1. 问题提出
我国家庭式婴幼儿托育服务早在上世纪五十年代就受到较为广泛的关注，也是当时我国托育服务发展的最重要形式之一。尤其是农村地区，上世纪五十年代家庭式婴幼儿托育服务是当时托育服务发展的最主要形式。不过，伴随着社会环境变化，我国家庭式婴幼儿托育服务的内涵也不断丰富[1]。五十年代初期国家对家庭式婴幼儿托育服务发展的支持与规范政策既延续了解放战争时期家庭互助育儿的方式，也借鉴了当时苏联托育的制度和我国当时托育服务发展的环境和条件。上世纪八十年代末九十年代初，伴随着我国计划经济向市场经济过渡，建立于计划经济体制之上的托育制度体系逐步解体，家庭式托育服务伴随着当时托育制度的解体逐步退出了公共政策的视野。2019年，国务院办公厅发布的《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》(以下简称“《意见》”)中提出“家庭为主，托育补充”的基本原则，这为确立了之后我国托育服务发展的基本方向。此后，家庭式婴幼儿托育服务也成为托育服务发展的重要内容和关注的焦点。尤其是2023年国家卫健委发布了《家庭托育点管理办法(试行)》，这为我国家庭式婴幼儿托育服务的支持和规范提供了新的契机，也让家庭式婴幼儿托育服务的支持和规范进入了新的发展阶段[2]。当前，我国家庭式婴幼儿托育服务在质量、规范等方面还是存在很多亟需规范的内容。这种背景下，对我国家庭式婴幼儿托育服务发展的支持与规范的发展演变进行分析，对我国家庭式婴幼儿托育服务支持与规范发展的优化具有重要意义。
2. 我国家庭式婴幼儿托育服务支持与规范政策的发展演变过程
如前所述，我国家庭式婴幼儿托育服务发展的支持与规范政策具有明显的阶段性特征，为了便于分析本研究以2019年国务院办公厅发布的《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》为节点，将我国家庭式婴幼儿托育服务发展支持与规范分为两个阶段。
2.1. 《意见》发布前家庭式婴幼儿托育支持与规范政策演变
上世纪五十年代初，伴随着社会建设的巨大需求，全体成员参与生产和劳动越来越重要，因此托育服务的发展就显得十分紧迫。这种背景下，简便易行，容易组织的家庭式婴幼儿托育服务成为实践和政策共同关注的重要焦点。地方政府和党的组织通过各种方式推动基层托育资源整合，让有托育需求的家庭形成合作关系，形成家庭式托育互助组。这在当时极大的促进了托育服务的发展，也为社会建设做出了很大贡献，在当时社会生产和生活等方面发挥着重要作用[3]。在政策方面，上世纪五十年代起全国总工会、全国妇联、劳动部等相关部门在各自的职权范围内也出台了很多政策文件以支持和规范其发展。从上世纪五十年代一直到《意见》发布前涉及家庭式婴幼儿托育的主要政策文件如表1所示。
Table 1. Policy documents related to family childcare support and norms from the 50s of the last century to 2019
表1. 上世纪五十年代至《意见》发布前家庭托育支持和与规范相关政策文件
序号 |
文件名称 |
制定部门 |
出台时间 |
1 |
女工工作会议总结报告 |
全国总工会 |
1950-08-07 |
2 |
关于全国儿童福利事业的现况、问题和几点建议 |
全国妇联 |
1951-07-17 |
3 |
关于召开第一次妇女儿童福利工作会议向中央的报告 |
全国妇联 |
1951-10-29 |
4 |
为协助政府贯彻中央人民政府政务院关于劳动就业问题的决定给各级妇联的通知 |
全国妇联 |
1952-08-10 |
5 |
关于今后全国妇女运动任务的决议 |
中国妇女全国代表大会 |
1953-04-23 |
6 |
为加强农业合作化运动中的妇女工作给各级妇联的指示 |
中华全国民主妇女联合会 |
1956-01-15 |
7 |
关于托儿所幼儿园几个问题的联合通知 |
内务部、教育部、卫生部 |
1956-02-23 |
8 |
有关保护妇女儿童健康的若干问题的指示 |
全国妇联 |
1959-01-15 |
9 |
关于女工劳动保护工作的报告 |
劳动部、全国总工会、全国妇联 |
1960-07-20 |
10 |
关于农村托儿组织问题的请示报告 |
全国妇联 |
1961-06-29 |
11 |
关于农村妇女劳动保护政策和农村托儿组织问题的两个报告 |
全国妇联 |
1961-07-20 |
12 |
转发《全国托幼工作会议纪要》的通知 |
中共中央、国务院 |
1979-10-11 |
从上表可以发现，上世纪五十年代初一直到《意见》发布前，我国家庭式婴幼儿托育服务发展涉及多个相关部门。从这一时期我国家庭式婴幼儿托育服务支持与规范的相关可以得出三个比较简单的结论，一是五十年代起托育问题就受到公共政策关注，成为公共政策中的主要主题之一。二是五十年代后我国家庭式婴幼儿托育服务发展主要是妇女和劳动政策关注的内容。三是1979年之后关于家庭式婴幼儿托育服务的内容在公共政策中就陷入了长时期的停滞。这种情况的出现有深刻的社会根源。上世纪五十年代我国托育服务受到格外重视，因此其成为公共政策关注的重要内容。上世纪五十年代初全国百废待兴，举办大型托育机构存在各种现实困难。妇女组织在托育方面发挥优势，积极的介入，推动托育服务快速发展。1979年之后，伴随着我国农村生产联产承包制的改革，集体生产被家庭生产逐步取代，家庭式托育的社会需求降低，公共政策的对其关注也逐步减弱。
2.2. 《意见》出台以来家庭式婴幼儿托育发展的支持与规范政策发展
《意见》发布对我国家庭式婴幼儿托育服务具有非常重大的意义。这是我国家庭式婴幼儿托育服务时隔40年重新进入到了国家层面公共政策的视野。《意见》发布至今只有6年时间，但意见发布以来家庭式婴幼儿托育服务发展极受关注。为了支持和规范其发展，涉及托育服务发展的政策几乎都会提及家庭式托育服务。《意见》发布以来关于家庭式婴幼儿托育服务发展支持与规范的相关政策如下表2所示。
Table 2. Policy documents related to family childcare support and norms from 2019 to now
表2. 《意见》发布以来我国家庭式婴幼儿托育支持与规范相关政策文件
序号 |
文件名称 |
制定部门 |
出台时间 |
1 |
关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导
意见 |
国务院办公厅 |
2019-04-17 |
2 |
关于印发托育机构设置标准(试行)和托育机构管理规范(试行)的通知 |
国家卫生健康委员会 |
2019-10-08 |
3 |
关于印发《支持社会力量发展普惠托育服务专项行动实施方案(试行)》的通知 |
国家卫生健康委员会、
国家发展和改革委员会 |
2019-10-09 |
4 |
关于印发托育机构登记和备案办法(试行)的
通知 |
国家卫生健康委员会、中央机构编制委员会办公室等 |
2019-12-19 |
5 |
关于做好托育机构相关工作的通知 |
国家卫生健康委员会 |
2020-01-28 |
6 |
关于支持多渠道灵活就业的意见 |
国务院办公厅 |
2020-07-28 |
7 |
关于促进养老托育服务健康发展的意见 |
国务院办公厅 |
2020-12-14 |
8 |
关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定 |
中共中央、国务院 |
2021-06-26 |
9 |
中国儿童发展纲(2021~2030) |
国务院 |
2021-09-27 |
10 |
中国妇女发展纲(2021~2030) |
国务院 |
2021-09-27 |
11 |
关于印发健康儿童行动提升计划(2021~2025年)的通知 |
国家卫生健康委员会 |
2021-11-05 |
12 |
关于印发托育机构消防安全指南(试行)的通知 |
国家卫生健康委办公厅、
应急管理部办公厅 |
2022-01-14 |
13 |
关于印发托育从业人员职业行为准则(试行)的
通知 |
国家卫生健康委办公厅 |
2022-11-23 |
14 |
关于印发《家庭托育点管理办法(试行)》的通知 |
国家卫生健康委、住房和城乡建设部、应急管理部等 |
2023-10-16 |
15 |
关于发布推荐性卫生行业标准《托育机构质量评估标准》的通告 |
国家卫生健康委 |
2023-10-21 |
16 |
“十四五”积极应对人口老龄化工程和托育建设实施方案 |
国家发展改革委、民政部、
国家卫生健康委 |
2024-03-11 |
17 |
关于进一步完善价格形成机制、支持普惠托育服务体系建设的通知 |
国家发展改革委国家卫生
健康委 |
2024-10-09 |
如果从相关政策文件的数量分析，《意见》发布以来出台的关于家庭式婴幼儿托育服务发展的相关政策文件超过了已有全部政策文件数量的一半以上，涉及家庭式婴幼儿托育服务发展的各个方面。这一时期我国家庭式婴幼儿托育服务政策发展也体现出如下几个鲜明特征：一是将家庭式婴幼儿托育服务是这一时期托育服务发展作为的重要方向和形式之一；二是家庭式婴幼儿托育服务发展的支持和规范更加细致；三是家庭式婴幼儿托育服务发展的相关部门都积极参与，为家庭式婴幼儿托育服务发展的支持和规范从各自的职权范围提供指引和保障。为了推进家庭式婴幼儿托育服务的规范发展，2023年国家卫健委、住房与城乡建设部、应急管理部、市场监管总局、消防救援局等多部门联合制定发布了《家庭托育点管理办法(试行)》。这一文件对我国家庭式婴幼儿托育服务发展具有重大的意义，其不仅是第一个国家层面的家庭式婴幼儿托育服务发展的专门文件，更重要的是其为地方支持和规范家庭式婴幼儿托育服务发展的实践提供了直接的上位政策依据[4]。该文件共二十二条，包括制定依据、适用范围、登记备案、服务内容、人员资质、房屋设施、安全健康、监督管理等内容。比较重要的有四个方面。
一是选址和服务对象。文件规定家庭托育点是指利用住宅为3岁以下婴幼儿提供全日托、半日托、计时托、临时托等托育服务的场所。住宅包括使用自有住宅或租赁期不少于3年的他人住宅。家庭托育点收托婴幼儿数不得超过5人。将家庭托育点收托规模规定为5人是经过多重考虑。从国际经验看，一些国家和地区将家庭托育点称为居家式托育、客厅式托育，是利用居民住宅提供的婴幼儿托育服务，其中大部分都将收托婴幼儿数量限定在5人及以下。从国内情况看，相较于机构式托育，利用居民住宅提供的托育服务具有资源富集、就近方便等优势。将家庭托育点收托规模规定为5人，且没有限制楼层，有利于盘活社会存量房产，扩大托育服务有效供给；有利于避免对现有房屋结构进行大的改造、减少对邻里的干扰；有利于充分利用社区现有的公共服务设施和资源。对于利用住宅开展托育服务且收托人数超过5人的，应按照托育机构相关要求办理登记备案。
二是登记备案。对于家庭托育点的登记备案，举办营利性家庭托育点的向所在地市场监管部门依法申请注册登记，家庭托育点名称中应当注明“托育”字样，在服务范围及经营范围中明确“家庭托育服务”。家庭托育点登记后，举办者应及时向所在地的县级卫生健康部门备案，登陆托育机构备案信息系统，在线提交有关材料，填写家庭托育点备案书、备案承诺书。卫生健康部门主动向社会公开家庭托育点备案情况。
三是安全和防护。对于家庭托育点选址住宅应符合国家有关安全质量标准和环保标准，符合抗震、防火、疏散等要求，保证婴幼儿人均建筑面积不小于9平方米。其中明确要求，家庭托育点不得设置在地下室或半地下室，不得设置在“三合一”场所和彩钢板建筑内，门窗不得设置影响逃生和消防救援的铁栅栏、防盗窗等障碍物。
四是监督和管理。在监管方面，家庭托育点由卫生健康部门主管，相关部门按照各自职责，加强对家庭托育点的指导、监督和管理。街道(乡镇)应当加强对家庭托育点的指导、监督和管理，发现问题及时督促整改，并报卫生健康部门。村(居)民委员会应当加强对家庭托育点的监督，引导家庭托育点尊重相邻业主权利，规范安全地开展托育服务。
最后，其中提出各省、自治区、直辖市可根据本《办法》制定实施细则，加强监管，促进家庭托育点规范发展。这也为各地探索和尝试家庭式婴幼儿托育服务发展留下了较大的发展空间。这一时期的家庭式婴幼儿托育服务政策还涉及了家庭式婴幼儿托育服务的价格、和其他托育服务形式的融入、托育保教人员的管理、托育服务质量、消防安全等。总之，《意见》发布以来，虽然时间并不长，但家庭式婴幼儿托育服务的支持与规范政策体系框架基本成形。
3. 当前家庭式婴幼儿托育服务支持与规范政策的成效及其不足
近年来，我国托育服务发展政策以普惠性托育体系建构为目标，以托育服务事业发展现状为基础和依据，各级政府共同努力，托育服务发展的相关部门相互协作，多种政策工具综合使用，家庭式婴幼儿托育服务发展的支持与规范政策效果也较为显著[5]。主要表现在如下三个方面：
一是保障和促进了近年来我国家庭式婴幼儿托育服务快速发展。近年来，我国家庭式婴幼儿托育服务发展迅速，在托婴幼儿数量，家庭式婴幼儿托育机构数量等主要指标增长明显。这得益于这一时期家庭式婴幼儿托育服务支持与规范政策的持续性作用。国务院办公厅发布的《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》促使地方政府对托育服务发展前所未有的重视，并将其作为这一时期地方各级政府工作的重要内容。同时，众多支持和规范性政策的出台让这一时期家庭式婴幼儿托育服务支持和规范有据可循，有规可依，发展更为规范。
二是初步形成了家庭式婴幼儿托育服务发展支持与规范的政策框架体系。新中国成立后，经过一段时期的努力我国逐步形成了较为完整的托育服务发展政策体系。但改革开放后随着社会经济体制的改革，已有的托育政策体系被打破，新的托育发展政策体系并没有建立起来。从改革开放到《意见》发布之前这一时期我国托育发展领域也出台了一些政策，但基本上属于问题导向型政策。《意见》发布以来我国托育服务发展政策从中央到地方，从卫健部门到其他相关部门，从托育服务发展到各项标准和规范，从保教人员培训和专业化发展到托育机构的日常运行的领域都有关键、核心、重要的政策出台。这些政策相互支撑，初步形成了家庭式婴幼儿托育服务发展支持与规范的政策框架体系[6]。这对当前我国家庭式婴幼儿托育服务发展和今后我国托育服务政策的调整和完善都具有非常重要的基础性意义。
三是初步勾勒出了我国家庭式婴幼儿托育服务发展的政策蓝图。家庭式婴幼儿托育服务发展的定位和目标是其根本性问题。《意见》中提出的要建立三大标准体系以及普惠性托育服务体系。并且提出，在托育公共服务体系建构过程中，社会参与，形态多样，保基本、广覆盖、有质量是其基本特征和要求。同时，通过多级的培训体系持续性提升保教人员的专业化水平，关于托育机构建设、保教人员配置、保教行为督导、托育课程、托育安全等多项涉及到托育发展的基础性标准的出台，托育服务发展的规范体系初步形成，家庭式婴幼儿托育服务发展的整体框架也基本清晰[7]。因此，近年来我国家庭式婴幼儿托育服务发展的基本蓝图基本形成。
《意见》发布以来我国托育服务发展政策有了巨大的进步，但由于我国家庭式婴幼儿托育服务发展基础较为薄弱，入托需求的增长快速等多方面因素的共同影响，这一时期我国家庭式婴幼儿托育服务发展支持与规范政策仍存在亟需改进的空间。一是家庭式婴幼儿托育服务发展政策的根本性问题尚未深度涉及。家庭式婴幼儿托育服务发展政策的根本性问题集中体现为管理体制问题。没有一个良好的管理体制，再充分的政策也很难保证家庭式婴幼儿托育事业可持续性发展。近年来，我国家庭式婴幼儿托育服务发展政策的成效是通过自上而下的政策推动取得的，这一时期的政策建构也是通过从中央到地方的推动逐渐建构起来，管理体制的问题并没有过多的涉及。二是政策体系尚不完善和健全。《意见》发布以来我国家庭式婴幼儿托育服务发展政策的成就有目共睹，但在保教人员方面、标准、补助等方面并不健全。三是不同系统之间的政策仍存在协同困难状况。《意见》发布以来，卫健委、财政部、市场监管总局等相关部门相互协同，为这一时期部分重要的托育服务发展政策出台发挥了巨大的作用。但是不同系统之间的政策仍存在部分很多方面的协同困难，这是当前亟需突破的困境。
4. 我国家庭式婴幼儿托育服务支持与规范政策发展演变的基本经验
我国家庭式婴幼儿托育服务支持与规范的历程和我国托育服务本身的发展历程几乎同样久远。在家庭式婴幼儿托育服务支持与规范的发展改革过程中几经重构[8]。在此过程中也形成了很多非常有益的经验。这些经验对当前我国家庭式婴幼儿托育服务发展和改革具有重要的启示价值和意义。
一是广泛的支持是家庭式婴幼儿托育服务健康发展的基本保障。上世纪五十年代初，我国家庭式婴幼儿托育发展事业的基础非常薄弱。国家百废待兴，各类资源又非常有限，这种背景下全部发展依靠政府支持存在现实困难。但托育事业确实能够解放劳动力，促进家长从事劳动和生产，保障生产秩序和生产能力。同时，促进劳动人民子女有平等的入托也是当时的一项政治要求。这种背景下，各级政府以及相关的团体极力推进家庭式婴幼儿服务事业发展。这是我国家庭式婴幼儿托育服务事业发展的重要基础和经验。在政府重视，政府充分的发挥主导作用的时期，家庭式婴幼儿托育服务能够得到很好的推进和发展，在政府注意力转移的时期，家庭式婴幼儿托育服务的支持与规范和托育服务发展则显得较为困难。
二是家庭式婴幼儿托育服务发展的支持与规范须和经济社会发展相一致。家庭式婴幼儿托育服务发展的支持与规范体系在不同时期差异较大。但总体而言，家庭式婴幼儿托育服务支持与规范体系必须和经济体制改革相一致方能够充分的发挥其应有的价值和功能。如果支持与规范体系与改革不能够适应经济社会发展的大的背景和环境，那么即使发展体系和制度设计再完善，也很难具有实质性效用。
三是家庭式婴幼儿支持与规范的管理体制要科学合理。管理体制包括管理的主体及其之间的相互关系，管理主体的职责的分配以及管理的制度和规范三个方面的内容[9]。良好的管理体制不仅仅是要管理主体设置的合理，同时管理主体之间的关系，不同管理主体各自的职责的配置以及保障其职责实施的制度和规范也要充分、合理、有效。从上世纪五十年代到2019年，我国家庭式婴幼儿托育服务管理体制没有发生根本性的变革。在管理的机构上，卫生行政部门负责家庭式婴幼儿托育机构的业务管理。当然在不同的时期，卫生行政部门负责托育机构的业务管理的层级不太相同。在职责的分配以及职责履行的相关制度和规范方面是逐步完善起来的。从我国家庭式婴幼儿托育服务发展的管理体制的结构分析，管理体制的结构设计科学合理能够极大的保障家庭式婴幼儿托育服务的发展。管理体制内部机构及其关系设计紧密，和整个管理体制和社会背景有良好的耦合性，在此基础上不同管理主体的的职责能够充分，并且合理的分配，设计的制度和规范能够充分的保障其职责和履行和落实是家庭式婴幼儿托育服务发展的管理体制能够充分发挥作用的前提，也是其发挥作用的基本机制。
四是家庭式婴幼儿服务的资源供给和管理能力须相互匹配。资源供给和管理能力匹配是指在家庭式婴幼儿托育服务发展支持与规范体系的制度设计中，管理主体的资源的供给能力以及管理主体的支持与规范能力能够满足其举办的托育机构的需要和保障其举办的托育机构的良性发展。从我国家庭式婴幼儿托育服务支持与规范发展的历程分析，资源的供给和管理能力的匹配一致是家庭式婴幼儿托育服务支持与规范体系是否完善的一个重要指标和依据，也是其能够获得良好发展的一个重要条件。资源供给和管理能力较好，相互匹配其管理体制就比较合理，科学；在如果两者之间出现冲突或者矛盾的时期，支持与规范体系往往都难以保障家庭式婴幼儿托育发展机构的良性发展。当前，政府对各种类型的托育服务机构进行补贴，或者纳入各种奖补范围，这实际上是在提升其的资源供给能力。不过，由于发展时间较短，当前整体上家庭式婴幼儿托育服务机构的资源供给与管理能力仍不能满足托育服务机构发展需求，两者的匹配问题仍没有得到较好的解决。这一问题短期内可能影响并不明显，但是这种问题如果长期持续，可能会造成家庭式婴幼儿托育服务机构生存无忧，但是发展和质量提升困难。
基金项目
本文为教育部人文青年项目“我国家庭式婴幼儿托育机构支持与规范路径优化研究”(批号：22YJC880054)、江苏省社科基金一般项目“江苏托育体系建构中家庭式托育机构发展路径研究”(批号：2022JYB007)阶段性研究成果。本项目也是江苏省高校“青蓝工程”项目阶段性成果。