1. 研究背景
当前，全球人口老龄化正以前所未有的速度加剧，中国已深度步入重度老龄化社会。在这一宏观背景下，居家养老因其符合文化传统、满足情感需求，成为我国绝大多数老年人，特别是社区老年群体的首选养老模式，他们希望在熟悉的家庭环境以及社区环境中安度晚年。联合国对于人口老龄化的划分给出了一个明确的界限：当一个国家或地区65岁及以上人口占比超过7%时，则该国家就进入老龄化社会；当这一比例超过14%时，则进入重度老龄化社会；而当比例超过20%时，便进入超级老龄化社会[1]。根据国家统计局调查的数据显示，截至2023年年底，我国的65岁以上人口在总人口比例中的占比已经超过了15.4%，明确标志着我国已进入重度老龄化阶段。老年人口持续增长的人口结构，使得居家养老模式的可持续发展及其相关社会政策的完善变得尤为关键和紧迫。然而，日益增长的居家养老需求与现有社会政策体系之间存在着显著张力，凸显出多重困境。
首先，传统家庭养老功能面临挑战。受过去计划生育政策影响，家庭结构小型化趋势明显，独生子女家庭难以独自承担繁重的养老任务，传统家庭养老模式难以为继。与此同时，社会政策在整合家庭与社会资源、推动居家养老服务设施建设方面存在诸多不足，特别是在经济相对欠发达地区[2]。例如，在甘肃，目前社会工作在甘肃偏远城市甚至相对发展较好的城市都没有得到广泛普及，尤其是在社区层面，居民对社区功能了解甚少，同时社区也没有发挥应有的作用，在社区养老服务设施的建设与运营上缺乏充足的政策引导与资金扶持，导致服务覆盖范围有限、质量不佳，难以延伸到每个居家养老的老人身边。
其次，老年人日益增长的多元化健康需求与医疗政策的衔接不畅。慢性病管理、康养护理等专业化医疗康养服务需求迫切，但现行的医疗保险政策与居家医疗服务之间存在壁垒，链接机制不健全。家庭病床、上门护理等服务的医疗保险报销范围还存在着很大的限制性，这些限制在很大程度上影响了老年人获取专业医疗服务的便利性，同时也降低了此类服务的可及性[3]。此外，在老年人精神文化需求支持政策方面，相关社会政策的经济支持力度不足，这种问题在一些偏远地区和农村地区尤为显著。这些地区的老年活动中心、社区文化交流项目等娱乐服务资源相对匮乏，难以有效缓解老年人因社交范围缩小而产生的孤独感与心理压力。
最后，经济供养与照料责任带来的家庭内部压力不容忽视。由于目前的老人大多数是没有工作的农民，因为没有工作，导致大部分老人无法享受社保政策，大部分老年人除了高龄补助之外没有其他收入来源，赡养问题就由家庭的子女承担[4]。如果家庭成员不能很好地协调处理经济、照顾方面的问题，就会使家庭成员之间出现矛盾，影响家庭和谐。
综上所述，当前我国居家养老模式面临着家庭功能弱化、服务供给不足、医养政策衔接不畅、精神文化需求难满足以及家庭负担加重等多重困境。这些问题的根源在于现有社会政策在理论指导、资源整合、跨部门协作及实践执行等多个层面存在不足。本研究深入剖析这些困境及其背后的社会政策问题，为后续探讨创新性的政策路径奠定基础。
2. “居家养老”概念界定与框架建构
2.1. 概念界定
在社会政策方面，居家养老并非是简单的政策叠加，而是要具备一定的逻辑框架和丰富的内涵体系。从政策目标出发，其最核心的意义就是要满足老年人群体的个性化与多元化需求。具体而言，既要提升老年人晚年的生活品质，保障他们的尊严与福利，同时又要让家庭成员缓解养老带来的压力，从而减少家庭问题，缓解家庭矛盾，促进社会和谐进步[5]。在实施政策的方面，政府要主动承担领导的责任，这一责任贯穿于政策制定、资源调配及监督管理的全过程。同时，社区作为基本的执行者，需要深入了解不同老年人的多元化需求，整合周边资源，为老年群体提供快捷方便的服务。其次，市场也要充分发挥创新能力和资源，为老年群体提供丰富的、个性化的相关服务。最后，家庭在养老体系中同样占据关键地位，它既是老年人亲情依托的重要核心，也是基础照料的实施主体，其中亲情关怀始终是不可或缺的重要内容。
2.2. “四维协同”的理论模式
本研究以福利多元主义视角出发，同时以多中心治理理论为基础，以此构建出一个“政府–市场–社区–家庭”四维协同的框架。在居家养老社会政策体系中，各个不同维度的框架都具有其各自鲜明的特点，同时，它们发挥的功能也是至关重要，为整体有效的运转提供了非常关键的支撑作用。各个维度之间并不是处于互相分离的状态，而是存在着紧密的内在关联，它们通过协同配合形成共进态势，共同助力居家养老社会政策体系的完善与优化[6]。
在“政府–市场–社区–家庭”四维协同框架中，政府维度是政策制定与调控的核心。其核心作用首先体现为对居家养老服务标准和规范的制定，具体包含了服务质量的量化指标、服务人员的资质认证标准及设施配备的技术规范，这些规范为行业发展提供了统一的参照标准。
同时，市场也在框架中发挥着不可或缺的作用，其核心功能在于为居家养老服务体系注入发展活力，同时担负着推动养老服务行业创新的重要任务。此外，市场在资源配置方面更加高效，凭借这种优势，可为居家养老提供兼具专业性与多样性的服务。
其次，社区维度具有不可替代的作用，它的核心价值体现在两个方面：一个是政策落地的“最后一公里”环节；另一个是整合各种资源的重要枢纽，也是提供日常服务的关键节点。具体而言，社区的作用主要有两个方面：一方面，社区要积极做资源链接的工作。链接的对象有很多，包括医疗机构、志愿者团队、社会组织等等。通过整合这些资源，搭建多种合作的平台，给老年人提供综合性的服务。另一方面，社区也承担着日常生活方面的服务工作，包括开办老年食堂以解决老年人就餐难题，组织文化娱乐活动以丰富老年人精神生活，开展日间照料服务以帮助有临时照料需求的家庭。
家庭的角色虽然已经产生了一定的转变，但其在情感支持与基础照料层面的作用仍具有不可替代性。家庭既肩负陪伴老年人的重要职责，也承担着给予老年人情感关怀的核心任务。在日常生活中，家庭需密切关注老年人的心理状态变化，通过上述行动为老年人提供情感温暖，并构建稳定的安全感。在照料层面，家庭承担着协助老年人完成日常活动的功能，这些活动既包括穿衣等具体行为，也涵盖洗漱等个人护理事项。
四个维度形成动态平衡关系。政府通过政策明确各主体权责，为市场、社区、家庭参与居家养老服务提供制度保障与引导；市场与社区发挥各自特点，补充家庭在专业服务、资源整合等方面的功能短板；家庭则作为政策实施的反馈终端，将老年人需求与实际体验及时反馈给政府、市场与社区，促使服务不断优化调整，确保服务贴合老年人真实需求，共同构建高效、协同的居家养老服务体系。
3. 研究意义
伴随着老年人口规模的不断扩大以及社会保障制度的不完善，加上人民群众对政府期望的不断提高，家庭养老支持政策在回应老年群体的诉求和意愿方面仍然存在很多不足。相当多的老年人并没有从后代那里获得足够的支持和帮助，老年人自杀、空巢老人孤独离世的事件也在逐步增多。这也从侧面反映了我国目前家庭养老支持政策机制的作用仍有待加强。
3.1. 理论意义
首先，缺乏系统性的理论知识建构。现有的社会政策理论主要集中于社会保障、医疗保障等方面，对于居家养老模式缺乏独立且完整的理论框架。如居家养老如何与社区工作联系起来，形成相辅相成的整体，在这方面缺乏理论的指导与解释，从而使得在老年人居家养老政策的建构上缺乏系统性的理论指导[7]。
其次，理论方面缺乏先进性，跟不上实践的需求。随着社会老龄化的加速以及居家养老服务形式的不断创新，如“互联网 + 居家养老”“时间银行”等模式的出现，相关社会政策理论未能及时跟进[8]。例如，“时间银行”的养老模式，通过做志愿者服务来积攒自己的服务时长，在自己迈入老龄时，这些服务时长就会转化为他人为自己的照顾时长。初听这种养老方式很新颖、很可行，但实施起来却缺乏政策的有效支持，时间跨度太长，个人的服务难以得到强有力的保证会回馈自己。所以，在如何运用新理论去界定家庭、社区以及政府在居家养老模式中的角色与责任边界，以及如何对这些创新模式进行政策规范与引导，理论上还存在明显空白与滞后。
最后，在其他学科的综合运用上还存在明显不足。居家养老涉及多个学科领域，例如社会学、医学、经济学、法学等等。但就目前的社会政策而言，在居家养老方面的理论更多局限于社会学和医学两方面，且未能将这两个领域的理论融汇整合，对其他学科领域的理论融合更是无从谈起[9]。
3.2. 实践意义
首先，完善社会政策对提高老年人生活质量有着重要的作用，同时也为优化居家养老服务指明了政策方向[10]。清晰的政策指引能推动居家养老服务内容进行调整，让服务更符合老年人的实际需求，进而避免对老年人个别化需求“一刀切”的服务模式。
其次，可以减轻家庭养老负担。目前大部分老年人的子女正值中年，处于“上有老，下有小”的境况，经济压力也就成为了居家养老的一大负担。如果有相关的经济政策对居家养老给予补助与帮扶，合理分配养老资源，就会大大减轻家庭的负担[11]。例如，提供家庭养老照顾者的补贴服务政策，缓解家庭成员在照顾老人时所面临的精力与经济双重压力，平衡家庭与社会在养老责任上的分工协作，增强家庭养老的可持续性。
最后，政策可以促进养老产业的发展。目前居家养老服务方面的经济来源较为单一，基本依靠政府的经济拨款。而明确的社会政策可以引导社会资本进入居家养老市场，如给予养老服务企业相关的税收优惠、场地支持等政策，激励这些养老企业开发多样化的居家养老产品与服务，带动相关产业系统发展[12]。同时，也可以为当代大学生创造更多的就业岗位，例如，研究社会工作老年人服务领域的本科生及研究生，可以进入相关企业公司，将自己学习的理论与实践更好地结合，培养出更多优秀的社会工作专业人才，推动经济与社会协同发展。
4. 社区居家养老政策存在的问题
4.1. 社区居家养老在服务供给能力上有待提高
社区居家养老作为应对人口老龄化的重要方式，其服务供给能力的提升是实现老年人“老有所养”的关键。从社会政策的角度来看，社区居家养老在服务供给能力上存在以下几个有待提升的地方：
第一，政府在社区基础设施建设上还有不足。社区养老服务中心的规划布局不够科学合理，功能定位不准确，而且大部分城市居民对社区意识淡薄，不能很好地利用社区资源，这也就导致社区设备陈旧落后，与国家标准和老年人的需求不相符，使得老年人无法享受到便捷、高效的养老服务。
第二，社区的运营机制不够完善。在很多地区的社区中，居家养老服务中心运营效率和效益不高，高度依赖政府财政补贴，自身“造血”功能不足。一方面是因为很多社区的岗位有限，而在社区中从事工作的人员大部分不是受过专业化训练的社会工作者，更多的是一些退休后的居民，从而使得社区管理运营上缺乏系统性和组织性；另一方面是社区的资金来源基本依靠政府的财政补贴，社会资本的引入相对贫乏，从而导致社区委员会“有力使不出来”的情况发生[13]。
第三，服务项目和服务内容较为单一。当前的服务多以基本的助餐配送、日间照料等家政服务为主，缺乏对老人急需的医疗、康复、精神慰藉、文化生活等服务。例如，目前大部分社区基本没有设立专用的社区医疗机构，特别是对于一些患病且家庭贫困的老年人，无法为其提供免费的上门问诊服务。
第四，护理服务数量不足和服务质量不高。随着老年人数量的不断攀升，养老护理队伍面临数量不足和服务质量不高的双重问题[14]。特别是在偏远的农村地区，生活在农村的老人基本上没有享受到养老护理服务，甚至在城市中，护理企业和机构也少之又少，无法应对老年群体的需求服务问题。
最后，政策对老年人补贴资金较少。目前大部分老年人群体都是没有工作的农民，这就使得他们无法享受国家的社保[15]。
4.2. 现代的养老意识缺乏全面的普及
现如今，随着老龄化程度的不断加深，全社会的养老意识尚未全面普及，这一现实性问题既引发了多方面挑战，也产生了深层次思考。
现代养老意识普及的一个显著障碍就是传统观念的固化。在中国，“养儿防老”观念延续千年，深刻地影响着老年人的思维认知，受传统观念的影响，很多老年人将子女对其的贴身照顾看作是自己“安享晚年”的核心。这种固化的思维认知是导致老年人对现代社会养老模式产生顾虑的主要原因，很多老年人甚至表现出反抗、排斥的行为反应。受同一观念影响，很多老年人认为，子女将自己送进养老院就等同于“不孝”，即便面临着工作繁忙从而导致照料不足的困境，仍固守传统家庭养老模式，这既限制了老年人选择适配养老方式的自主权，也加重了子女的照料负担，进而诱发家庭矛盾的常态化发生。
对养老服务的认知偏差也是使得现代养老意识难以推广的重要原因。很多人对目前的养老院、社区养老机构等的认知仍停留在“收容所”的传统印象中，片面认为其存在环境简陋、服务单一甚至是虐待老人等问题。事实上，现代养老服务机构已实现质的变迁，可以提供专业医护服务、多样文化娱乐活动及个别化的生活照顾等综合服务。但是因为传统观念导致的固化思想以及信息隔阂问题，多数人在规划养老生活时并未将此类机构纳入选项[16]。而居家养老服务、以房养老等新兴模式，更因宣传推广不足而处于认知盲区。
不完善的社会养老体系也是对现代养老意识传播形成制约的问题之一。目前，部分地区在空间分布与养老服务设施总量上还存在着许多问题，难以满足老年群体的多样化服务需要。从事专业养老服务人员的短缺与其服务质量的差异化，更加削弱了公众对养老机构的信任基础。此外，养老服务监管机制的不健全使得不良机构的负面事件屡见报端，这类事件的曝光持续加剧公众对养老服务的担忧情绪与信任危机。
4.3. 社区居家养老服务跨部门协作存在困境
推进社区居家养老服务需要多个部门一起参与，涉及民政、卫健、人社、财政等行政主体。各个部门在服务体系中承担着不同的职能：民政部门主要负责服务的整体规划和组织协调，卫健部门重点提供老年人的医疗保健服务，人社部门要保障养老服务从业人员的权益，财政部门掌握资金分配权，还要履行监管责任。各个行政部门都有明确的职能范围、不同的工作重心及独立的考核指标，如果没有有效的跨部门沟通和协调机制，极易形成“各自为政”的治理困境[17]。例如，民政部门推动社区养老服务设施建设时，可能因与规划部门协同不足，在场地选址、建设审批等环节遭遇阻滞；卫健部门开展的老年健康服务项目，常因未与社区管理部门建立深度对接机制，导致服务可及性与针对性显著弱化。
信息共享机制不顺畅是跨部门协作的另一个突出问题。推进社区居家养老服务时，各个部门积累了大量的专属数据：民政部门掌握着老年人的基本生活状况和需求信息[18]，卫健部门保存着老年人的健康档案数据，人社部门存储着养老服务从业人员的相关信息。但各个部门的信息系统是独立运行的，系统之间没有有效连接，数据标准也各有差异，这直接导致数据互联互通受阻，实时共享很难做到。这种信息壁垒在服务供给的时候会引发很多问题，包括重复登记、服务遗漏及服务与需求错配等[19]。例如，某老年人在社区接受了民政部门组织的生活照料服务，短期内又需要参加卫健部门开展的医疗服务资格评估，这样的流程重复浪费了有限的服务资源，也给老年人带来了不必要的麻烦。
5. 社区居家养老政策完善方法
5.1. 加强养老服务基础设施建设，打造老年人宜居环境
首先，在政策规划方面，要强化政府的主导责任，核心是构建系统性的养老基础设施建设规划体系。该体系要有硬性的约束条款：城市建设和小区开发时，必须按标准配建养老服务设施，具体涵盖老年活动中心、社区日间照料中心等类型[20]。规划制定需建立差异化考量机制，既要分析不同区域老年人口密度的分布特点，也要准确找出各区域老年人的需求差别，避免用“一刀切”的方式提供服务，保障养老资源配置的科学性与合理性。
其次，资金政策支持是养老设施建设的核心保障，政府要加大财政倾斜力度，设立养老服务基础设施建设专项基金，对新建项目给予固定数额的补贴，对改造项目按标准给予资金支持。同时，同时，要利用税收杠杆引导社会资本参与进来，将养老地产投资、老年用品研发生产等领域纳入税收优惠范畴，通过实施有针对性的减免政策。扩大养老领域的资源投入规模。
要在监管政策方面构建严格的养老服务设施管理体系，这种体系需覆盖建设质量与运营状况两大核心维度。具体而言，需要对基础设施的建设标准与安全标准实施硬性管控，设备投入运营后要建立相应的检查机制，检查内容既包括设施维护状况，也涵盖日常运营表现。对不符合规范的机构及设施，应依法责令限期整改，以保障老年人使用过程中的安全性与舒适性，进而避免社区养老设备出现老化失修或闲置废弃等问题[21]。
政策引导还需着力推动社会观念转型，通过营造尊老敬老的社会文化氛围，鼓励志愿者群体参与养老服务实践，形成多元主体共同参与的老年人宜居环境建设格局。
5.2. 促进医疗康养与养老服务的融合
正如上述问题中谈到，目前在社区家庭养老方面，医疗机构与社区并未能整合发展，很多地区的社区中也没有设立相应的医疗机构，从而导致老年人无法享受应有的医疗服务。所以，促进医疗康养与养老服务的融合是一个多维度、跨领域的复杂过程。
首先，政府要承担立法和完善政策的核心职责，首要任务是制定并完善相关法律法规，给医疗康养和养老服务的融合发展提供制度保障，最终构建明确的法律框架并提供清晰的政策指导。其次，要推动养老机构和医疗机构深入合作，建立双向转诊机制实现资源共享，让服务顺畅衔接。社区层面要加强医疗服务中心和养老服务机构的配合，提供便捷的医养服务；农村地区，乡镇政府要加强养老服务基础设施建设，通过医疗机构进村、入户服务等举措，保障居家老人的医疗服务可及性。最后，信息化手段是促进医养服务发展的重要支撑，需建立全国老龄健康信息管理系统与养老服务信息系统，通过数据共享提高服务效率[22]。同时，要推进智慧健康养老服务发展，依靠信息技术提供个性化、精准化的医养服务。
5.3. 增加社区居家养老的多学科融合
首先，政策制定者需构建对居家养老问题的系统性认知框架，其核心在于明确该领域的多维度交叉属性。这种复杂性不仅体现在与老年人生活质量的直接关联上，还反映在与社会资源合理分配及高效利用的深度耦合中。
基于上述认知，政策设计需遵循顶层架构原则，核心任务是明确多元参与主体的角色定位与责任边界。这些参与主体涵盖政府、社区、家庭、市场及非营利组织等多个层面，其中政府承担主导性职责，社区发挥基层协同作用，家庭是基础性支持单元，市场提供专业化服务供给，非营利组织则作为重要补充力量参与其中。
社会学、经济学与公共管理的协同逻辑
社会学研究依托科学严谨的社会调查方法，可深入老年群体内部圈层，其核心任务在于精准识别居家养老服务需求。老年人对社区居家养老服务存在较强诉求，尤其在生活照料、精神慰藉等关键领域表现突出[23]。当前，老龄化与少子化趋势持续加剧，传统家庭养老功能呈弱化态势。伴随家庭规模小型化与劳动力频繁流动，老年人面临生活照料缺位、精神慰藉匮乏等多重困境：家庭结构小型化导致分担老年人经济及照料负担的家庭成员数量减少，直接削弱家庭养老能力；家庭空巢化则使老年人在生活照料与精神慰藉层面均受显著影响。
在此背景下，社会学介入能够深度挖掘老年人的实际需求，其通过问卷调查、深度访谈等研究方法，系统梳理不同年龄、性别、健康状况及经济条件老年人的居家养老需求差异——针对空巢老人侧重关注情感陪伴需求，针对失能老人则聚焦医疗护理需求。同时，社会学可通过构建社会支持网络，有效整合家庭、社区、社会组织等多方资源，为老年人提供全方位、多层次的关怀与帮助。例如，社区组织的志愿者服务活动为独居老人提供定期探访与生活协助，既显著缓解了老年人的孤独感，也切实提升了其生活幸福感[24]。
经济学在居家养老服务体系中发挥着资源优化配置与成本效益分析的双重核心作用。公共养老服务模式改革对缓解家庭照料成本、促进劳动力市场发展具有显著现实意义。养老服务成本结构的细致测算构成资源配置的重要前提，其涵盖人力成本、物力成本与运营成本等核心要素。通过精准测算可明确资源投入的重点领域与具体方向，为高效配置提供决策依据。数据显示，居家养老人均年成本约2.1万元，显著低于机构养老成本，这一差异凸显了居家养老在成本控制层面的比较优势。经济学模型的应用能够量化政策补贴对社会资本的撬动效应——政府每投入1元补贴可带动3元社会资本投入，这种资金集聚效应有效拓宽了养老服务的资金来源渠道。在服务定价机制设计中，需综合平衡成本构成、市场需求与老年人支付能力，构建合理价格体系：既要保障服务提供者的合理收益以维持可持续运营，又要确保老年人的服务可及性[25]，最终实现社会效益与经济效益的协同统一，推动居家养老服务资源的高效配置与合理利用。
公共管理学科以破解居家养老服务中的体制机制障碍为核心使命，其重要任务之一在于打破部门间的条块分割格局。社区居家养老服务的有效推进，关键在于政府各部门的协同合作[26]。当前“民政管服务、卫健管医疗、财政管资金”的管理现状，导致部门间缺乏有效沟通与深度协作，进而造成养老服务资源分散化，难以形成服务供给合力。对此，公共管理通过构建跨部门联席机制发挥关键作用，设立“老年服务协调办公室”即为具体实践形式。该机制通过明确各部门职责范围、划分工作分工，同时强化部门间的信息共享与沟通协作，最终实现养老服务资源的有效整合。
6. 总结
本文立足中国老龄化社会背景，深入探讨了居家养老面临的社会政策挑战，从理论与实践双重维度剖析了现行政策的缺陷及其对老年人生活质量的具体影响。通过对居家养老模式的系统性审视，研究揭示了社区服务供给能力不足、现代养老意识普及滞后、跨部门协作存在壁垒等核心问题，并针对性地提出了政策完善路径。
面对老龄化社会的严峻挑战，中国亟需健全居家养老社会政策体系。具体而言，需通过加强基础设施建设、推动医养服务深度融合、强化多学科协同以及完善跨部门协作机制等举措，提升居家养老服务的质量与效率，既满足老年人对高质量生活的需求，又减轻家庭与社会的养老负担。这一政策优化路径不仅有助于营造和谐的社会环境，更是实现可持续发展的重要支撑。
基金项目
1) 广西高校中青年教师科研基础能力提升项目“‘三孩’时代，女性再生育意愿及配套支持政策研究”(2023KY0330)；
2) 广西科技大学博士基金项目“生育政策视角下妇女的再生育意愿影响因素——以中国广西和韩国釜山为例”(校科博21S20)；
3) 广西科技大学博士基金项目“LMX对员工态度与行为的‘双刃剑’效应”(校科博21S21)。
NOTES
*通讯作者。