1. 引言
2024年11月8日，《中华人民共和国学前教育法》(以下简称《学前教育法》)由十四届全国人大常委会第十二次会议表决通过，并于2025年6月1日起正式施行。这部法律的颁布填补了学前教育领域的法治空白，标志着我国的学前教育迈入到全新的法治化、规范化发展阶段。尽管学前教育在过去几十年间已经取得了巨大发展，但资源分配不均、质量参差不齐、收取费用过高等问题仍然存在。因此，《学前教育法》第一条就明确将“促进学前教育普及普惠优质安全发展”作为学前教育的未来发展目标。法治作为整个社会的基本治理方式，在学前教育普惠化过程中发挥着不可或缺的作用。在此基础上，本文旨在实现两个方面的目的，一是描述学前教育法治的价值意蕴，明确法治对于学前教育的重要意义；二是分析当前学前教育迈向普惠化过程中遭遇的一系列法治现实困境，并指出相应的实践进路，以期为法治服务学前教育发展提供理论支持与实践启示。
2. 普惠视角下学前教育法治的价值意蕴
法治的价值不仅包括对社会秩序的维护、对国家发展的促进，还包括对公平正义的追求、对人民权益的保障。学前教育普惠化的价值目标与法治的价值取向具有鲜明的内在一致性，学前教育普惠化的实现过程，也就是法治价值在学前教育领域不断实现的过程。为了实现学前教育普及普惠的目标，发挥法治的公共价值、正义价值、效率价值和秩序价值是不可或缺的重要工作。
2.1. 公共价值
法治的公共价值强调法治建设必须坚持人民至上的价值立场，以保障人民利益为根本目的。学前教育作为国民教育体系的重要组成部分，需要以满足群众需要作为根本价值遵循。因此，学前教育需要发挥法治的公共价值，明确学前教育公益属性，减轻民众教育成本，实现优质教育资源人人享有。
法治在这一层面的价值发挥主要通过制定相应的法律规范，在宏观层面保障学前教育的公益性和普惠性。公益性强调学前教育应由国家组织开展并服务于公众的共同利益，这是学前教育作为社会公共服务的关键属性。《宪法》第十九条第一款规定国家发展社会主义的教育事业，提高全国人民的科学文化水平。这一款是整个学前教育最宏观的法律基础，强调了教育事业的公益性并从整体上规定了教育服务全体人民的目标。在此基础上，《学前教育法》第三条规定学前教育是国民教育体系的组成部分，是重要的社会公益事业，进一步凸显了学前教育的公益性。“普惠性作为公益性的进一步延伸，其核心目标在于通过财政支持和制度保障使学前教育更加惠及社会群体。”[1]《学前教育法》第六十三条明确规定地方政府应加大财政补助，合理分担成本，进而降低民众经济负担，扩大服务范围。总之，发挥法治的公共价值是实现普惠性学前教育的根本遵循。法治通过强制性的法律条文，确保学前教育坚持公益普惠的价值取向。
2.2. 正义价值
正义是法治的灵魂，法治必须以促进公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点。“在各种法的价值中，正义居于总揽地位，它并不是一个与其他价值目标相并列的一般性价值目标，而是一个最具有综合性、全局性和至高性的核心价值目标。”[2]公平公正是实现学前教育普惠化必不可少的条件。现实生活中，教育的公平公正很大程度体现在教育资源的分配上。“分配正义理论认为，公共物品的提供要对社会弱势群体或最不利者群体予以特别倾斜照顾，使之对社会弱势群体或最不利者群体最为有利。”[3]因此，学前教育需要充分彰显法治的正义价值，力求做到教育资源的分配正义。
这一层面，法治的价值发挥主要通过调整当前的分配制度，并辅以恰当的支持政策，实现教育资源分配的平等性、差异性和补偿性。平等性表现在受教育权和教育机会平等。《教育法》第九条第二款明确规定公民不分民族、性别、职业、财产状况、宗教信仰等，依法享有平等的受教育机会。“现代教育法治的核心目标就是保障公民受教育权，关键在于让每一位公民都能平等地享有受教育权。”[4]差异性要求通过法治规范资源分配制度，考虑不同个体、群体和地区之间的差异，实现差异基础上的平等。补偿性要求关注那些劣势群体和劣势地区，通过倾斜性的政策和制度，实现对教育资源的再分配，促进教育机会的实质平等。《学前教育法》第15条第3款规定幼儿园应当对因特异体质、特定疾病等有特殊需求的学前儿童予以特殊照顾，第65条规定建立国家资助制度保障适龄的家庭经济困难儿童接受普惠性学前教育。总之，发挥法治的公平价值是实现普惠性学前教育的必要条件。法治能够通过制度设计实现学前教育资源在全国范围内的合理分配。
2.3. 效率价值
效率原本是一个经济学概念，即投入和产出的比值。法治领域的效率追求有效地利用资源，最大限度增加社会财富。“法律制度应该成为决定经济单位合作或竞争的一种方式，它能够提供一组结构，使其成员在这种结构安排下可以获得在这一结构之外得不到的利益，并且，这种结构保证其成员在获取此种利益的动机下，以迫求效用增加为目标行事，从而提高整个社会的福利水平。”[5]全面提高学前教育质量是实现学前教育普惠化的必要前提。为了达成这一前提，法治需要发挥其效率价值，通过恰当的激励机制和有力的约束规则促进学前教育资源利用效率最大化。
法治在这一层面的价值发挥主要包括两个方面。一方面，法治可以为多主体参与学前教育发展提供恰当的激励机制。长期以来，学前教育的发展模式都是政府拨款建设公办园的模式。《学前教育法》则在此基础上确立了以政府主导为核心的多元化供给模式，政府发挥宏观统筹功能，鼓励社会力量参与建设普惠性幼儿园，并强调通过政策支持提高社会各界投资学前教育的积极性。另一方面，法治也为学前教育的健康发展提供了强有力的约束规则。《学前教育法》中不仅明确指出了社会力量参与建设学前教育的边界和需要承担的责任，而且强调必须保证学前教育的公益性，避免过度市场化。例如第二十五条提出普惠性幼儿园建设纳入城乡公共管理和公共服务设施统一规划，不得转变为私人用途；第三十四条要求公办幼儿园不得转制为民办幼儿园或参与营利性活动；第三十五条禁止社会资本控制公办幼儿园、非营利性民办幼儿园。总之，发挥法治的效率价值是实现普惠性学前教育的前提条件。法治能够通过激励与约束来提高学前教育的发展效率。
2.4. 秩序价值
在整个法治的价值体系中，秩序价值无疑是最基础、最重要的价值。正如凯尔森所说：“法是人的行为的一种秩序(order)”。[6]尽管法治包含秩序、效率、正义等多种价值，但其他所有价值都离不开秩序价值。“维持基本的社会秩序是实现其他法的价值的先决条件。”[7]学前教育不仅在内部存在着复杂的利益关系，而且还与家庭、政府、社会等各个领域有着密切联系。所以，法治需要发挥秩序价值，通过制定明确的规章制度保障学前教育运行在正确的轨道之内。
法治在这一层面的价值发挥主要是通过各种法律规范维持学前教育领域的教育秩序。“所谓教育秩序，即一定教育行为方式的固定形式，是对教育主体行为的偶然性、任意性、情绪化的超越和否定”。[8]具体来说，法治能够为学前教育领域的各个主体提供明确的行为规范，并要求他们依据规范的要求开展教育管理和教育教学活动。例如，针对幼儿园的举办，《学前教育法》在第五条要求对社会力量参与办学进行引导和规范；针对教育管理活动，《学前教育法》第七十条要求幼儿园依法建立健全财务、会计及资产管理制度，严格经费管理；针对教育教学活动，《学前教育法》一方面在第十九条禁止任何单位和个人组织学前儿童参与违背学前儿童身心发展规律或者与年龄特点不符的商业性活动、竞赛类活动和其他活动，另一方面在第五十九条规定幼儿园不得采用小学化的教育方式，不得教授小学阶段的课程。总之，发挥法治的秩序价值是实现普惠性学前教育的基础要求。法治通过对参与主体行为提出具体规范来保证学前教育的稳定健康发展。
3. 普惠视角下学前教育法治的现实困境
3.1. 学前教育相关制度规范体系有待完善
一是目前学前教育领域的资源分配制度有待完善。一方面，现行的学前教育财政投入机制存在不足，学前教育财政经费保障仍存在明显短板。尽管“2023年我国普惠性幼儿园占比为86.2%，普惠性幼儿园在园幼儿比例达到90.8%，基本实现了普惠性幼儿园全覆盖”[9]，但经费不足仍是困扰学前教育优质发展的重要难题。目前，政府对普惠性幼儿园的投入主要通过补贴政策、税收优惠等方式实现，但这些只是短期的政策，难以满足幼儿园的长期发展需要。而且，当前我国的学前教育管理体制是“省市统筹，以县为主”，地方政府承担了过重的投入责任。受限于经济发展水平，很多区县难以承担普惠性幼儿园的补助经费，导致了“假普惠”、“表面普惠”等现象的出现。另一方面，学前教育的资源分配不够公平。虽然《学前教育法》中明确规定要倾斜支持农村地区、革命老区、民族地区、边疆地区和欠发达地区发展学前教育事业，但“当前我国学前教育资源配置的基尼系数过大，园际资源投入存在显著差异”[10]，教育资源在分配上明显向发达地区和优质园所倾斜。例如，根据杨卫安等人的调查，北京和河南两地普惠性民办园的生均补助最多相差60倍[11]。教育资源的分配公平已成为了实现普惠性学前教育急需解决的突出问题。
二是法律与其它规范之间缺少联动，没有构成完整的学前教育规范体系。一方面，非正式规范与正式规范之间缺少互动，未能形成应有的合力。由于我国地域广阔、入学人数众多且发展不充分不全面，人们期望多样化、个性化的学前教育，但法律条文往往比较死板僵硬，难以迅速改变，因此，学前教育需要发挥非正式规范的作用以弥补法治的不足和疏漏。但目前学前教育领域的非正式规范与正式规范之间仍存在着要求的矛盾与范围的重叠，部分非正式规范的内容甚至与正式规范存在冲突，不仅没有发挥好补充作用，反而阻碍了法治的落实。另一方面，学前教育的地方法规体系不完备，并且在不同地区间存在显著差距。东部发达省份基本已经设立了专门的地方性法规，例如山东省、浙江省、江苏省都早已设立了专门的学前教育条例，而中西部欠发达省份则大多没有设立专门的地方性法规。此外，“地方学前教育立法质量还不够精细，存在简单照搬，表述含糊，号召性条款缺少规范性法律约束力等问题”。[12]
3.2. 法治政府建设不够完备
一是政府在学前教育执法上存在不足。执法是整个法治的中心环节。完善的执法机制在维护学前教育秩序，提高学前教育质量，保障教育公平上具有重要意义。首先，政府内部缺少综合性、专门性的教育行政执法机构。目前学前教育的相关执法事宜统一归属基础教育部门管辖，没有单独的学前教育执法机构。而且由于之前缺少明确的学前教育法律，执法队伍在学前教育领域的专业素养也有所不足。其次，教育行政执法效果不足。由于学前教育执法无论在学校类别、所属地域、涉及事项、管理权限方面都存在较大差异性，实际的教育执法力度存在很大波动，执法效果难以保证，而且“执法主体单一、行为种类有限、执法范围狭窄，也导致教育行政执法效果相对有限”。[13]
二是政府对学前教育的监督管理尚需完善。监督管理制度是保障学前教育长期稳定高效发展的必不可少的条件。有效的监督既能够提高各类幼儿园的资源运用效率，也能及时发现各类问题及违法行为，保持学前教育稳定发展。首先，监管主体的权责不够明确。“在政府层级之间、政府部门之间，对于学前教育的监管权责缺乏明确、具体的划分与界定”，[14]这直接导致了监督缺失与多重监管的出现。既造成某些关键领域和环节缺少监管，也导致某些机构和行为同时被多个部门监管。其次，政府监管方式不够先进。“在当前我国学前教育的管理框架中，监管体系主要奠基于静态的审批与年检制度之上”，[15]政府没有充分利用大数据、人工智能、云计算等现代数字技术改造现有的监管理念和监管方式。面对学前教育发展的迫切需要，政府的监管理应更加动态化、网络化、智能化和精准化。
3.3. 教育法治氛围不够浓厚
一是公众对法治的认识程度不足。实现法治的前提是公众对法治有全面的认识，只有知晓法治的内容，明确法治的意义，才能产生支持法治的意愿和推行法治的动力。由于我国长期以来重人情轻法治的社会观念，当前学前教育领域的部分主体对法治的认识程度存在明显不足，对于法治作用的很多看法仅局限于表面，没有意识到法治对于学前教育发展的长远价值。而且，很多家长受教育焦虑的影响，只注重孩子的知识学习而忽视他们的健康成长，对法律中的很多要求甚至持抵触态度。此外，教育行政人员自身也没有充分内化法治的要求和价值，许多行政管理人员在推广法治时缺少主动性，没有从战略高度思考法治的意义，仅仅将法治视作一项可有可无的长远目标。
二是法治宣传不足。法治宣传需要花费大量的人力物力，但由于重视程度不够、投入经费不足等原因，部分地区的法治宣传效果明显没有达到预期。且长期以来我国的法治宣传模式都是以理论学习为主，主要通过集体会议的方式向学校管理者及教师传授法治知识。这种单一的宣传模式不仅难以形成实际参与法治工作的意识和能力，而且缺少对社会公众的法治宣传，多主体参与的法治合力难以形成。而且，由于认识程度不足，很多教育管理人员对法治宣传缺少重视，往往只是敷衍了事，法治宣传的效果自然难以达到。
4. 普惠视角下实现学前教育法治的实践进路
4.1. 完善学前教育相关制度规范体系
其一，完善学前教育资源分配制度。一方面，建立完善的财政投入制度，保障学前教育享有充足经费。充足的经费是学前教育普惠化的必要前提。政府需要继续加大学前教育经费投入，明确学前教育经费占教育经费的比例，并制定全国统一的普惠性幼儿园生均财政拨款最低标准，最终建立起全国一体化的财政投入制度，确保每位适龄儿童都能获得平等的经费投入。而且，针对地方财政负担过重的问题，国家需要进一步细化中央政府与地方政府的财政分担职责，灵活调整中央与地方政府的投入比例，同时积极引导市场投资，构建以政府财政拨款为主，市场投资为辅，家庭适当承担的投入机制，减轻地方政府推行普惠性学前教育的经费负担。另一方面，政府应优化财政投入结构，提高资源配置的民主性和公平性。《学前教育法》第二十五条强调政府需要对欠发达地区和弱势群体进行倾斜性支持。中央政府需要加大财政转移支付力度，设立专项扶持基金，在基础设施建设、师资培训等方面支持边远地区与贫困地区建设并发展普惠性学前教育。地方政府也需要根据当地具体情况，合理统筹区域、城乡间的学前教育资源分配，避免在部分优质园所上投入过多经费。具体来说，政府可以引导建立城乡教育共同体，通过联合教研、资源共享、教师轮岗等方式发挥优质幼儿园对一般幼儿园的带动作用。
其二，构建完整的学前教育规范体系。一方面，要促进非正式规范与正式规范相结合，发挥好非正式规范的补充作用。“正式规范是国家根据法定程序所制定的社会规范，表现为外生性和强制性；非正式规范则是在教育领域长期实践演化而成的自我管理、自我服务的社会规范，表现为内生性和自发性。”[16]构建完整的学前教育规范体系，需要两种规范在各自适合的领域发挥作用。正式规范主要适用于政府投资、学校建设、监督管理等宏观领域，非正式规范主要在家校互动、课堂管理、学生培养等微观领域发挥作用，需要结合两者各自的特点和优势，发挥各自独特的功能和效用，形成一个具有内在关联的规范系统。此外，非正式规范在价值内核上必须与正式规范保持一致，只有如此，两者才能够实现有效互动并形成治理合力。另一方面，提高地方政府立法能力和水平，健全系统完备、上下协调的学前教育法律体系。立法作为法治运行的前提和基础，在整个法治体系中居于重要地位，立法的质量直接决定着法治的质量及其实现程度。目前，我国在中央层面已经颁布了专门的《学前教育法》，但其内容主要涉及学前教育的基本制度及原则，如何具体落实则需要地方政府根据当前情况设立专门条例进行细化和补充。各个地方立法机关应提高对学前教育的重视程度，积极学习发达省份先进立法经验，不断加强立法队伍建设，并在充分了解地区实际的基础上制定切实有效的学前教育条例。此外，政府内部也应加强各个部门间的立法协作，做到联合立法，避免部门利益法律化。
4.2. 加强法治政府建设
其一，提高政府执法效能。首先，政府需要改革教育行政执法机构，设立专门的学前教育执法部门，并完善相关法律法规中关于行政执法的条款，明确执法原则、执法主体、执法对象、执法程序以及权力与责任范围，建立规范且有效的教育行政执法体制。总之，在执法过程中，政府应坚持以法治价值为导向，以法律法规为依据，以人民满意为目标。其次，针对执法效果不足的问题，政府应当继续推动建设以教育部门为核心，多部门共同参与的教育联合执法机制，加强统筹协调，提升跨部门协同水平。而且，政府也应积极将现代信息技术引入教育执法过程中，改革传统的人工执法方式，实现从前期发现、中期执行到事后公示的执法全过程中信息技术的深度参与。
其二，完善学前教育监督管理制度，促进学前教育稳定高效发展。首先，需要明确监管权责划分，构建清晰、具体的监管权责体系。中央政府主要发挥领导作用，在宏观层面上制定监管规范、明确监管标准；省市级政府主要发挥统筹作用，在中央政府的宏观规划之下，结合区域发展实际，制定具体监管制度体系；县及乡镇政府主要发挥执行作用，负责具体落实教育监管。而且，各级政府内部也需要进一步细化部门间的权责划分，做好合作规划，避免监管缺失与多重监管。其次，政府需要建设动态监管机制，充分运用现代信息技术手段，构建智能化、精细化的监管体系。政府可以通过大数据、深度学习等技术，建设专门的学前教育数据库，在充分采集信息的基础上进行深入分析，把握学前教育的整体发展状态并预测未来发展趋势，为当下的监管重点及未来的监管方向提供数据支撑。同时，政府建设线上智能监管平台，借助云计算、人工智能等技术，全天候无死角监控学前教育机构的日常管理行为，做到迅速发现并解决违法违规行为。
4.3. 培养学前教育法治氛围
其一，提高公众对于法治的认识。法治认识主要指“对法治原则、法治精神、法治体系以及法治实践的理解和认同”[17]。充分认识法治是公众产生法治意识与法治信仰的前提和基础。国家应采取多种手段，对学校、教师、家长等学前教育参与主体进行专门的法治宣传与培训，帮助他们了解学前教育领域的相关法律法规，认识法治的意义、内化法治的精神并在实际行动中自觉履行法治的要求。针对家长对学习成绩的过分追求，学校应采取手段向家长澄清利弊，尊重儿童的自然生长。而且，国家尤其需要加强对行政管理人员的法治教育，使他们真正在内心深处认可法治。行政管理人员作为法治的代言人，需要向民众做好表率作用。
其二，加大法治宣传投入，创新法治宣传方式。首先，政府需要明确法治宣传的重要性，设置专门的宣传经费，保障应有的人力、物力的投入。同时，政府也需要发挥好其他宣传主体的作用，例如学校、传媒公司、自媒体博主等，引导他们共同参与到法治宣传中去，提高宣传的实际效果。同时，政府也需要转变传统的宣传方式，用具有实践性、互动性、丰富性的宣传活动取代传统的说教、灌输等方式。政府可以建立专门的法治宣传基地，鼓励家长与孩子一同参与其中的各种活动，也可以在各大视频平台上投放专门的宣传视频，并以人们更加喜闻乐见的方式呈现，在潜移默化中提高公众的法治认识；政府还可以借助“国家宪法日”和“五月普法宣传月”等时段，开展一系列的法治专题活动，如法治辩论、法治故事会、旁听司法审判、参与立法讨论等教育与实践活动等，增强师生、家长的法治意识和法治观念。