1. 引言
随着经济的发展和人们生活水平的提高，赶海活动逐渐从一种海边居民传统的生存方式变为城市居民喜爱的休闲旅游活动。在抖音、B站等短视频平台上，不少热门赶海博主拥有百万粉丝，许多赶海短视频播放量可达到数百万甚至上千万次，其所展现的赶海的乐趣吸引着久居内陆的游客奔赴山海，学习赶海技巧、享受大海馈赠。然而，很多游客仿照短视频里对环境资源不友好的赶海方式，使用高压水枪、抽水机、电击枪等辅助设备；采用挖坑、撒盐、血肉坐窝等手段；甚至进入保护区大肆采捕。海边旅游地为吸引更多的游客，对此类不当行为缺乏管束，这类野蛮的赶海方式对我国近海滩涂渔业资源的枯竭和旅游资源的破坏造成了极大影响。
2. 无节制赶海活动概述
赶海，原是沿海居民获得食物的一种传统方式，即在平均最高和最低潮位之间的潮间带为主的近海区域采集和打捞海产品。传统渔民将赶海与当地文化相结合获取食物，并不会对环境造成威胁。自媒体的兴起让更多人认识到了赶海的乐趣，赶海成为了当下热门的娱乐项目，但在带动当地经济和旅游业发展的同时也产生了一系列的环境问题。所谓无节制赶海，又称为毁灭性赶海，众多赶海者涌入以其犁地式的赶海行为短时间内带给潮间带许多负面环境影响，对近海及滩涂生物多样性和栖息地造成了毁灭性的打击。
2.1. 赶海行为的分类
2.1.1. 休闲旅游行为
对于游客来说赶海是一种休闲旅游行为，多出于玩乐目的在节假日聚集，自行前往或购买相关旅游产品，通常使用铲子、水桶等简单工具开展赶海活动。
2.1.2. 经济行为
对于专业赶海人来说赶海是一种经济行为，收获的海产品除了自己食用还会拿到市场上售卖。这类赶海人通常为沿海地区的常住居民，配备船只、潜水装置等更加专业复杂的设备。
2.2. 无节制赶海行为造成的环境问题
2.2.1. 生物多样性损失
无节制赶海可能导致某一时段某些海洋生物种群数量急剧下降，影响食物链的完整，进而影响整个海洋生态系统的稳定性。潮间带生物通过埋栖、穴居等方式隐藏在泥沙、礁石下，众多的赶海游客在滩涂上踩踏、肆意翻动礁石，对这些生物造成伤害，对于那些生长缓慢的物种来说甚至会直接威胁到种群生存。不仅如此，过度采集也会威胁食物链上下游的其他生物，例如2019年大量游客聚集于天津滨海新区八卦滩赶海，大量消耗蛤蜊等生物，使得世界级濒危鸟类遗鸥越冬食物减少，栖息地受到巨大影响。
2.2.2. 栖息地破坏
不适当的工具会对海洋生物的栖息环境造成破坏，尤其是高压水枪、电击探棒等工具会损害海草床和珊瑚礁等敏感脆弱的重要自然生态，影响海洋生物生存和繁衍。再者，在滩涂上过度踩踏挖掘也会导致土壤结构破坏，引起侵蚀，影响海滩的自然恢复能力。环保组织“无境深蓝”指出，生长在珠海唐家湾海域潮间带的易危物种贝克喜盐草因游客的踩踏和挖掘，长期受到破坏。有学者调查发现，唐家湾贝克喜盐草在2018年至2020年期间斑块化程度不断严重，海草床面积下降了45%左右，栖息在海草中的大型底栖动物群落的栖息密度也在不断下降[1]。除了直接物理破坏，赶海时使用盐和其他化学制剂也可能改变局部区域盐度和化学成分，对海洋滩涂生物造成不利影响。
2.2.3. 自然保护区的破坏
有些游客还会在不知情的情况下踏入自然保护区进行赶海。海南北港岛南侧就有以保护红树林为主要目的东寨港自然保护区，该保护区作为国际重要湿地，物种资源丰富，有“鱼虾天堂”、“鸟类乐园”美称。此地虽明令禁止赶海，不少游客和渔民仍然会前往实施违法采捕行为，造成自然保护区环境资源的破坏。
3. 现实难题：法律规制现状与面临困境
尽管我国目前已初步形成了渔业资源保护法律体系，近年来也在不断加大对违法捕捞行为的打击力度，但各种违法行为依然屡禁不止，无节制的赶海行为给近海与滩涂生态系统带来巨大的环境压力。
3.1. 法律规制现状
我国从解放初期就开始实施相关立法保护渔业资源。近年来面对近海及滩涂渔业资源衰退和生态环境破坏的现状，也在积极寻求解决方案，中央和地方纷纷立法，采取了一系列制度和措施，包括伏季休渔制度、限额捕捞试点等。针对旅游开发中可能受到损害的自然资源，我国的旅游法虽然也有提及，但是并没有达到相应的重视程度。
3.1.1. 中央立法层面
我国的《旅游法》规定，遵循社会效益、经济效益和生态效益相统一原则是发展旅游业的前提条件。各类市场主体开发利用旅游资源，应当履行环境资源保护等相关义务；旅游者则要遵守社会公共秩序，尊重当地风俗和宗教信仰，爱护环境，减少资源浪费；对于旅游监管部门则要求加强对资源保护和利用状况的监督，严格遵守法律法规的规定，对于旅游资源要维护其区域整体性、文化代表性和地域特殊性，但是这部法律只是概括性的规定，并没有明确相应的法律责任。
我国在其它的法律如《中华人民共和国渔业法》《渔业法实施细则》等法律规定对于渔业问题有更具体的规定。《渔业法》第二十二条、二十三条和三十条分别对捕捞限额制度、捕捞许可证制度以及禁渔休渔作出了原则性规定。如《渔业法》第三十条规定，禁止使用炸鱼、毒鱼、电鱼等破坏渔业资源的方法进行捕捞。禁止制造、销售、使用禁用的渔具。禁止在禁渔区、禁渔期进行捕捞。禁止使用小于最小网目尺寸的网具进行捕捞。捕捞的渔获物中幼鱼不得超过规定的比例。也就是说，赶海者只能在非保护区内，采用合法的工具和手段获取渔获，并且在数量和体量上都有限制。
另外，新修订的《渔业法实施细则》在捕捞业一章明确了应当加强娱乐性游钓和零星采集水产品行为的管理，首先表明了我国对于赶海活动管理的重视。《渔业法实施细则》《渔业行政处罚规定》对违反上述规定的行为设定了处罚措施，包括罚款、吊销捕捞许可证、没收船只等。如《实施细则》第二十九条规定，炸鱼、毒鱼的，违反关于禁渔区、禁渔期的规定进行捕捞的，擅自捕捞国家规定禁止捕捞的珍贵水生动物的，在内陆水域处五十元至五千元罚款，在海洋处五百元至五万元罚款；未经批准使用电力捕鱼的，在内陆水域处二百元至一千元罚款，在海洋处五百元至三千元罚款。情节严重的可依法追究刑事责任。
3.1.2. 地方立法层面
各级地方人民政府对于保护旅游资源，引导旅游者文明旅游也纷纷出台了相应的地方条例。比如《海南旅游条例》中规定，政府应当重视加强旅游生态文明宣传，提高旅游者与经营者、当地居民保护旅游生态环境的意识，倡导和培养健康、低碳、绿色、文明的旅游方式；并要求旅游经营者对破坏旅游生态环境的旅游者进行及时劝告与阻止。此外，各级地方政府针对气候变化、过度捕捞、栖息地破坏、海洋环境污染等多重因素的影响也纷纷出台了不少涉及赶海的制度和规定。比如《广东省休闲渔业管理办法》第三条规定，从事休闲渔业经营服务，应当符合渔业资源环境保护、绿色发展、产业政策要求，遵循安全第一，确保服务质量，优先保障传统渔民利益。第九条规定，从事休闲渔业经营服务、参与休闲渔业活动的单位和个人，应当加强生态环境保护，遵守相关法律法规，及时放生不达收获标准或超出数量许可的渔获物，采用正规厂家生产的合规器具、材料和饵料，减少对水域环境的污染及对水生生物的毒副作用。
3.2. 面临困境
中国环境与发展国际合作委员会指出，当前中国休闲渔业资源明显衰退，物种多样性指数下降。无节制赶海作为一项新兴的潜力巨大的旅游产业，没有法律加以规制，也缺乏科学有效的管理和监督，使得我国近海滩涂渔业资源陷入经济建设与旅游资源保护不能兼顾的困境。
3.2.1. 立法方面
目前我国共出台涉渔法律法规、规章和规范性文件600多部，但涉及休闲渔业的法律规定寥寥可数，也未曾明确“赶海”的法律概念。赶海行为定位不明，虽有一些鼓励休闲渔业产业发展的政策性指导文件，与之相关的问题依然缺乏法律法规规范[2]。各地政府虽然都要求旅游开发要关注资源保护，但是在法律责任层面又比较含混。如《广东省旅游条例》规定，开发利用旅游资源未采取保护措施，造成生态环境或者人文资源破坏的，由旅游主管部门或者其他有关部门责令停止违法行为，依法予以处罚；2020年《渔业法实施细则》第十八条指出“娱乐性游钓和在尚未养殖、管理的滩涂采集零星水产品”的行为“应当加强管理”，表明了休闲渔业亦应当纳入渔业法规制的态度，但并未明确如何加强管理，仅规定“具体管理办法由县级以上人民政府制定”。而在地方立法上，各沿海省市虽然制定了休闲渔业相关的管理规定或办法，但立法水平参差不齐，容易导致实际操作中的标准不明确和弹性空间大，不同部门之间的责任界限不清晰也影响了法律的落实，规则体系构建、体制机制设计、司法适用方面依然存在诸多实践难题。
3.2.2. 执法层面
海洋范围辽阔，尤其是一些偏远、交叉和尚未进行商业开发的海域滩涂情况复杂，给监管在客观上造成了困难，此外旅游地为发展经济对无节制的赶海行为放任不理等因素也导致相关法律贯彻落实缺乏成效。对于游客而言，在缺少专业管理的情况下难以靠自律维护好自然生态，不仅因为《渔业法》等规定具有较强的技术性，而且游客在节假日扎堆赶海，庞大的客流本身便会增加环境资源的承载负担。对于出于经济目的的专业赶海人而言，则缺乏有效的激励措施来鼓励渔民遵守捕捞限制的相关规定，对于后续售卖行为也缺乏有效监督管理。
4. 出路探寻：无节制赶海的规制路径
并非所有人都会无节制地开展赶海活动，但这一切公共财产的损失却是由所有人共同承担的。要想避免资源枯竭的悲剧发生，必须完善法律与优化制度。提倡文明赶海是实现渔业资源、旅游资源可持续发展的不二选择。赶海作为一项民众广泛参与的娱乐性、商业性的活动，单一的政府管理难以达到理想效果，多主体参与对于产业的良性持续发展不可缺少[3]。因此，未来应当建立以政府为主导的社会协同治理模式，以完善法律保障、加强政府责任为首要任务，同时充分发挥环境组织、投资者个人等不同主体作用，在提倡绿色发展的今天作出符合时代要求的创新安排。
4.1. 健全与赶海相关的法律制度
尽管我国《旅游法》已经出台十年有余，但它的关注点是规范旅游市场秩序从而保障旅游者和旅游经营者的合法权益及促进旅游业持续健康发展，对于保护和合理利用旅游资源只是原则性地一笔带过，对于渔业资源管理规定目前主要存在于《渔业法》及相关法律文件中。然而，尽管现行《渔业法》开篇即表明其立法目的是保护渔业资源、促进渔业产业发展，事实上却更侧重于对渔业资源经济价值而非生态价值的追求[4]。党的十九大将“坚持人与自然和谐共生”作为新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略之一，为了顺应生态文明建设的发展理念，有必要考虑将“可持续捕捞”概念引入《渔业法》，不仅要求在捕捞过程中考虑渔业资源的保护，也强调经济价值与生态价值的平衡，从而在法律上确立渔业资源保护的基本原则[5]。
除了立法理念的修正，检视我国已经建立的一系列渔业法律法规，可以看到2024年公布的《渔业法》修订草案在不少方面进行了创新突破，但依然缺乏对于赶海活动的具体规定。可以适当参考域外经验如《新西兰休闲渔业条例》，对赶海渔获允许捕获的类型及尺寸、允许捕获的位置、以及允许捕获的数量都做出明确规定。比如此条例规定一天内最多捕获125 mm的大鲍鱼5只，80 mm的黄足鲍鱼5只，所有贝类共50只；对于捕龙虾的工具和笼子也有具体要求，并规定一天不可以捕捉6只以上的龙虾，其中雄性龙虾的最小捕捞尺寸是54毫米，雌性是60毫米1。同时，《新西兰渔业法》还限定赶海游客不能将捕获的海产品进行交易，否则将面临被起诉、罚款并没收渔具的处罚2，高昂的违法成本足够产生威慑力，从而有效阻止违法行为的发生。
对于我国当前已经建立或正在试点中的渔业法律制度亦有进一步完善的必要，主要包括捕捞许可证制度和限额捕捞制度。完善捕捞许可证制度，应当根据当地渔民渔获的实际情况确定许可标准，并顺应优化渔业产业结构的政策方向，提高捕捞许可制度的取得门槛，将主要的持证人员限定在当地渔民中[6]。在增加限额捕捞制度的可操作性方面，不仅要对原则性规定进行具体化，还要主动进行资源调查，协同相关机构建立数据库，保证捕捞量低于增长量，实现近海及滩涂生态系统的动态平衡[7]。另外，还应当加强监督管理，充分贯彻落实禁限制度，避免赶海人在禁渔期、禁渔区躲避监管出海现象的发生以及禁用工具的使用，切实提升近海滩涂生态环境及旅游资源的保护成效[8]。
4.2. 加强赶海活动执法管理
4.2.1. 强化政府责任
地方因赶海热潮获得大量旅游收益，相应地也应该对赶海加强执法监管力度。《渔业法实施细则》授予了地方对于赶海活动进行管理的权力，如2022年9月海南省出台《休闲渔业管理办法(试行)》，提出规范行业发展，各部门形成了促进生态赶海健康发展的工作方案，在区域划分、环境监测、公众倡导等方面区分职责，协调工作，在产业绿色发展过程中起到了模范作用。
为了促进赶海旅游的良性发展，政府首先应当建立近海及滩涂生态环境监测体系，做好环境影响评价，根据当地生态环境实际情况合理规划旅游区域，对不适宜赶海的生态薄弱区域设保护。同时发挥自然资源部门作用，做好近海及滩涂资源监测，为完善细化规定提供技术支持，例如明确对于违法行为如何定性、定量的具体操作标准[1]。在执行与落实上，由于旅游赶海者多为短暂停留，应当安排专门执法人员赋予其当场处罚权，并记录好执法过程确保公平公正。当前大部分保护区没有明显的实体边界，进入其中的游客通常并非故意，因此有必要在保护区边界增加显著标识。已经划定好的赶海区域也要定期评估并适时调整，通过限制客流等方式控制赶海活动的规模和频率。
其次，政府有必要加强“科学赶海”理念的宣传和相关法律法规知识科普，倡导公众通过生态友好的方式接触和认知海洋及生物多样性。政府应当告诉游客，哪些生物不能干扰，哪些区域不得进入等等，加强对当地保护区和敏感物种的宣传，协同当地环保NGO等组织制作分发宣传册和海报，例如海南智渔科技发展研究中心与当地渔民合作社共同制作《潭门常见40种贝类》宣传册，用直观、易懂的方式介绍生态赶海的概念和做法就值得借鉴和推广。
4.2.2. 加强上下游相关产业监管
要切实推进文明赶海，就必须要对赶海相关的上下游产业加强监督与管理。从源头来看就是贯彻落实许可证制度，首先应当取缔爆炸钩、电击网等会对海洋生物造成大面积伤害的非法工具的生产和售卖，依法追究违法生产者、售卖者的法律责任；同时严查捕捞许可证件，对无证或提供造假证件者从重处罚。从末端来看，可以加强对渔获的检查，安排开展日常监管，在入市前对渔获来源和数量进行登记。各地区在条件成熟时还可以建立跨区域工作协作机制，加强线索管理和信息共享，提升监管绩效。
4.2.3. 切实维护当地渔民权益
压减产能是顺应我国渔业资源养护战略的必然要求，在实施过程中要做好渔民权利的保护规划。结合社会资本力量开办渔家乐、打造蓝色海洋经济带，推动传统渔业向服务业转型，既能为渔民寻得出路，又能为地方创造旅游收益。在这个过程中，政府要做好社区政策宣传，使渔民了解国家渔业资源发展战略方向，并主动提供培训指导和咨询服务，鼓励渔民配合。政府还应当出台相应激励政策，创办绿色基金为生态赶海项目提供低息贷款，吸引投资。
对于留在传统赶海行业的渔民，应当尊重其意愿，在渔业改革政策实施之前进行讲解，并通过经济奖励提高渔民的配合度，如在限额捕捞制度推行过程中将填报捕捞日志和定点上岸、定点交易的完成度与补贴挂钩，切实保障渔民合法权益。
4.3. 鼓励多元主体参与
在促进文明赶海问题上，要大力推崇预防为主、综合治理的基本原则。宪法规定一切单位和个人都有保护环境的义务，那么相关法律就应当鼓励多元主体通过法律的、行政的、市场的和自治的各种机制手段，积极有效地防范治理无节制赶海带来的环境问题。没有哪一种治理模式存在绝对优越性，因地制宜的多元化综合治理模式更有利于环境治理。为防止无节制赶海对近海滩涂造成不可逆的环境损害，必须政府负责，企业积极，个人自觉，全社会全方位齐抓共管，实现治理系统化。
4.3.1. 对于旅游者：制定并倡导遵守赶海守则
有环保NGO提出“生态赶海十条建议”，对旅游者个体提出了相应的守则，包括提倡以自然观察、拍摄为主，不伤害海洋生物；将翻动的礁石等复归原位；不带走保护生物；不使用化学制剂(食用盐)和电动工具；不使用钉耙等工具伤害海草；不扎堆赶海，留给海洋休养生息的时间等等。“十条建议”从爱护环境、保护海洋、尊重社区几个方面给旅游者提供了详细指引，核心的考虑就是保持当地生态系统的平衡，让赶海活动对滩涂生态和生物的影响降至最小。对不遵守守则的游客应当场追究其法律责任，通过警告、罚款甚至行政拘留等手段警示告诫其它游客不要重蹈覆辙，还可以通过建立信息共享网络平台接受举报信息，查缺堵漏。
4.3.2. 对于环保NGO：鼓励和吸引更多的组织参与其中
目前国内多家环保NGO正在探索各种可能的方式致力于文明赶海的进程。例如中国红树林保育联盟于2022年出版了《我们赶海去》3册图书，让更多的人们认识到海滩生物多样性；海洋保护组织“无境深蓝”绘制了《社交平台常见保护区赶海点图集》，标明保护区和捕捉保护物种以告知旅游者；广西生物多样性研究和保护协会则针对广西北海滨海湿地的红树林、生态和国家二级保护动物中国鲎，发布了游客文明赶海的行为规范等等。政府应当通过政府购买服务等方式提高公共服务供给的质量和财政资金的使用效率，改善社会治理结构，鼓励环保NGO组织参与社会管理的积极性。
4.3.3. 对于海边社区：建立社区共治机制
海南智渔可持续科技发展研究中心在海南省潭门镇跟渔民合作社一起打造滨海渔业资源和渔业文化为核心的科普旅游服务，与当地村委会、乡村振兴队等共同商议渔村社区产业发展规划，社会效益显著。各地方的先进经验应当予以总结推广，甚至可以上升为地方法律规范。未来应当鼓励社区居民参与赶海活动的规划和管理，在赶海区域定期人工增殖放流或者补充经济类海产品，支持培训村民提供导赏服务，增加就业机会，同时定期组织社区对话和研讨会，讨论赶海活动对社区和环境的影响以及改进措施。
5. 结语
农业部指出，我国近海渔业资源正处于衰退状态，加强渔业资源养护和海洋生态保护刻不容缓。2022年11月，在《湿地公约》第十四届缔约方大会(COP14)的湿地保护论坛上，国内多家机构共同发布“文明赶海”大众倡议，号召全社会爱护环境、保护海洋、尊重社区3。近海滩涂人类活动密集，特别是近年来刮起了赶海热潮，赶海活动对海洋生态系统造成的冲击不容小觑，有待更深入研究，以期为实现近海滩涂生态稳定和旅游资源可持续开发利用提供理论依据。
NOTES
*通讯作者。
1N.Z. Fisheries (Amateur Fishing) Regulations 2013, r.11 and r.12.
2#N.Z. Fisheries Act 1996, s.297.
3参见中华人民共和国生态环境部《2023年中国海洋生态环境状况公报》(2024-5-22)。
https://www.mee.gov.cn/hjzl/sthjzk/jagb/202405/P020240522601361012621.pdf