1. 引言
2024年7月18日于北京召开的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》中，明确提出：“完善行政裁决制度。”[1]《关于健全行政裁决制度加强行政裁决工作的意见》(以下简称《两办意见》)由中共中央办公厅、国务院办公厅于2019年6月2日共同发布，不仅深刻呈现了中央对行政裁决制度的前瞻性顶层规划，亦全面彰显了国家对行政裁决工作的预见性战略部署，其核心目的在于通过深入完善行政裁决工作以系统建构行政裁决制度。加快构建社会矛盾纠纷行政预防调处化解体系的必要性在《法治政府建设实施纲要(2021~2025年)》(以下简称“《纲要(2021~2025年)》”)中作出更为明确的诠释，深刻阐明了社会矛盾纠纷行政预防调处化解体系对于加强社会治理效能、推进法治政府建设层面的重要意义。在此情境下，以战略性与系统性兼具的规划方案为指导，推动建立健全体系完善、渠道畅通、公正高效的行政裁决机制，确保与诉讼制度之间无缝对接与高效协同，意在显著增强政府预防社会矛盾争议、调处化解民事纠纷等方面的综合能力，进一步深化法治政府建设。
2. 行政机关规避适用行政裁决
在当前我国行政裁决法律体系的建构中，即使多数行政机关会在潜意识中规避或边缘化行政裁决制度，但其仍是巧妙利用裁量性规范与羁束性规范之间多元化约束条件，在恪守法律底线的同时采取多种隐晦且多变的手段以实现规避适用行政裁决的目的。
作为行政机关裁断民事领域纠纷争议的重要法律依据，设定行政裁决制度的规范不仅以其严谨性与法定性要求行政机关严格遵循法定权限，依法行使法定职权，确保行政裁决程序公开透明和结果的公平公正，切实保障当事人的合法权益和利益以维护裁决活动的合法性和权威性；同时，我国行政裁决制度的设定规范在界定裁决范畴的同时，为适应社会情境的复杂变化和多元发展，赋予了行政机关在疑难繁杂的实际处境中以合理的规避机制与灵活的调整空间处理案件。在设定规范时建构此制度，其旨在既明确行政机关的职权范围，又赋予行政机关必要灵活性，在维护法律秩序与权威的基础上更加高效公正地解决各类民事纠纷。行政机关在具体实践中规避行政裁决的行为主要为两种表现形式。如《中华人民共和国土地管理法》第七十一条规定，土地所有权和使用权争议由当事人协商解决，协商不成的，由人民政府“处理”；《中华人民共和国电信条例》第二十条规定，网间互联双方经协商未能达成协议的，由电信管理机构协调，协调不成由其做出“决定”；《中华人民共和国著作权法》第五十三条规定，著作权侵权行为同时损害公共利益的，由主管部门“责令”停止侵权。在我国法律制度体系构建中，立法表述的模糊性问题普遍存在，尤以行政裁决为典型。例如，立法者在制定相关条款具体内容时，倾向于选取诸如“处理”“决定”或“责令”等语义宽泛且含义模糊的规范术语，相反对于“裁决”易于精准表达的专业术语鲜有直接明确采用。立法用语的模糊性客观上为行政裁决规范的理解增加了困惑，也为具体实际裁决活动的执行增加了难度[2]。同时，立法者在有关行政裁决制度的规范中采用模糊性表述的立法专业术语也为行政机关于制度层面采取规避裁决的行为提供法源基础。以在行政裁决具体实践中经常引发争议，且概念内涵属性即具备模糊性的“处理”作为典例，审视现行行政裁决制度规范框架，“处理”一词的含义展现出兼具双重性与合理性的解释路径，无论是将其界定为与民事纠纷调解密切相关的调解程序的重要环节，抑或解读为表达裁决活动本质的内在逻辑性与外在解释性，都是从“处理”的语义解释范畴立场出发，具有合理且坚实的逻辑基础[3]。在行政机关默认规避行使行政裁决职责的倾向下，从语义维度出发，即使“处理”一词对“裁决”和“调解”的双重含义适用具有天然正当性，但仍会刻意限缩“处理”的内涵，于法律规制的解释架构内，采用诸多严苛的约束性解释方法，将其定义范畴限定至“调解”的单一应用场景，旨在从文义解释层面将“裁决”的适用情形排除作为“处理”适用的可能性。
不同于上述以行政裁决规范的文本内容为切入点规避行政裁决的方式。第二种则是当事人间的民事纠纷存在多元解决途径时，为保障案件的平等性和客观性，行政机关坚持审慎原则选择合理的责任避让的方式有意识地规避裁决行为。纵览我国现行立法框架体系，在处理行政领域的行政裁决体制与司法系统下的民事诉讼制度这两者之间的职能交叉情形时，较为广泛地规定了兼具灵活性与适应性的“选择主义”的规范原则。例如《专利法》第六十五条，当事人享有因专利侵权而产生，经综合考量、审慎权衡后自主选择以行政裁决方式或民事诉讼途径解决相关纠纷的权利。“选择主义”制度的设定，既以当事人立场为出发点，充分尊重和保障当事人对于民事纠纷解决方式的自主决定权，也为行政机关优化行政裁决资源配置提供科学严谨的原则性指引，确保行政裁决过程与结果的公正性、规范性与实效性。与制度设立的初衷相反，“选择主义”在行政裁决实践中未能充分发挥立法者预期分流民事纠纷解决途径的立法意图的作用，甚至出现以“责任避让”方式导致司法系统成为兜底的纠纷解决现状的情形。行使行政裁决权的主体出于减轻工作任务、降低职责负担的目的，面对行政裁决的申请，依据裁决规范的要求被申请的案件事由属于行政裁决范畴，行政机关的做法则是推卸职责，引导当事人选择民事诉讼解决方式[4]。行政机关不作为致使行政裁决在民事纠纷多元解决机制中的作用受到制约，未能对日趋增长的民事领域纠纷发挥初步筛选分流的作用，司法系统承载绝大多数民事纠纷案件。
3. 行政裁决困局的成因分析
行政裁决制度是立法机关通过法律规范适度合理延伸行政机关所拥有的行政职权，为行政机关介入特定社会民事领域并解决纠纷争议的行为赋予合法性基础，确保行政机关在坚持私法领域社会主体自治原则的条件下，对民事主体间难以达成双方共同意思表示的民事纠纷发挥有效调解和正确引导的作用。但在行政裁决实践中可以经常发现，行政机关主动放弃法律赋予其行使行政裁决的权力，出现了淡化、转嫁甚至搁置原本属于行政裁决范畴，本当行政机关承担裁决职责的民事纠纷的现象，这一问题值得深思。
3.1. 成本利益收支失衡
从利益衡量的角度出发，我国当前行政裁决制度仍处于正常运作状态的多数集中于成本与收益成正比的领域，相较于无法平衡利益的其他领域民事纠纷，能够增加额外收益的行政裁决更能激发行政机关的主动性和积极性[5]。例如专利侵权纠纷和土地权属纠纷等领域，适用行政裁决对行政机关来说往往意味着额外收益的增加，因此行政机关对于行政裁决制度的维持展现出较高关注与支持。
但是，上述个案仅仅是行政机关倾向于维持个别特定领域内的民事纠纷行政裁决制度正常运作的侧面反映，执行裁决的整体效能陷入制度性困境的本源是制度收益不能覆盖高昂的运行成本。完全性的执行当前行政裁决制度为行政机关带来的需要承载的成本压力意愿高于选择性规避裁决行为附随的风险隐患，两种利益间的考量是行政机关规避裁决的根源所在。在我国现行行政裁决法律制度规范下，规避裁决行为可为行政机关高效降低以下成本支出：(1) 维持行政裁决制度有效运作的包括人力、物力等在内的需要直接承担的直接行政成本支出。(2) 因行政裁决原因成为行政复议被申请人或行政诉讼被告的法律风险，在后续当事人救济程序中承担相应责任，甚至支付受损方经济赔偿的不利情形。如《行政复议法》第十一条明确规定自然资源权属纠纷行政裁决属于行政复议受理范围。基于实证材料分析，在行政机关视角下，完全性地执行行政裁决制度不仅收获的额外利益低于成本支出，且成为行政复议被申请人或行政诉讼被告主体的潜在风险大，因此削弱了行政机关行使行政裁决权的积极性和主动性。(3) 法律规范的抽象性和概括性也是行政机关规避裁决的原因之一，在法律规范尚未具备统一明确的有效解释时，行政机关草率介入社会领域民事纠纷存在侵犯私法领域自治原则而遭受诸多指责的可能，进一步引发政治层面的风险负担[6]。但是利益考量不会直接转化为实际行动的必然先决条件，行政机关若以违法方式规避裁决必然承受否定性评价甚至法律惩罚。在现实实践中出现了行政机关为保障其行为的合法性而普遍倾向于采用多样且隐蔽的途径规避裁决行为的趋势，减少因直接违反法律规定而产生的风险。
3.2. 司法解纷渐成主流
对于行政机关的行为不能单纯地以利益衡量为分析逻辑，行政机关不计成本行使维护公共利益的行为所体现的公益性也是其重要职责，若是以此分析作为行政机关规避裁决行为的最终论断，明显存在过度强调行政机关的逐利性而弱化其公益性的取向。综上所述，行政机关的行政决策和行为模式受到多元因素的影响，在这些影响因素中，特定历史时期内指引主体活动的社会文化语境对行政机关行为的影响更为显著。
语境概念提出后经由人类学家马林诺夫斯基分为情境语境和文化语境。社会文化语境是指社会整体在某种现象下所表现出的价值判断和认知偏向，进而通过多种途径对特定群体的主体语言表达及行为模式产生影响。改革开放以来特别是90年代以后，我国司法系统的战略地位得到提高，建设法治国家、实施依法治国成为国家和政府的顶层设计与规划。以人民法院为代表的司法社会文化语境开始得到关注并从多种纠纷解决方式中脱颖而出，逐渐成为社会公众面对纠纷的首要选择。在国家层面宣传引导和社会层面媒体报道的双重作用下，以司法系统为主体解决纠纷争议逐步发展成为具有广泛认可和高度权威的纠纷解决机制，与法治原则相悖的行政裁决也因此被“司法中心主义”这一新兴强势社会文化语境所取代[7]。在主流纠纷解决方式转型的过程中，“司法中心主义”这一新兴社会文化语境的构建与完善发展获得了理论界与实务界的积极支持。在90年代法院无案可办的情景下，伴随“司法中心主义”社会文化语境的影响，司法审判取代行政裁决逐步成为解决社会纠纷争议的主要途径，案件受理数量的大幅增长也直接促进后续司法资源的获取与整合效率。以“司法中心主义”为代表的社会文化语境的兴起，既是对以往纠纷解决机制历史脉络的审视与思量，同时也承载着改革开放以来中国人民对实行依法治国、建设法治国家的崇高理想的期盼与向往。但在当前盛行的“司法中心主义”视野下，行政机关以行政裁决解决民事领域纠纷争议往往被视为侵犯司法权威性的越界行为。也正因此，行政机关对于法律赋予的行政裁决职权的行使意愿明显降低。
3.3. 解纷需求未能满足
新中国成立后的某一期间，社会多数领域内的纠纷争议均以执行裁决的方式快速作出裁断，一方面体现了行政权力在社会多数领域中的强势地位，另一方面也表现出实施法治，限制行政权力的社会治理模式。计划经济体制在社会转型进程中也推动形成了以单位为核心构成的社会组织形式。在这一组织形式下，构建起一个社会成员隶属于各自单位，本级单位隶属于上一级单位的层级网络关系[8]。单位中社会成员的工作职业和生存需求由单位统一规划和分配，同时，社会成员的户口资料和档案记录的管理权限也高度集中于单位。在以单位为基础构建的社会组织层级架构中，无论是单位还是单位组织下的社会成员都有着上级的单位组织管理，因此发生在单位内或单位间的民事纠纷均可在共同上级单位的介入下进行裁断，社会成员对于通过司法解决纠纷并不具有较大需求，且同时司法系统因处于较低地位，匮乏的司法资源也不能承担起审理大量民事纠纷所带来的负担。也正是因为以上原因，此期间内诸多纠纷争议只能以行政裁决方式得到实质性解决，在仅有一种解决纠纷途径的情形下，行政裁决也成为我国民事纠纷的主要解决途径，其制度性困境也并未显露。
经济体制转型后的社会构建起一种以利益为核心驱动力的较为稳定的社会秩序新常态[9]。在制度运行所需社会条件的限制日益下降以及民事纠纷规模显著增大和类型多元扩展的现实情况下，产生了以下两种显著影响：第一，法院系统地位的整体提高，“司法中心主义”理念对行政裁决制度内含隐性排斥；第二，对行政裁决的实质产生误解，将其视为落后的制度遗留，是与计划经济体制相配套的民事纠纷解决机制。在民事纠纷多元化与复杂化的社会主义市场经济体制下，于计划经济时代发挥民事纠纷解决中发挥主导作用的行政裁决制度在当前所处环境中已经难以满足需求，以及立法机关对行政裁决事项的缩减和行政裁决权的限制，也是造成行政机关实施规避裁决行为，加速行政裁决陷入制度性困境的原因[10]。
基于上述三方面成因分析，可见影响行政裁决在实践适用发生变化的因素是多样且相互联系的(见图1)。
Figure 1. The influence conduction diagram of administrative adjudication practice dilemma variables
图1. 行政裁决实践困局变量影响传导图
从图中可以发现，制度供给质量不足会提高行政裁决成本，进而导致行政机关倾向于规避裁决，社会公众也因此转向寻求司法救济。纠纷解决方式的这种转变，一方面造成行政裁决案源减少，另一方面则推动司法资源扩张，而这无疑会挤压行政资源。在双重负面效应的作用下，制度供给质量进一步恶化，行政裁决的现实实践也必然因此逐步萎靡。
4. 完善行政裁决的具体路径
4.1. 明确行政裁决规范用语
提高法律制度体系中行政裁决规范用语的确定性，确保裁决制度的精准实施。行政裁决制度基础概念的不明确影响着行政裁决行为的合法性与正当性，所谓“处理”“裁定”所代表的实质意义到底是行政裁决行为还是其他行政行为，为法院对行政机关所作出的具体行政行为进行审查增添了难度。行政机关利用法律规范用语概括性和抽象性特点而造成的自由裁量空间来规避职责的行为，显著违背明确性原则。在立法环节，为便于一般社会主体理解掌握，并以此法律规范指引主体的行为模式，立法者必须确保立法用语的准确性。行政裁决规范用语的设定必须严格遵循明确性原则是问题解决的关键。从长远发展的视角考量，现行行政裁决规范中的“处理”“裁定”“决定”等模糊性术语必须通过立法活动用“裁决”替代，以此实现行政裁决规范中立法术语的统一性和标准性。从短期限制的视角考量，行政机关主动审查清理并向社会公众公布行政裁决的权利界限，充分发挥行政机关权力清单所具有的行政自我约束功能，以此划定行政裁决权力的范畴，减少行政机关自由裁量的空间[11]。
学术界对于行政机关不当利用“选择主义”制度规避裁决行为的现象，提出废除“选择主义”制度的建议，此外对于行政裁决规范中“可以由行政主管部门处理”等相似表述方式提出删除“可以”，消除行政机关以其存在模糊性为借口规避裁决行为。基于权利救济视角，删除“选择主义”制度无疑是对当事人救济途径的限制，剥夺了当事人选择救济途径程序上的权利。或裁或审的“选择主义”制度安排与裁决前置单一路径相比，更能彰显国家对当事人自主选择权的尊重与保障。保障当事人行使“或裁或审”选择权的自由和加强对“选择主义”的法律约束是制度层面的首要做法，问题的解决不应以损害社会主体的合法权利为代价[12]。在行政裁决制度规范中，一方面应当明确划定行政机关启动行政裁决程序的法定职责与义务，另一方面也要赋予和维护当事人之间民事纠纷享有通过行政裁决解决的自由选择权。例如，《中华人民共和国专利法》第六十五条规定：“未经专利权人许可，实施其专利，即侵犯其专利权，引起纠纷的，由当事人协商解决；不愿协商或者协商不成的，专利权人或者利害关系人可以向人民法院起诉，也可以请求管理专利工作的部门处理。”根据这一思路，应增加如下规定：“当事人申请裁决且符合受理条件的，管理专利工作的部门应当立即受理并在法定期限内作出裁决。”
4.2. 强化行政机关制度认同
重构社会主体对于行政裁决的制度认同也是重塑行政裁决制度的内在要求。在社会心理学的语境下，认同意指社会个体对于某一特定事物从心理层面所具有的归属感情[13]，根据一定区分标准，分为身份认同和社会认同两大类，其中制度认同隶属于社会认同类别。
价值观念是行政机关产生制度认同的间接性因素。“司法中心主义”的价值观念主导地位也导致行政机关制度认同的减弱。诚然，在特定的社会历史条件下，“司法中心主义”价值观念的兴起有其内在的逻辑合理性和外在的时代必然性，社会条件和环境的变化侵蚀着“司法中心主义”价值观念的存在基石，与社会需求的脱节正是显著体现。从纠纷多元化解决体系的价值观念来看，单一纠纷解决机制的局限性注定其无法普遍适用于繁复化的社会纠纷，应当建立一个多种纠纷解决方式互动融合且高效协同的多元化系统性纠纷解决体系。“多元化”理念作为一个很早被引入中国且具有深厚学术底蕴的概念，在法学理论与实践中“一元化”的法治价值观念掩盖了多元化法学理论，阻碍了“多元化”法学理论从学术层面到实践层面的转化[14]。重新构建起各主体对于行政裁决制度的认同，必须以包括前瞻性的政策倡议、广泛性的经验传播和代表性的案例指导在内的诸多具有可行性的措施消除理论与实践之间的割裂，而不是陷于琐碎且复杂的专家价值观念论述体系框架内缝缝补补。在具体制度的构建中，以《纲要(2021~2025年)》中有关行政裁决的任务规定为遵循。例如，建立并推行行政裁决权利告知制度、强化案例指导和宣传业务培训，高度专业化的宣传队伍以代表性行政裁决案件为基础增强行政裁决宣传的覆盖范围，提高社会主体对于行政裁决制度的认知程度。
主体利益则是行政机关能否建立起制度认同的决定性因素。行政机关基于成本与收益的综合考量后采取规避裁决行为也是行政裁决陷入制度性困境的原因。要重新建立起对行政裁决的制度认同，应当为行政机关构建更为完善合理的制度激励机制[15]。首要任务是确保行政裁决资源的合理分配与优化，包括为行政机关调配更多具有丰富裁决经验的行政裁决人员、合理增加行政裁决办公经费以及升级行政裁决办公环境等方式保障裁决工作的有效运作，通过外在条件的优化提升行政机关进行裁决的主动性和积极性。其次，行政机关作为行政裁决中的第三方权威主体居中裁断双方当事人间的民事纠纷，但在行政诉讼中将行政机关置于被告地位无疑是利弊失衡的制度设计，在这一制度下，行政机关执行裁决职责会承担更大的法律风险。只有最大合理限度内减少行政机关的风险负担才能确保行政机关切实履行裁决职责。学术界对于行政裁决的司法救济途径有着诸多讨论，本文不在此对其内在本质进行深入说明。但需强调的是，无论采取何种应对策略，都应当在坚持司法终局裁决的原则的基础上最大限度地降低行政机关在行政裁决制度运作过程中可能面临的成本负担。在当前环境下，存在两种符合既定标准的方案。具体包括：第一种方案是经行政裁决处理的案件，当事人对于裁决结果有异议的，只能通过民事诉讼方式以另一方为被告进一步解决，在此过程中行政机关不再参与后续民事诉讼环节，也即全面删除行政裁决主体作为行政诉讼被告的制度安排。另一种方案则是行政裁决主体以诉讼第三人的法律地位针对其做出的行政裁决所依据的职权范围、程序结构以及裁决基础的合法性等问题的解释作用，据此参与双方当事人间的民事诉讼。本文基于分析给定两种具有可行性与合理性的方案，对于方案的最终选择，立法机关应当以我国历史文化传统和独特的选择裁决制度背景为基础进行裁量确定。
4.3. 加强纠纷解决机制衔接
在我国经济体制进行转型调整的阶段，未构建起协调行政裁决与行政调解、民事诉讼之间的有效衔接机制也是限制行政裁决制度发展，导致其陷入制度性困境的原因之一。多种纠纷解决机制间的不良竞争现象的根源是民事纠纷解决体系内部机制间的矛盾与冲突，这种竞争更是进一步对行政裁决制度的生存和发展空间产生了压缩结果。强化行政裁决与行政调解、民事诉讼之间的协调性与契合性是重塑行政裁决制度的应有之义[16]。
棚濑孝雄建立了以“决定性–合意性”与“状况性–规范性”为基础的划分纠纷解决方式的坐标轴。在这一坐标轴中，合意性纠纷解决方式是指民事纠纷的解决的方式和内容等具体事项由双方当事人之间自行协商达成共识从而解决纠纷的情形；决定性纠纷解决方式则是指双方当事人之间的民事纠纷由第三方权威主体确定纠纷解决的方式和内容，双方当事人遵守履行从而解决纠纷的情形。以第三方权威主体的权利属性为划分标准，进而可将决定性纠纷解决方式区分为行政性解决方式和司法性解决方式两种。在这一分类体系中包含当前各种具有可行性的如行政裁决、行政调解等非诉型纠纷解决方式。在解决民事纠纷方面，调解与裁决相比更加体现出公平公正、合理和谐以及经济高效的综合优势。解决民事纠纷过程中面临行政裁决与行政调解两种解决途径时，若双方当事人之间纠纷符合调解的必要条件且双方均明确表达调解意愿，行政机关就应坚持调解优先原则，充分尊重当事人的意愿。相较于行政调解，行政裁决与民事诉讼之间的关系较为复杂，存在两种相互冲突但又有序并存的关系类型，即选择关系和排斥关系。具体来讲：以“选择主义”为代表的选择关系的实质是强调当事人对纠纷解决方式选择的自主性与公正性；以“裁决前置”为代表的排斥关系的本质则是更加注重行政机关的解决纠纷的专业性与权威性[17]。但同时，依据司法终极裁决的原则，行政裁决应当接受法院的审查以确保裁决程序与结果的合法与合理。在现行法律制度中，行政诉讼的受案范围涵盖行政裁决，但制度规定下行政诉讼对行政裁决所拥有管辖权存在深入探讨的必要性，此处不作阐述。经过上述对行政裁决制度的系统完善方案，将构建起一个诉讼与非诉纠纷解决方式相互融合且发挥各自优势的高效运作体系。
5. 结语
在中国特色社会主义法治体系持续完善的情境下，我国行政裁决法律制度发生着严峻的实效挑战。法治国家的建设路径中存在诸多挑战，法律制度在规范层面的效力和实践层面的实效之间的冲突与矛盾便是中国法治完善与发展必然面临的严峻现实[18]。为确保本文集中于探讨行政裁决制度性困境的范畴，主要从行政裁决主体的视角出发，分析行政裁决陷入制度性困境的成因以及设计行政裁决制度的重塑方案，并未从当事人视角出发考虑当事人利益保护的制度需求。另外，鉴于文章篇幅的限制，本文仅初步设计了完善行政裁决制度的框架，对于有关行政裁决的具体应用范围、法定程序以及救济途径等其他具体制度未进行详细研究探讨。基于此，有待于强化对行政裁决制度的深化研究。