1. 引言
在当今社会，随着全球化和信息化的快速发展，国家治理体系与治理能力现代化已成为各国政府追求的目标。这一进程不仅要求政府在顶层设计上实现法治化、规范化、民主化、效率化和协同化，更对地方政府的政策执行能力提出了全新的挑战与要求。在此背景下，地方政府作为国家治理战略的重要执行主体，其政策执行的效果直接关系到国家治理现代化的实现程度和社会发展的整体进程[1]。然而，当前地方政府在政策执行过程中面临着诸多梗阻问题，尤其是“最后一公里”难题，这严重制约了政策效果的发挥，影响了人民群众的获得感和幸福感。因此，深入探讨治理现代化背景下地方政府政策执行的新要求、存在的梗阻问题以及有效的分析工具，具有重要的理论与实践意义。具体而言，国家治理体系现代化要求地方政府在执行政策时，不仅要严格遵守法律法规，还要积极构建协同治理网络，充分调动社会各界的积极性和创造性[2]。然而，现实情况却不容乐观。政策在传递到基层群众时往往出现梗阻，导致政策效果大打折扣[3]。这主要表现为政策宣传不到位、执行力度不够、监督机制缺失等问题，使得许多好政策难以真正惠及民生。
协同治理理论是研究在追求公共利益的过程中，如何实现政府、市场、社会及公民等多种权利主体共同参与和协作的理论。它强调治理主体的多元化，包括公共机构、私人机构及二者之间的合作，打破了传统政府单一的管理模式[4]。治理的方式涵盖协商、谈判、合作等，旨在通过平等和协作关系，促进各主体之间的有效沟通和协作，共同实现公共利益的最大化。它要求政府依法行政，市场主体依法经营，社会主体依法参与，强调民主参与和决策的透明度。治理理论的核心观点强调多中心治理和协同网络的重要性。多中心治理认为政府不是唯一的管理主体，公共机构、私人机构等都可以通过协商、谈判、合作等方式参与到公共事务的管理中[5]。而协同网络则强调各治理主体之间的紧密联系和协作，以实现共同目标。在政策执行能力研究方面，资源论、制度论、文化论等理论从不同角度探讨了影响政策执行能力的因素。资源论认为政策执行需要充足的资源支持；制度论强调制度环境对政策执行的影响；文化论则关注文化背景和价值观对政策执行的作用[6]。
SFIC模型，即协同治理模型，是一个分析协同治理的理论框架，包含起始条件、助成性领导、制度设计和协同过程四要素，旨在帮助理解和分析复杂情境下的公共治理问题。SFIC模型在本研究的政策执行过程中展现出了高度的适配性，为治理理论与实践的结合提供了新的视角。该模型不仅在结构上对组织架构、权责分配、资源配置产生了深远影响，促进了治理体系的优化与升级，而且在文化层面深刻改变了执行理念、价值导向和责任意识，使得政策执行更加高效、透明[7]。在结构上，SFIC模型强调多元主体的协同参与，打破了传统治理模式中单一主体的局限，促使政府、企业、社会组织及公众等多元力量在平等、协商的基础上共同参与政策执行，实现了组织架构的扁平化和权责分配的合理化，有效提升了资源配置的效率[8]。在文化上，该模型倡导开放、包容、共享的执行理念，强调以公共利益为导向的价值追求，增强了执行者的责任意识和使命感，为政策执行提供了强大的精神动力。在功能上，SFIC模型促进了政策的有效转化，通过资源整合和机制创新，加速了政策从制定到实施的过程。同时，它还有助于目标的精准达成，通过明确的目标设定和绩效评估，确保政策执行不偏离预定轨道。此外，SFIC模型还促进了跨部门的紧密协作、政社之间的良性互动以及信息的及时反馈，形成了政策执行过程中的动态调整机制，进一步提升了政策执行的科学性和有效性。
本研究具有重要的理论与实践意义。从理论层面来看，本研究有助于拓展治理理论的应用场景，深化对多中心治理、协同网络等核心观点的理解。通过结合具体案例，本研究将探讨治理理论在地方政府政策执行中的适用性和有效性，为治理理论的进一步发展提供实证支持。从实践层面来看，本研究将为地方政府效能提升提供具体路径。通过深入分析地方政府政策执行过程中的梗阻问题和SFIC模型的应用效果，本研究将提出一系列针对性的改进措施和建议，帮助地方政府优化政策执行策略，提升政策执行效率和效果。此外，SFIC模型在公共管理领域的应用也逐渐受到关注。该模型通过系统分析政策执行过程中的关键环节和影响因素，为地方政府提供了科学的政策执行策略和优化路径。
综上所述，本研究将深入探讨治理现代化背景下地方政府政策执行的新要求、存在的问题以及有效的分析工具，以期为地方政府效能提升提供有益借鉴。
2. SFIC模型与治理理论在地方政府治理中的耦合
(一) SFIC模型的内涵解析
SFIC模型，又被称为协同治理模型，是一个用于分析协同治理过程的理论框架。它由美国学者克里斯·安塞尔和艾里森·盖什于2008年提出，旨在帮助理解和优化公共治理中的协同过程[9]。SFIC模型包含四个核心维度：结构、文化、功能和互动[10]，这些维度在地方政府治理中发挥着重要作用。
结构维度：在协同治理的实践中，SFIC模型着重强调了地方政府组织架构的灵活性和包容性。这一模型指出，为了有效容纳多元主体的参与，地方政府应打破传统官僚制的局限，积极构建跨部门、跨组织的合作与整合机制。这种新型组织架构不仅促进了不同部门之间的沟通与协作，还增强了政府与社会各界之间的互动与合作。同时，权责分配的明确与合理是协同治理顺利进行的基石。地方政府需明确界定自身与其他参与主体的角色和责任，确保各参与主体能够各司其职、各尽其责。此外，资源作为协同治理的基石，其合理配置与有效利用至关重要。地方政府需根据协同目标，科学调配人力、物力、财力等资源，以实现资源的最大化效益，为协同治理的深入发展提供坚实保障。
文化维度：SFIC模型倡导以公共利益为导向的执行理念，这一理念贯穿于协同治理的全过程。它强调政府、企业、社会组织及公众等多元主体应共同致力于公共问题的解决，形成共识并推动协同治理的深入发展。在这一理念的指引下，地方政府需坚持公平正义的价值导向，确保政策执行过程中的公正性和公平性。同时，注重长远利益和可持续发展，避免短视行为，是地方政府在协同治理中应秉持的重要原则。此外，责任意识是协同治理成功的关键。地方政府需强化自身责任，同时积极引导其他参与主体树立责任意识，共同为公共利益负责，为协同治理的稳健推进奠定坚实的思想基础。
功能维度：政策的有效转化是协同治理的关键环节。SFIC模型强调，地方政府需确保政策内容符合实际需求，同时加强政策宣传和解读工作，以促进政策的有效落地。这一过程中，地方政府的政策制定能力、宣传解读能力以及执行力均得到充分发挥。此外，资源整合作为协同治理的核心功能之一，要求地方政府通过制度设计和机制创新，促进资源在不同主体之间的有效流动和优化配置。通过资源整合，地方政府能够充分利用各方资源，实现资源的最大化利用，为协同治理目标的实现提供有力支持。
互动维度：跨部门协作与政社互动是协同治理的重要组成部分。地方政府需建立跨部门协作机制，加强不同部门之间的信息共享和资源整合，以提高政策执行的效率和效果。同时，加强与社会组织、企业等主体的互动与合作，共同推动公共问题的解决，是地方政府在协同治理中的又一重要任务。通过政社互动，地方政府能够深入了解公众需求、汲取社会智慧，从而提升政策制定的科学性和有效性。此外，信息反馈机制在协同治理过程中发挥着不可或缺的作用。地方政府需建立有效的信息反馈机制，及时收集和处理来自各方面的信息，以便对政策执行过程进行及时调整和优化。这一机制的建立有助于提升协同治理的灵活性和适应性，确保协同治理目标的顺利实现。
(二) 治理理论的整合视角
治理理论是研究在追求公共利益的过程中，如何实现政府、市场、社会及公民等多种权利主体共同参与和协作的理论。在地方政府治理中，治理理论的整合视角为SFIC模型的实践提供了重要指导。
1) 从“单一主体”到“多元共治”的转变
传统的地方政府治理往往依赖于政府的单一主体，这在一定程度上限制了治理的效率和效果。然而，随着社会的快速发展和公众需求的日益多样化，这种治理模式已难以满足现实需求。治理理论的整合视角强调从“单一主体”向“多元共治”的转变，即政府、企业、社会组织及公众等多元主体共同参与和协作，共同推动公共问题的解决[11]。这一转变与SFIC模型的核心理念不谋而合，为地方政府治理提供了新的思路和方向。在多元共治的格局下，地方政府需明确自身角色和定位，从传统的管理者转变为引导者、协调者和监督者。同时，还需积极培育和发展社会组织、企业等多元主体，提升其参与治理的能力和水平[12]。通过多元主体的共同参与和协作，地方政府可以更有效地解决公共问题、实现公共利益。
2) 网络化治理对SCFI四维度的渗透
网络化治理是治理理论的重要组成部分，它强调通过构建网络化的治理结构，促进各主体之间的信息共享、资源整合和协同合作。在地方政府治理中，网络化治理对SFIC模型的四个维度产生了深远影响。结构维度上，网络化治理促进了地方政府组织架构的扁平化和灵活化，打破了传统官僚制的束缚。通过构建跨部门、跨组织的网络结构，地方政府可以更有效地整合资源和力量，推动协同治理的深入发展。文化维度中网络化治理强调各主体之间的平等、协商和合作，这有助于形成共识、推动协同治理的深入发展。同时，网络化治理还促进了信息的开放和透明，增强了公众的参与意识和责任意识。功能维度则是网络化治理促进了政策转化、资源整合和目标达成的效率。通过构建网络化的治理平台，地方政府可以更有效地收集和处理信息、优化资源配置、推动政策执行和目标的实现。互动维度中网络化治理促进了跨部门协作、政社互动和信息反馈的顺畅进行[10]。通过构建网络化的互动机制，地方政府可以更有效地协调各方利益、解决矛盾冲突、推动协同治理的深入发展。
综上所述，SFIC模型与治理理论在地方政府治理中的耦合为提升治理效能、实现公共利益提供了重要思路和方向。通过深入理解SFIC模型的内涵解析和治理理论的整合视角，地方政府可以更好地应对复杂多变的治理环境、推动治理体系和治理能力现代化的进程。
3. 基于SFIC模型的地方政府政策执行能力分析
(一) 结构性问题
在结构上，SFIC模型强调多元主体的协同参与，打破了传统治理模式中单一主体的局限，促使政府、企业、社会组织及公众等多元力量在平等、协商的基础上共同参与政策执行，实现了组织架构的扁平化和权责分配的合理化，有效提升了资源配置的效率。如在延吉市的环保政策执行过程中，存在层级冗余的问题。环保机构在环境执法中需要涉及多个部门，而各部门之间的层级关系错综复杂，导致决策和执行效率低下。这种层级冗余不仅增加了行政成本，还使得环保政策在执行过程中难以得到有效落实。
延吉市环保部门与其他相关部门间存在信息孤岛现象，各部门信息系统独立，缺乏信息共享机制，导致环保部门难以全面、准确获取环境数据，其他部门也无法有效支持环保决策。在水污染治理中，水利、环保、市政等部门因信息系统不互通，数据无法及时共享，影响政策针对性和有效性。此外，环保政策执行中资源配置失衡，环保部门投入不足，部门间权责碎片化导致资源分配不均，加剧了部门矛盾。在空气质量改善工作中，权责划分不明确，资金投入、人员配置不均衡，环保工作面临困难。延吉市政策执行中的层级冗余、信息孤岛、资源配置失衡等结构性问题，是地方政府普遍面临的难题，影响政策执行，加剧部门冲突。为解决这些问题，需加强部门协调合作，建立信息共享机制，优化资源配置，确保环保政策全面有效落实。
(二) 文化性障碍
河南省某县实施促进乡村经济发展的政策时，面临“避责式”应对的文化性障碍。该政策旨在通过技术引进、基础设施建设和技能提升，推动乡村经济多元化和可持续发展。然而，基层官员及工作人员在执行中过于追求形式上的完成，忽视政策实质和农民实际需求。例如，在基础设施改善上，他们仅注重道路和路灯等表面工程，忽略排水和垃圾处理等核心问题。同时，频繁组织会议、发文和检查，缺乏实质性内容，导致执行效率低下和资源浪费。更严重的是，这种“避责式”应对抑制了创新动力，基层人员机械执行上级指示，不愿探索新方法，阻碍了政策的深入实施和乡村经济多元化。这些问题不仅削弱了政策效果，也制约了乡村经济的长远发展。因此，需关注并解决此类文化性障碍，以促进政策有效执行和乡村经济的实质性进步。
地方政府在政策执行中的“避责式”应对显现出形式主义、创新动力不足及公共精神弱化等文化性障碍。形式主义突出，基层官员和工作人员偏重表面工作和形式完成度，忽视政策实效和农民需求，导致执行效率低下、资源浪费，损害政府公信力和形象。同时，创新动力匮乏，基层人员机械执行上级指示，阻碍政策深入实施和乡村经济多元化。此外，公共精神弱化，部分基层官员和工作人员忽视公共利益和长远利益，损害农民福祉，阻碍乡村经济可持续发展。针对这些问题，地方政府应加强政策执行监督和评估，提高政策实施效果；加强基层人员教育和培训，提升责任意识和创新能力；强化公共精神培育，促进公共利益和长远利益实现。这些问题亟待解决，以推动政策有效实施和乡村经济健康发展。
(三) 功能性短板
在贵州省毕节市大方县，乡村振兴政策的执行过程中遭遇了地方转化能力不足的挑战，大方县部分官员和基层工作人员对乡村振兴政策的深刻内涵和目标理解不够透彻，导致政策执行过程中出现偏差。例如，一些官员过于注重短期政绩，忽视了农业产业的长期发展和农民的实际利益，导致一些项目虽然短期内看似成效显著，但长期来看却难以持续，甚至对当地生态环境造成了破坏。与此同时，当地在执行乡村振兴政策时，未能充分结合本地实际情况，选择了不恰当的政策工具。一些项目在推进过程中，由于与当地农民的生产生活习惯、资源禀赋等不相适应，导致项目进展缓慢，甚至引发农民的不满和抵触情绪。此外，一些政策工具的选择也缺乏针对性和灵活性，无法有效应对各种复杂情况，进一步加剧了政策执行的难度。除此之外，大方县的评估体系过于简单和形式化，未能真实反映政策执行的效果和问题。一些项目虽然表面上完成了任务指标，但实际上却未能达到预期的经济效益和社会效益。同时，由于评估结果未能得到充分利用和反馈，导致政策调整和优化缺乏依据，进一步影响了乡村振兴政策的落地效果。
政策解读偏差是导致政策执行偏离初衷的重要原因。大方县需要加强对官员和基层工作人员的政策培训，提高他们的政策理解和执行能力，确保政策能够准确传达和执行。同时，还需要建立健全政策解读和宣传机制，让农民群众更好地了解政策内容和目标，增强他们的参与感和获得感。其次，工具选择失当反映了地方政府在执行政策时缺乏针对性和灵活性。当地政府需要根据本地实际情况，灵活选择最合适的政策工具，确保政策能够得到有效实施。同时，还需要加强对政策工具的研究和创新，探索更加符合当地实际情况的政策执行方式。最后，绩效评估虚化是导致政策执行效果不佳的关键因素之一。这需要建立更加科学、全面的绩效评估体系，确保评估结果能够真实反映政策执行的效果和问题。同时，还需要加强对评估结果的利用和反馈，为政策调整和优化提供有力支持。
(四) 互动性困境
在浙江省杭州市西湖区某社区，社区治理面临着多元主体协同失效的严峻挑战。政府部门与社区组织、居民之间的沟通壁垒严重，导致政策传达和执行出现偏差，影响了治理效果。在社区资源分配和项目推进过程中，由于各方利益难以协调，社区资源难以得到合理分配和利用，进一步加剧了社会矛盾。更为严重的是，该社区缺乏有效的反馈机制，居民的意见和建议无法得到及时回应和处理，使得居民对社区治理的满意度和参与度大幅降低。这一困境不仅阻碍了社区治理的深入推进，也影响了社区的和谐稳定和可持续发展。为解决这些问题，该社区迫切需要加强政社沟通，建立有效的沟通机制和平台；完善利益协调机制，平衡各方利益诉求；同时，构建有效的反馈机制，及时回应和处理居民的意见和建议，以提高居民对社区治理的满意度和参与度，推动社区治理向更加科学、民主、高效的方向发展。
4. 基于SFIC模型的提升路径
(一) 结构优化：构建韧性执行网络
在结构维度上，地方政府政策执行能力的提升依赖于组织架构的优化与资源的合理配置。SFIC模型强调多元主体的协同参与，打破了传统治理模式中单一主体的局限，促使政府、企业、社会组织及公众等多元力量在平等、协商的基础上共同参与政策执行，实现了组织架构的扁平化和权责分配的合理化，有效提升了资源配置的效率。针对当前地方政府政策执行中存在的层级冗余、信息孤岛和资源配置失衡等问题，可以从以下角度进行优化：
推动“大部门制”改革。整合水利、环保、市政等相关部门职能，形成联合执法机构，明确权责划分，减少职能重叠和碎片化。通过优化管理流程，简化决策和执行流程，提高政策执行的灵活性和响应速度，从而打破职能壁垒，减少层级冗余，提高决策和执行效率。
建立跨部门数据共享平台。实现各部门信息系统的互联互通，打破信息孤岛。强化数据整合和分析能力，为环保政策制定和执行提供全面、准确的数据支持。同时，通过数据共享平台促进资源下沉，将上级部门的政策指导和资源支持直接传达至基层执行部门，减少中间环节，提高资源利用效率。
强化监督与评估机制。为确保改革措施的有效落实，需建立监督与评估机制，定期对“大部门制”改革和数据共享平台的成效进行评估。根据评估结果，及时调整和优化改革措施，推动资源优化配置和动态调整。通过强化安全保障措施，确保数据在共享过程中的安全性和可靠性，防止数据泄露和滥用。
通过上述措施，地方政府可以构建韧性执行网络，优化政策执行的结构性问题，提高政策执行效率和效果，确保政策得到全面、有效的落实。
(二) 文化重塑：培育公共价值导向
在文化维度上，地方政府政策执行能力的提升需要从执行理念和责任意识入手，消除“避责式”应对及其导致的文化性障碍。SFIC模型倡导以公共利益为导向的执行理念，强调政府、企业、社会组织及公众等多元主体应共同致力于公共问题的解决，形成共识并推动协同治理的深入发展。针对当前地方政府政策执行中存在的形式主义、创新动力不足及公共精神弱化等问题，我们则可以通过激励机制强化责任伦理。建立科学合理的绩效评估体系，不仅考核表面工作和形式上的完成度，更注重政策的实际效果和农民的真实需求满足程度，将评估结果与官员和工作人员的晋升、奖励挂钩。同时，强化责任追究机制，对失职、渎职行为进行严肃处理，形成震慑效应。此外，倡导公共价值导向，引导基层官员和工作人员树立以农民利益为中心的工作理念，增强责任感和使命感。
除此之外，推广“政策企业家”创新文化。鼓励基层官员和工作人员在政策执行过程中敢于尝试新方法、新思路，建立政策创新激励机制，对取得显著成效的给予表彰和奖励。同时，搭建交流平台，定期举办政策创新交流会，邀请政策企业家、专家学者等分享成功经验，促进信息共享和经验交流。营造开放、包容、鼓励创新的工作氛围，允许在政策执行过程中出现一定的试错空间，引导基层官员和工作人员从失误和错误中汲取教训，不断完善和创新。
(三) 功能强化：完善政策执行链条
在功能维度上，地方政府政策执行能力的提升需要从政策转化、资源整合和目标达成等方面入手，确保政策能够有效落地。SFIC模型强调政策的有效转化和资源整合，要求地方政府通过制度设计和机制创新，促进资源在不同主体之间的有效流动和优化配置。针对当前地方政府政策执行中存在的政策解读偏差、工具选择失当以及绩效评估虚化等问题，提出以下优化路径：
构建“政策解码–地方适配–动态调适”机制。加强对乡村振兴政策的深入解读和培训，确保地方政府和基层工作人员全面理解政策内涵和目标。同时，结合基层实际情况，制定符合当地农民生产生活习惯、资源禀赋的政策实施方案，鼓励基层创新，灵活选择政策工具。此外，建立政策执行过程中的动态调整机制，根据政策执行效果、农民反馈和实际情况，及时调整政策方向和具体措施，确保政策具有针对性和灵活性。
引入第三方评估与数字化监测工具。引入独立、专业的第三方评估机构，对政策的执行效果进行全面、客观的评价，确保评估结果真实反映政策执行的效果和问题，为政策调整和优化提供依据。同时，利用数字化监测工具实时跟踪和记录政策执行过程中的关键指标和数据，通过数据分析及时发现政策执行中的问题和不足，为政策调整提供数据支持。数字化监测工具还可以提高政策执行的透明度和公信力，增强农民对政策的信任和支持。
(四) 互动协同：激活多元共治生态
在互动维度上，地方政府政策执行能力的提升需要从跨部门协作、政社互动和信息反馈等方面入手，确保多元主体能够有效协同。SFIC模型强调跨部门协作与政社互动，要求地方政府建立有效的沟通机制和平台，促进各主体之间的信息共享和资源整合。针对当前地方政府政策执行中存在的沟通壁垒、利益协调失衡和反馈机制缺失等问题可以从以下路径入手。
搭建政府–市场–社会协商平台。建立定期协商机制，邀请政府、市场和居民代表共同参与，就社区治理中的重大问题、政策制定和资源分配等进行深入讨论。这一平台旨在打破沟通壁垒，确保政策传达和执行的准确性，增进各方理解和信任。
设计利益补偿与风险共担机制。充分考虑各方利益诉求，通过合理的利益分配和补偿措施平衡利益，确保地方资源得到公平合理利用。同时，明确项目实施过程中的责任和风险，建立风险共担机制，降低单一主体承担的风险和压力，提高项目推进效率和成功率。
建立有效的反馈机制。拓宽居民反馈渠道，如设立意见箱、开通热线电话、建立线上反馈平台，将合理建议纳入社区治理决策和实践中，提高居民满意度和参与度。
5. 结论与展望
本研究基于治理理论与SFIC模型的整合框架，系统剖析了地方政府政策执行能力的结构性梗阻、文化性桎梏、功能性短板与互动性困境。研究发现：结构维度上，层级冗余与权责碎片化导致政策资源耗散，需通过跨部门协同与数据共享平台构建韧性执行网络。文化维度上，“避责逻辑”与公共价值偏离削弱执行动力，需以责任伦理培育和“政策企业家”精神激活内生驱动。功能维度上，政策转化能力不足与工具僵化影响目标达成，需完善“解码–适配–调适”的动态执行链条。互动维度上，政社沟通壁垒与利益协调失衡加剧执行阻力，需通过多元共治平台与风险共担机制实现协同增效。
尽管本研究通过理论与案例结合验证了SFIC模型的应用价值，但仍存在局限与深化空间，政策执行过程具有时序性与情境依赖性，后续研究可引入动态系统模型，探究四维度在政策周期不同阶段的权重变化。以及技术赋能深化也为地方政府治理注入了更多活力与考量因素。数字治理工具对SFIC模型的赋能效应尚未充分探讨，技术与制度的深度融合或将成为未来研究焦点。
在具体实践中，地方政府更需要从治理体系重构的全局视角出发。一方面，推动“结构–功能”的硬性制度改革，如职能整合、绩效评估数字化；另一方面，重视“文化–互动”的软性治理赋能：如责任共同体构建、社会信任培育。唯有实现制度刚性约束与治理弹性空间的有机统一，方能真正破解政策执行中的“中梗阻”难题，为治理现代化注入可持续动力。