1. 引言
县域教师交流轮岗政策作为通过促进教师资源均衡从而实现义务教育均衡发展的政策选择，是在借鉴日本、韩国、我国台湾地区相关经验和做法的基础上形成的一项教师管理政策，这一政策进行了十多年的尝试但尚未成熟。学者们关于县域教师交流轮岗政策研究多是基于部分地区相关政策施行结果进行的对策分析，或是对日韩等国家和地区教师轮岗管理经验的介绍[1]，缺乏对我国现实社会背景的利益分析和政策伦理分析。本文通过梳理多个省市有关教师交流轮岗政策的文本，对我国县域教师轮岗交流政策各利益主体的冲突进行分析，来提供现实与实践的观照，进而对县域教师交流轮岗政策进行反思，为完善教师交流轮岗政策提供新思路。
2. 理论基础
教育政策调节的内容是利益，而调节的出发点和方式的核心却是教育政策伦理，“利益”从某种程度上可以说是人类一切活动的根本动因，只有权衡了利益得失之后人们才会做出种种选择，研究县域教师交流轮岗制度也应该从“利益”着手才能触及根本[2]。因为伦理标准是人行动的前提且决定了其他因素的作用方式，而且人们追求利益的方式和手段在一定程度上反映了其伦理倾向又受到伦理因素的反作用，所以研究政策伦理需要从政策利益入手才能探求到政策实质，教育利益分析理论也就成为教育政策伦理研究的理论基础之一。
在县域教师轮岗制度实施过程中，共存在着三类利益主体：县级教育行政主管部门所代表的公益主体，学校所代表的公益兼私益主体，教师、学生家长和学生、市场教育资本所代表的私益主体。这三类主体在县域教师轮岗制度实施过程中分别承担着不同的责任，也根据自身利益诉求对县域教师轮岗制度政策进行着解构与重构。在对县域教师轮岗制度的政策、法律沿革进行梳理后发现，这一制度是在首先保证县级教育行政主管部门所代表的公益得以实现的基础上制定的，在实现这一公益的过程中，必然会使得一部分既得利益者的利益受损。而国家的教育政策实际上是假设人们的既得教育利益基本一致的前提下，基于这种“公平的正义”而确定并加以实施的。这就产生了一种理想的教育利益均衡与现实的教育利益冲突之间的矛盾，当以教育公益所代表的国家利益受到私益化教育政策解读的威胁的时候，国家必然选择通过或强制、或变通的方式来尽可能的实现公益。县域教师轮岗制度的施行涉及公益与私益的冲突，说白了就是对学校既得教育私益和教师、学生家长和学生的既得教育私益的重新调整和分配。在县域教师轮岗制度实施过程中，教育所产生的总体收益不变，只是对社会和谐发展所需要的教育公平性因素进行再分配。在既得教育私益面前，公益如何与私益保持一种张力的平衡，从而以不损害正当私益而达到公益的平衡才是下阶段县域教师轮岗政策所应关注的重点。
3. 县域教师交流轮岗政策的现状分析
3.1. 公益主体的冲突
县级教育主管部门基于我国现行教育体制，为便于学校管理，聘任校长管理和使用教师。这就实际上赋予了校长解读县域教师轮岗制度各政策文本和实际操作教师轮岗的权利。县域教师轮岗制度实施是以学校为单位，那么学校在作为一个政策行为主体的时候，其权利在现行县域教师轮岗制度缺失监督体制时就表现为任意性和功利性，不能真正地达到县域教师轮岗制度设计时的目的。教师晋级、调任、福利均体现着校本性，这就为学校处理教师这一县域教师轮岗制度的政策调节对象的去向时更多地考虑到的是学校利益和个人私利，难以兼顾政策公益需求。在教学成绩评定上，小学评比以乡为主，初中评比以县为主，这种评比方式在一定程度限定了教师的发展空间，教师在面对交流的时候更多的是受外因催发而缺少内部动力。同时，县域教师轮岗制度的实施在客观上为县级教育主管部门增加管理成本，危害了其部门化私益，同时由于好教师的流动也分化了部分教育行政人员不正当利益，更使得县域教师轮岗制度虽有益于县域义务教育均衡发展，却举步维艰。
3.2. 公益兼私益主体的冲突
现有的教育政策鼓励特色学校建设，同时又大力均衡义务学校的硬件均衡水平，这为县域教师轮岗制度提供了物质保证。为了实现基础教育的公平性和公益性，教师被作为公平性资源的首选因素，其交流任教又显得十分必要。但就学校内部而言，每个学校有其特色文化、有成熟协作的教学团队、有系统的教育教学和管理理念，随着县域教师轮岗制度的实施，在一定程度上会由于教师和校长多向流动而使得学校趋同化，教师共同体建设难度增加，校务公开化。这对于学校管理和地方教育发展来说会是一种难以接受的代价。为了平衡各交流学校的硬件水平，为交流教师创设平等的教学教研环境，学校建设也面临着同质化的问题。
3.3. 私益主体的冲突
教师出于自身家庭和社会交往等因素往往乐于安定，中国人安土重迁的乡土观念及贫困文化的束缚也限制着教师交流的主动性的发挥。教师工资、福利由政府供给但其评级却在于学校，县域教师轮岗制使得教师们家业两地，增大了教师生活成本和学校压力，这都为县域教师轮岗制度增添了阻力。交流到新的学校使得师生关系构建难度加大，学校文化融入问题突出，教师的归属感和荣誉感依托学校等，也不利于教师交流深入和广泛开展。同时，由于教师统一聘任、流动缺乏法律支撑，并且管用分离，也使得县域教师轮岗制度的实施脱离了制度大环境。家长一方面希望通过国家教育法案关于教育公平的条款来保证孩子享有应得的教育，另一面却竭力通过赞助性因素来使孩子接受更高水平的教育，提高孩子的“起跑线”。择师、择校往往不是出于公平而是出于私益，每个家长和学生都不希望在教育上落后于他人，也不甘于满足大众化的教育。县域教师轮岗制度能促进师资均衡，保障师资资源却不利于学生“亲其师而好其学”。另外现有政策未明确规定不许择师，也未明确规定必须轮岗，这都为县域教师轮岗制度的实施蒙上了阴影。
市场教育资本运作遵循教育功利和市场原则，以投入产出比为主要计算模式。在县域教师轮岗制度过程中，市场教育资本追逐商业利益最大化，这在根本上就决定了其与政府相关政策无论是出发点还是落脚点都不相一致。市场教育资本可以被利用来改善轮岗教师待遇和轮岗学校教学资源环境，但在县域教师轮岗制相关法规尚未完善的情况下，更多的是异化为了类似于权钱交易一类的对教育行为的控制和教育规律的违背，教师轮岗在市场教育资本的操控下逐渐沦为教师、学校和商业集团的逐利行为[3]。
4. 现行县域教师交流轮岗政策伦理的困境
政策伦理就是对政策合理性、合法性、合规范性、公正性等问的解答题，即回答什么样的政策是真、善、美的问题。教育政策伦理就是指国家政府部门为实现特定的教育目标，在调节与分配有限教育利益资源的过程中所遵循的伦理规范与道德原则，是人们对特定历史时期教育政策的伦理评断与道德追问，是对教育政策“正当的”或“合道德的”追问，而非对政策有效性的拷问[4]。县域教师交流轮岗制度的政策伦理也就是指政策背后所蕴含的利益与价值分配的伦理倾向及其合法性的来源。
4.1. 管制型伦理占统治地位
县域教师交流轮岗制度调节的对象是教师，调节的方式是促进教师区域内和区域间流动。关于教师流动，有学者认为教师分为市场流动与行政流动两种。市场流动是指教师与学校之间以市场交易为原则实现的人事流动；行政流动是指教师与学校之间按照教育行政决策与教育制度安排实现的人事流动[5]。而社会学上的教师流动包含两方面的内容：一方面是具备一定条件的合格劳动者选择了教师职业或在职教师放弃这一职业，即合格的劳动者进入或退出教师劳动力领域；另一方面，是在职教师由现任职学校转入另一所学校任职，即劳动者在教师劳动力领域内的自然流动[6]。学者们将教师流动从不同角度进行的划分说明了教师流动具有一定的可行性，在其中又蕴含着政府主导和市场主导两种不同的主导方式。
美国学者卡兹从保持企业活力的角度建立了企业组织寿命学说。他通过对科研组织的寿命研究，发现组织寿命的长短与组织内的信息沟通情况和所获成果有关，进而论证了人才流动的必要性和人才的合理流动对提高组织的效率的可能性[7]。卡兹的组织寿命学说对于教师群体来说也同样适用。教师作为一类知识分子群体，也会经历成长、成熟、创造和衰退的过程，鉴于卡兹曲线我们可以看出，教师群体在一年半至五年的期间组织效率最高，教师流动的过慢和过快都不利于教师群体的健康成长。通过教师的合理流动能保持学校组织的新鲜活力和发展潜力，避免组织的老化，因此教师的合理流动对教师的个人和群体成长、学校的长远发展都有重要作用，也就相应的具有了必然性。然而通过对多个省份进行的县域教师交流轮岗制度文本的抽样调查分析发现，该制度文本内体现的绝大多数是政府强制行为意志，如《江西省南昌市青山湖区教师交流工作实施方案(试行)》在教师交流对象条件中就明确规定“城区学校需评、聘中高级职称的教师(无农村学校任教经历教师)以及2013年后招聘到城区学校的青年教师(无农村学校任教经历教师)必须参加交流”，这带有明显的政府主导性质，而且颇具“提高薄弱学校教育教学质量，促进城乡教育协调均衡发展”强制性均衡的意味。在对50多份县域教师交流轮岗制度政策文本的对比分析中，也并未见到关于提升教师组织工作能力和教师个人发展的实质性条款，最多是名义上的有益性描述和提供一些交流轮岗后的利益补偿。在这些交流轮岗政策的形成过程和执行体系中，也并没有发现有受到政策直接调控的轮岗教师们或其利益代表者参与其中。众多的调查问卷反馈结果让我发现了一个共同点：我们的教育行政主管部门在制定县域教师交流轮岗政策的时候，既没有进行前期广泛的社会意见征询和目标群体意见调查，也没有在政策决策体系中建立多方利益表达与博弈机制，这种几乎完全是在一个封闭的教育行政系统内部产生的教育政策其实际作用能否如政策决策者所愿的正常发挥是很值得商榷的。这也恰恰如实的折射出我们的教育政策体系中管制型政策伦理“遮天蔽日”的现状，既没考虑功利主义所说的“个体福利最大化”，也没满足罗尔斯“分配的正义”和诺奇克“持有的正义”[8]，名义上满足了德沃金的“资源平等”观念实质上却没有为轮岗教师预先分配足够的资源，更遑论阿玛蒂亚·森的“可能性能力的平等”了[9]。
4.2. 教育政策伦理公共性的遮蔽
教育政策作为调节教育活动的官方指针，由于教育的公共性也显而易见地披上了公共性的外衣，县域教师交流轮岗制度相关政策都是为了调节作为公共教育资源的教师的行为而制定的，所以在道统上必然是具有公共性的政策资源之一。然而道统上的公共性却并不代表手段、路径的公共性和政策目标的公共性，教育政策伦理的公共性应当包含有公正性、公平性、公开性和公益性四个向度。在公正性方面，县域教师交流轮岗制度的合理性和合法性考量明显没有踏上现有教育政策决策系统的“台面”，技术理性和经济理性或许还能勉强符合常理、惯例，法律理性和社会理性就明显的被合理规避了，因为我国现有的政策决策系统中这两部分基本处于真空状态，当然这也与社会文明发展程度和公民自我权利意识关系很大，至于县域教师交流轮岗制度政策要得到所有民众的理性认可才符合政策合法性的理念很明显被现有教育政策决策系统排斥在外了。在公平性方面，县域教师交流轮岗制度在一定程度上是平等地满足所有公民的教育政策利益需求的，因为我国的社会主义本质决定了人民政治地位和人格地位的平等，加上政府的政策决策方式包含了保证即使是少数的弱势群体的教育利益也得到保障的思考，所以在县域教师交流轮岗制度所调节的教师对象和政策资源供给上是一视同仁的，但并不代表所有参与轮岗的教师和未轮岗的教师都可以通过个人努力且有平等的机会、平等的途径能获取自己的目标利益，满足多数又保护少数，同时尽量弥补了起点较低人群的在平等起点方面的缺陷，在很大程度上县域教师交流轮岗制度本身设计的缺陷和执行的扭曲反而拉大了教师群体之间的差距。在公开性方面，各地的县域教师交流轮岗制度相关政策在酝酿、征集意见、选择和制定政策文本、施行、反馈和修订的全过程中或多或少象征性的坚持公开和透明原则，至于允许公民参与政策过程、疏通政策建议表达渠道、扩大政策信息的影响和反馈范围就做的明显不够了。在公益性方面，各地的县域教师交流轮岗制度体现的算是这几个方面之中最突出的了，我国教育政策本身就是以高度保障公共教育利益为最高伦理的，调查中所有的县域教师交流轮岗制度的核心原则都是与政府社会治理的核心原则相一致，始终以公共利益是否得以保障来衡量政策得失和行使教育行政部门公共权力的。
同时，通过将县域教师交流轮岗制度与其他教育制度以及我国政策法律体系的对比可以发现，大部分的轮岗政策的设计都使得教师交流轮岗变成其他政策目的或者社会治理目标的手段和途径之一，而非为了交流轮岗本身的目的，这是一个残酷且不争的事实。县域教师交流轮岗制度在我国并未成为一个独立的政策部门，往往只是作为教师管理制度的补充措施或者是教育公平、教育均衡发展的途径措施而存在的，这就在总量上限制了县域教师交流轮岗制度公共性的拓展与发挥。县域教师交流轮岗制度相关政策决策的形成和实施过程中并未给教师、交流学校足够的话语权和表达空间，所以这些政策对象在面对由教育行政部门运用政府政策强制力而推行的这类政策时“为了避免更大的不幸，不得不容忍它”，人的自由权利与民主政策参与度严重不足。总的来说，我国县域教师交流轮岗制度的总体目标上体现了一定的公共性，但是在政策形成和运行过程中却严重缺乏公共性，最终的政策效果大打折扣。政策制定者和执行者一方以自己立场出发揣度政策受众的接受心理，并对政策效果提出线性科学化的预期，将政策运行系统看作是一个严格的物理力场运行系统，排斥了政策受众、相关利益者一方的作用力发挥的可能，而社会系统的复杂性远远超出线性范畴，且政策受众在面临政策调节时时刻都在发挥人的能动性作用，不同的文化基础和利益立场决定了政策受众和利益相关者对政策有不同的理解，在面临现行教育政策行政体制封闭性的政策决策和运行系统时，很难按照政策出台时的预设去“按部就班”的完成相应政策要求，自然也很难实践县域教师交流轮岗制度的初始公共性了。公众的政策参与度在很大程度上影响了他们的政策理解度和政策最终的执行效果，县域教师交流轮岗制度相关政策的公共性就在将教育政策出台部门的美好愿望和政策受众及利益相关者的痛苦挣扎中逐渐的消亡。
5. 县域教师交流轮岗政策的伦理反思
通过对县域教师交流轮岗制度相关政策利益的分析我们可以看出该制度不仅调节了教师群体的利益，还涉及教育行政主管部门、学生、家长、市场教育资本的利益纠葛，与其他教育政策一样牵动着社会的方方面面的利益得失。教育政策伦理应当优先于教育政策其他因素而在教育政策形成系统内部占据首要地位的，更因为教育是一种公共事业，教育的公共性决定着教育政策的公共性，因此教育政策中蕴含的伦理目标要优先于具体目标，否则教育政策的公共性将被遮蔽或异化。在对县域教师轮岗交流政策文本本身的分析中我们可以看出，现有的县域教师交流轮岗政策相关政策伦理完全是由工具理性和政治霸权所充斥着的，是不适于我国现阶段和未来人的自由解放和政府执政方式转变的历史车轮的，如果继续可能会损伤教育行政主管部门的权威性和浪费诸多公共政策资源。将来的县域教师交流轮岗政策和其他教育政策必然要改革其政策伦理，以构建服务伦理[10]为引申目标。
5.1. 由仁政走向服务治国
我国由于长期受集体主义思想的指导，以及部分政策遗留下的计划经济体制因素，在县域教师交流轮岗政策设计和实施的过程中，过于“偏重目的论视野中社会共同善优先”[11]的伦理取向，即其政策伦理作用下政策系统所涉及人员的行为方式不自觉的就首先考虑到“牺牲小我，成全大我”，以牺牲学校和教师正当利益的方式来强制教师轮岗，为的是推行名义上的“公平”和完成上级交代的政策任务。实则，县域教师交流轮岗政策的政策要实现其“社会共同善”，不必然要牺牲“个体权利”。首先，县域教师交流轮岗政策的设计目的是平衡义务教育师资，正是为了满足每个人关于义务教育公平性需求上的“个体权利”；其次，县域教师交流轮岗政策的实施是通过各“个体权利”的获得者身体力行的，只要各“个体权利”的获得者获得的是正当的、平等的“个体权利”，就不会产生相互侵害；最后，县域教师交流轮岗政策作为一种公共政策，其公平性和正义性要通过逐渐调试才能达到动态的平衡，强制的“一刀切”只会引起各利益相关者的集体抵制。因此，在重建县域教师交流轮岗政策政策伦理的时候，应该采用“兼容二者但序列不同的综合性质的伦理取向”。亦即在“个体权利”明显不平衡的地方，县域教师交流轮岗政策应当更多关注“社会共同善”，从而调节师资资源占有情况，均衡义务教育师资配置；在“社会共同善”已凸显平衡的地方，县域教师交流轮岗政策应当更多关注“个体权利”，不要侵害学校、教师等利益主体已有的正当利益，若有侵害也应当及时补偿。所以，与其强制教师进行交流，不如分配资源以提升轮岗交流的吸引力。县域教师交流轮岗政策可以从政策刺激角度出发规定：第一，新的福利由轮岗教师优先获得，教育资源的追加投入与现有教育水平评估结果倒挂，轮岗教师追加收益与轮岗后教育效果提升成效正挂；第二，初任期(6~9年)教师、35岁以下的青年教师必须参与轮岗，超龄由个人和单位双向选聘；第三，教师轮岗后成为成熟的职业教师的可以在教师资格证轮审等方面获得优待。还可以尝试在教师资源的初次分配时对新教师注重一次配置，形成“一潭活水”的局面；而在老教师注重再分配时注重二次配置，均衡师资。这些限制性因素可以说是教师群体在面对县域教师交流轮岗政策时行为动因的来源，崇尚“仁政”和服务治国的政策伦理之下，新的县域教师交流轮岗政策设计必然要从这些现实因素出发，研究教师的利益需求和政策阻力所在，通过提供各种公共政策资源来满足教师们的利益需求和弥补其利益缺失，同时要照顾到非轮岗教师在县域教师交流轮岗政策施行时的利益冲击并进行逆向调节和价值转嫁，只有教师群体在面对县域教师交流轮岗政策时一团和气、上行下效，才能真正地使这一制度达成预期效果，也才能真正地做到“政出为人”。
5.2. 政策工具的重择：还原人的权利
政策工具的各种分类涉及不同的利益调节方式，对应了各种政府执政方式和政策伦理内涵，经济学视角、政治学视角、规范视角和法律视角等视角的政策工具选择给我们的政策决策提供了不同的思路和表达途径。统治伦理下的政府制定教育政策优先选择运用的是强制性工具、命令性工具、能力建设工具和部分混合性工具；治理伦理下政府制定教育政策优先选择运用的是混合性工具、能力建设工具、系统变革工具和部分自愿性工具、激励性工具；服务伦理下政府制定教育政策优先选择运用的是自愿性工具、激励性工具、劝告工具和部分混合性工具、能力建设工具[12]。综合考量后我们发现，教育政策的高权威性会为管理者的权利寻租提供便利，但低权威性不仅增加了利益相关者的博弈次数，也为“搭便车”留下了更多机会，最终会降低教育政策的扩散效应及整体效果[13]。所以教育政策工具的选择与运用只能通过还原人的权利才能充分的体现教育政策的应有伦理、达到教育政策的应有效果。同时，对于县域教师交流轮岗政策相关的政策工具选择，核心还是应当遵循以下原则：第一，政策制定体现人本，关注利益分化与整合、公权与私权的博弈。第二，政策执行考虑执行主体和目标群体的双向沟通。第三，以服务代替管理。现代社会是个凸显人本位的社会，县域教师交流轮岗政策相关的政策工具选择是为了维护教育公平发展，更是为了促进个人健康成长。县域教师交流轮岗政策所涉及的平等的私益不应作为牺牲，因此在政策选择过程中，一定要将政策相关者基本利益凸现出来，只有维护好政策相关者基本共同利益，才能使政策得到很好的贯彻执行。
5.3. 积极建设政策工具的激励机制
管理心理学认为，人的一切行为都是受到激励而产生的，得不到满足的需求是产生激励的起点，由此引起个人内心的激奋，进而产生为目标所驱使的行为，达到需求的满足，这就是激励的过程[14]。教育政策激励就是以管理学上的激励理论为指导，结合教育政策的具体特点，通过对政策对象的需要、愿望、动机等心理因素进行综合分析，寻求激发和调动政策对象积极性的策略、途径和方式并加以政策化，选择具有开放性特质的激励性政策工具以最终达成政策目标，赋予轮岗教师以充分的选择权，在预设的完善自主理性引导下进行轮岗交流。
在进行教育政策激励的时候可以着重从两个方面进行：一个是政策正强化，即加大针对积极方面的奖励力度，综合运用货币、服务或用于交换货币的物品和说明如何获取和使用货币、服务和物品的指南等激励性政策工具对与教育政策所涉及到的政策过程和所要达成的政策结果同向的或同质的政策对象行为加以奖励和鼓励，并且提供相应的激励前景、愿景和长效保障机制，既从实际政策途径和政策结果角度实施阶段激励，又从政策规划和政策机制角度提供长远激励；另一个是政策负强化，即对政策过程中的消极方面因素进行处罚，政策过程中的消极因素不仅以其自身存在性消耗着政策资源、阻碍着政策效果的达成，而且还影响着积极因素作用的发挥和政策公平的实现，对这些消极因素进行逆向调节和价值转嫁能够很好地控制政策成本，并且可以使得积极因素在同一教育政策系统内部和邻近教育政策系统都获得此消彼长的激励，甚至在很多时候，对消极因素的控制和处罚比对积极因素的奖励更加能激励教育政策对象进行政策活动。因此，从这两方面着手进行政策激励就要求我们的教育政策工具系统要更加具有开放性和灵活性，主次工具手段要协调运用、综合运用、务实运用才能收到良好的政策效果。