源的公平分配。党和国家始终强调教育公平的重要性。我国各个省市也出台了相关政策，本文选取了深圳、广州、上海、黑龙江、辽宁、甘肃共六个地区近十年颁布的关于教师编制管理体制的政策文本，对四类区域发布的政策文件进行分析。
首先，对于深圳、广州、上海等发达城市，在人口变化新形势下，这类地区主要面临着人口流入区域缺编的问题。深圳市政协所发布的《关于我市中小学教师编制管理改革的建议》中提出深圳市中小学教师配置存在着生师比高居不下、编外教师普遍存在的问题。广州市《关于改革公办小学教师编制管理方式的建议》针对教师编制不足提出要加强对教师编制的总量管理，要根据学校、班额、生源(含外来务工人员子女)等情况变化进行动态调整，增加编制名额调整次数，通过这种方式灵活调整教师编制名额。政策对教师也提出更高要求，实行淘汰制，提出教师年度考核不合格的应被调离岗位；对一些年龄偏大、学历偏低的老师，不能满足现实教学需要的实行岗位调整。文件还指出应根据当地人口变化适当增加教师编制数量，有利于从根本源头解决教师编制不足的问题。上海市出台的《关于进一步加强上海市中小学教师人事管理制度建设的指导意见》中提出中小学事业编制应该主要用于专任教师、教辅人员及少量关键管理人员，以此方式提高教师编制使用效益。这些地区的政策都通过上浮教师编制数量、提高编制使用效益、适时根据实际情况核定教师编制等方式应对教师编制不足的问题。
其次，对于教师编制数量大于实际需要的地区，如黑龙江省、辽宁省和甘肃等地区。对《黑龙江省人民政府关于全面深化新时代教师队伍建设改革的实施意见》进行分析，文件提出要优化中小学教师编制配置，对规模较小的村、教学点，按照班师比和师生比相结合的方式核定编制，提高编制使用效益，并调整压缩非教学人员编制，并完善教师资格准入和退出机制，这都是针对黑龙江省学龄人口流出所提出的教师编制优化建议；辽宁省《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的实施意见》提出要加大教职工编制统筹配置和跨区域调整力度，省级统筹、市域调剂、以县为主，动态调配。对于乡村小规模学校、教学点按每班不少于1.5名教师标准核定编制。甘肃省也属于人口流失严重的区域，这些地区的政策文件都提出应该根据人口控编减编，提高编制使用效益，并且编制数量应该每三年进行一次动态调整。
4.3. 政治源流
多源流理论(Multiple Streams Framework)将政治系统对政策议程建构的干预机制定义为“政治源流”的核心内涵，其作用路径涵盖国民舆论态势演变、选举政治动态以及利益集团政策游说等多元政治变量。在政策实践场域中，政治源流通过价值导向、权力博弈与民意吸纳等机制，对政策议程设置产生结构性影响。
一是国家明确提出教育公平的理念，政府一直将推进教育资源平衡配置作为教育改革发展的重要任务。从2013年至今，政府工作报告中每年都强调关于教育“公平”的重要性。习近平总书记在2024年9月10号的全国教育大会中强调，要不断提升教育公共服务的普惠性、可及性、便捷性，让教育改革发展成果更多更公平惠及全体人民。要优化区域教育资源配置，推动义务教育优质均衡发展，逐步缩小城乡、区域、校际、群体差距。党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》，也更加强调“优化区域教育资源配置，建立同人口变化相协调的基本公共教育服务供给机制”。想要实现高质量和公平的教育，就必须规范合理分配师资，核定教师编制，促进教育资源的公平，这就决定了教师编制平衡配置的政治诉求。
二是义务教育要求教师队伍具有稳定性。党和政府高度重视高质量教育体系建设，义务教育是国民教育体系的根基，是教育的基础阶段，深刻影响着我国人才的培育和发展。教师队伍的稳定性是义务教育高质量发展的保障，而教师编制的配置影响着教师队伍的稳定性，编内教师的稳定性强于编外教师和代课教师，如果各个地区不能及时依据当地人口变化的情况调整教师编制数量，编外教师较强的流动性势必会影响到教师队伍的建设和义务教育阶段的教学质量。因此政府应该做好教师资源配置，保证教师队伍的高质量建设和稳定性，这是促进儿童、青少年更加全面、充分、可持续发展的关键。
三是国民舆情期待政府出台相应政策来解决教师资源配置的相关问题。国民情绪是一定时期内大多数民众对某一问题沿着共同的路线思考后而形成的情绪状态和思想表达，其对某一主题进入政策议程有着重要的影响作用。首先，教师编制的数量会影响高校师范生的就业，随着高校师范生数量越来越多而学龄人口整体呈现出下降趋势，教师编制相关政策会引发相关师范毕业生对就业岗位的广泛关注与深切担忧。其次，对于乡村教育而言，尽管在近年来的政策保障，社会各界的共同努力之下有所发展，但如果没有稳定的教师编制名额，许多优秀的师范毕业生不会主动选择乡村教师这一工作岗位，导致乡村教师队伍的整体质量与城镇相比仍存有较大差距，无法满足乡村学生、家长对教育资源公平的诉求。总而言之，教师编制的配置不仅关乎义务教育的质量，也会直接影响高校师范专业招生和就业。民众的最终诉求是学生能享受教育公平与优质资源，教师也能灵活就业。国民舆情的走势助力于整个政策源流的股势迅猛流动，起到强烈的推动作用。
5. 小结
首先，在教师编制政策制定过程中，应以问题源流为首要逻辑起点，聚焦教育资源配置的结构性矛盾。作为我国教师编制政策制定的核心导向，问题源流对区域政策体系的完善具有关键驱动作用。人口结构变迁引发的教育需求转型，要求政府基于人口普查数据与城镇化趋势构建动态研判机制、建立学龄人口预测模型，重点监测人口净流入城市群与教育资源集聚区的学位需求波动，为编制核定提供前瞻性依据。并且政府应实施差异化资源配置策略，针对人口密集区域与优质教育资源集中区，建立“学位供给弹性调节机制”，通过教师编制动态调剂、集团化办学等方式缓解供需矛盾；同时强化经济欠发达地区的教育资源投入，实施“银龄讲学计划”“教师特岗计划”等专项工程，促进教育公平与质量提升。
其次政策源流作为问题源流的重要补充，为教师资源配置提供多元解决方案。鉴于教师资源配置涉及学校、政府、教师群体等多方利益主体，政策方案选择需兼顾可行性与社会接受度，应基于政策工具理论，开发涵盖“编制总量调控”“岗位结构优化”“绩效薪酬改革”等维度的政策工具包，通过成本–效益分析筛选出兼具财政可持续性与实施可行性的备选方案。并应建立多方参与决策机制，通过政策听证会、专家咨询会、网络民意征集等制度化渠道，吸纳教育学者、一线教师、家长代表等多元主体参与政策制定，重点协调“编制刚性约束”与“教育质量提升”的矛盾诉求，降低政策执行阻力。
最后应以政治源流为动力，发挥国家重要战略的引领性作用。政治源流作为教师编制相关政策制定的核心动力，对相关政策体系的健全和完善起着引领性作用。因此，应当充分重视政治源流的推动作用，遵循党和政府发展理念。党和国家高度重视教育公平，这就决定政策制定者必然要满足人民群众对教育资源公平的期待。政府应加强教育资源配置的体制机制建设，构建完备的教育资源配置标准、教育资源管理和监督机制、教育资源配置的绩效评价机制，切实提高教育资源使用效益效能。