1. 设立值班律师制度的背景及必要性
(一) 设立值班律师制度的背景
值班律师制度是2018年《中华人民共和国刑事诉讼法》(以下简称《刑事诉讼法》)出台之后新写入的制度，也就是由法律援助机构在看守所、人民检察院、人民法院等场所设立法律援助工作点，以派驻或指定的方式，为没有辩护人的犯罪嫌疑人或者被告人提供法律咨询及帮助的律师。值班律师制度是深化庭审实质化改革的过程中以及完善认罪认罚制度的路上不可或缺的一部分。值班律师制度的设立可以为犯罪嫌疑人、被告人提供及时的法律帮助，是对传统辩护制度的发展与补充[1]。随着我国经济的不断发展，人民群众的法治素养也在不断提升，越来越多的人诉求法律的帮助，与此同时不是每一个人都能够承担请一名律师的代价，而普通的申请法律援助律师要求又过于严苛，因此有很多人在想要寻求法律帮助的时候却并没有途径得到帮助，自身的合法权益不能够得到完整的保护，加之案件数量庞杂与司法资源有限的矛盾加剧，因此值班律师制度在这背景下应运而生。
(二) 设立值班律师制度的必要性
1) 保障当事人的合法权益
值班律师制度对保障犯罪嫌疑人及被告人的合法权益具有无法取代的重要意义。虽然不是直接为被追诉人提供辩护律师，但是从诉讼功能上讲值班律师可以在法院、看守所为被追诉人提供阶段性的法律咨询，帮助其更好地了解诉讼程序、行使诉讼权利[2]。在认罪认罚案件中，值班律师可以为当事人提供法律咨询，帮助当事人了解认罪认罚的法律规定和可能面临的后果，使当事人能够充分行使自己的知情权和自愿权。虽然在我国《刑事诉讼法》中存在明确规定，被追诉者首次接受讯问或者被采取强制措施时，具有委托辩护律师的权利，但是在司法实践中，在案件经由公安机关或者检察机关立案之后，即便享有委托律师的诉讼权利，但是在告知享有权利与成功委托律师进行权利保障的中间存在很长的空白期，在这被追诉者都是独自面对来自公权力机关的行为，无疑是孤立无援的。此种情况对于不同被追诉人所造成的影响因人而异。被追诉者不仅可以通过值班律师进行法律咨询来了解案件事实在法律层面上的意义，还可以知道自己行为在法律上将会造成怎样的后果，值班律师带给被追诉者的不仅是专业层面上的知识，更能让被追诉者更好地维护自己应有的权益。
2) 提高司法效率
值班律师制度有助于提高司法效率。通过设立值班律师制度，可以减轻检察机关、法院的工作负担，使他们能够更加专注于审判工作本身，将审判力量集中于复杂疑难的案件中，对司法资源进行合理分配。值班律师制度的实施，使得司法过程更加公开、透明，有助于提升公众对司法制度的信任度。当犯罪嫌疑人、被告人感受到自己的权利得到尊重和保护时，他们更可能接受司法裁决，减少上诉和申诉的可能性，从而提高司法效率。此外，值班律师还可以帮助审查起诉阶段的辩护全覆盖工作，使辩护律师有更多的时间和精力关注案件本身，提高辩护质量，达到“有效辩护”的目标。值班律师在认罪认罚从宽制度中发挥着不可或缺作用，他们为犯罪嫌疑人、被告人了解法律提供更为方便的途径，帮助他们理解认罪认罚的性质和法律后果，从而促进其自愿认罪认罚。这也有助于案件快速处理，提高司法效率。
3) 保障司法公正
值班律师制度有助于保障司法公正。值班律师作为犯罪嫌疑人、被告人的法定代理人，可以确保当事人在认罪认罚过程中不受到不公正待遇。值班律师的存在可以对司法机关的办案过程进行一定程度的监督，督促其办案规范化、程序化，有效减少刑讯逼供等违法行为的发生，从而避免造成冤假错案，减少因案件反复审理而浪费的司法资源。此外，同时，值班律师还可以在审查起诉阶段提出意见，促使检察机关对案件进行全面审查，确保案件处理的公正性。
2. 值班律师制度存在的问题分析
(一) 对值班律师的定位模糊
我国的值班律师探索和发展至今，其身份定位始终不够明确，也成为最大的制度困扰[3]。“为犯罪嫌疑人、被告人提供法律帮助”这是在2018年修改后的《刑事诉讼法》对值班律师规定的职责定位，其中提到的“法律帮助”主要为法律帮助咨询与关于案件的程序性建议。但根据《刑事诉讼法》对值班律师职能的规定，值班律师维护被告人或者犯罪嫌疑人的合法权益，保障被告人或者犯罪嫌疑人的辩护权利，那么在这种角度上来说，值班律师行使的毫无疑问是辩护职能。但是在实践中，值班律师并不具备“辩护人”的身份和地位，而仅仅为嫌疑人、被告人提供一些有限的法律咨询，无法全程参与刑事速裁程序的全部过程[4]。值班律师职能从法律规定的法律帮助者转变成为公权力机关实行权利的见证者，这种变化趋势无疑是与设立值班律师制度的初衷是相悖离的。
在认罪认罚从宽制度下，为了保障犯罪嫌疑人或者被告人认罪认罚的自愿性及真实性，法律赋予值班律师在被追诉人签署认罪认罚具结书的时候值班律师必须在现场的职能，以期对公权力机关进行监督。《刑事诉讼法》第174条第1款规定：“犯罪嫌疑人自愿认罪，同意量刑建议和程序适用的，应当在辩护人或者值班律师在场的情况下签署具结书。”第190条规定，被告人认罪认罚的，法院“审查认罪认罚的自愿性和认罪认罚具结书内容的真实性、合法性。”该条文的目的是避免犯罪嫌疑人或者被告人存在被迫或者被欺骗签署认罪认罚具结书的情形，确保签署的前提是犯罪嫌疑人的完全自愿，避免犯罪嫌疑人或者被告人享有的诉讼权利在认罪认罚从宽程序中被压缩或者剥夺。因此值班律师应当起到的是对公权力的制约作用，该作用与辩护职能相辅相成，都是为了保障被追诉一方的合法权益，也正是为了达到权力制衡的目的，法律规定值班律师的在场见证是签署认罪认罚具结书的必要条件之一。
但是在司法实践中，值班律师起到的却仅仅只是形式上的“见证”。值班律师并没起到实质性的参与作用，其最主要的作用异化成为见证公权力机关行为的合法性，也就是成为公权力机关公正的“背书人”。值班律师在签署认罪认罚具结书的时候应当起到的是监督作用，要对认罪认罚具结书的内容认同的前提是值班律师对案件事实了解清楚，而对案件的了解程度又依赖于对公权力与被追诉人的交流、对证据链的掌握程度等，但是在这方面，值班律师又因为诉讼权利有限而受到限制，同时公权力机关所提供的案件材料有限，加之值班律师实行的是轮流“值班”，并不实行专人专案，这种阶段化、碎片化的法律帮助不仅效果欠佳，而且往往导致值班律师角色的“见证人”化[5]，种种规定都导致值班律师无法对案件进行深度参与，导致值班律师对所负责的案件的了解程度仅仅是浮于表面。因此，实践中值班律师从原本初衷的法律帮助者以及监督者转变成为形式上的见证者，笔者认为是基于办案机关认为值班律师无需深度参与案件，将办案效率作为首要价值取向的体现。
因此，笔者认为对值班律师定位模糊背后体现的是效率与公正的价值偏重之争。值班律师“见证化”彰显了认罪认罚从宽制度效率优先的价值目的，也决定了其对案件的参与程度有限，但是基于实现有效辩护的目标又要求值班律师对案件需要深度参与，二者的冲突也就导致了值班律师的定位困境。
(二) 值班律师享有的权利有限
根据相关法律条文对值班律师职能的规定，可以总结出值班律师起到的是一个权利保障者的作用，在认罪认罚从宽程序中，对于并无专业法律素养甚至对法律一无所知的被告人或者犯罪嫌疑人而言，值班律师无疑是他们维护自身权益的最后一道防线，虽然值班律师仅仅是提供临时性的法律帮助，但是对被追诉人而言却是最后“一根救命稻草”。
值班律师对犯罪嫌疑人或者被告人的法律帮助服务以及保障签署认罪认罚具结书自愿性的工作都基于对案件事实的了解、与公检法三机关的交流、对案件证据的掌握程度，都需要律师有阅卷权、调查权、会见权等作为依托，仅仅只是与当事人交流是远远不够的。但是在我国目前的值班律师制度中，值班律师享有的权利少之又少。在这种情况下，值班律师提供有效法律帮助的情况并不多见，根据有关调研数据显示，在163份对犯罪嫌疑人、被告人的有效问卷中，有51.5%的被追诉人表示“在案件中没有律师的帮助”，其中认为不需要提供法律帮助的被追诉人占50.9% [6]。而是作为一种过场的形式发生，被追诉人的权益没有得到有效保护，值班律师制度并未发挥想象中作为刑事辩护的补充作用。
在法律条文中，值班律师并不享有会见权，没有辩护人的相关权益，存在着“会见难”的问题，其权利义务也非常不明确，特别是没有阅卷权、调查权[7]。只能由犯罪嫌疑人或者被告人提出申请进行约见，不能主动参与到案件过程中，很显然值班律师在这当中处于一个被动的地位。会见权能够保障律师与当事人进行充分的交流，加深对案件的了解程度，因此会见权对律师的辩护往往是不能缺少的，但是在约见机制下，律师并不能主动会见当事人，会见的时间以及次数取决于当事人或者司法机关的安排，这无疑是将律师置于劣势的地位。此外值班律师甚至不享有完整的阅卷权，完整的阅卷权包括查阅、摘抄、复制三项职能，但是值班律师只能进行阅卷，也不享有调查取证的权利。根据《刑事诉讼法》第173条的规定不难得知，值班律师不能自行进行调查取证，而了解案件情况的程度则完全取决于检察机关提供的“便利”，因此值班律师依然处于被动的地位。而且为了将值班律师与普通的辩护律师区分开，值班律师无法出庭进行辩护，众所周知，一个案件的关键在于庭审时的法庭辩论，但是值班律师只能在庭前阶段提供法律咨询服务，这无疑是削弱了值班律师应当发挥的法律帮助作用。
正如前文所述，要保障每一个案件都能体现公平正义，实现有效辩护的目标要求值班律师对案件的深度参与，但是现行规定却并没有赋予值班律师相对应的权利，在权利受限的背景下，值班律师要想真正保障犯罪嫌疑人或者被告人的诉讼权利从而发挥“法律帮助者”的理想角色定位可以说是难上加难。
(三) 关于对值班律师保障的相关规定过少
第一，对于值班律师的经济补贴不足。“在司法实践中值班律师存在供给不足、参与度不高、经费保障不够等问题。”[8]有关数据表明，值班律师每日的补贴大多在100~200元，发达城市每日也仅在500元左右[9]。值班律师与普通的委托辩护律师不同，不能通过与当事人的协商确定案件的报酬，不能由自己决定接收的案件数量，值班律师的报酬多由政府进行补助，案件数量由司法机关进行分配，通常是微薄的补助与量大的工作，加之我国目前适用认罪认罚从宽程序的比例大，更是加重了值班律师的工作量，也导致值班律师对参与认罪认罚从宽案件中的积极性不高。由于经济利益的驱动不足，一些值班律师可能会在提供服务时敷衍了事，这不仅影响了值班律师制度的有效性，也损害了被追诉人的合法权益。
第二，没有明确值班律师对认罪认罚具结书有异议时的措施。犯罪嫌疑人或者被告人在签署认罪认罚具结书时值班律师需要在场，这也意味着值班律师必须对该具结书的合法性负责。如果认罪认罚具结书的合法性出现差错，是否应当将责任归于值班律师？但是由上文可知，大多数情况下值班律师对案件的了解受到限制，加之值班律师仅享有微薄的补助，并未规定认罪认罚具结书的合法性出现问题应当由谁承担责任，承担多大程度上的责任，如果全部归咎于值班律师，这是否对值班律师的要求过于严苛？值班律师又以怎样的形式证明自己在签署认罪认罚具结书时已经尽到应负的责任？如果值班律师对认罪认罚具结书有异议时应当如何处理，又应当如何处理？
我国2018年修订之后的《刑事诉讼法》，以及两高三部联合颁布的《关于开展法律援助值班律师工作的意见》《关于适用认罪认罚从宽制度的指导意见》，仅仅是对值班律师在办案的过程中享有法律帮助权，也即公权力机关需要对值班律师进行协助，但是却没有更为细化的规定。这导致值班律师在权利遭受侵犯时，没有法律上的救济途径，最终导致值班律师以及被追诉人的权利都受到损害。
3. 解决对策
(一) 将值班律师的职能定位为辩护
在我国刑事诉讼程序中，值班律师不仅仅是提供临时性法律帮助服务的角色，他跟普通的委托辩护律师有所区别，但是不可否认的是值班律师所履行的职能归根结底仍然是辩护职能。如上文所说在司法实践中，值班律师的角色已经逐渐演变成为公权力行使合法性的见证者，因此笔者认为在诉讼过程中法律应当明确值班律师行使的是辩护职能，是犯罪嫌疑人或者被告人的利益保护者。在提供法律咨询服务时毫无疑问是为了维护被追诉人的合法权利，帮助被追诉一方了解目前的案件情况，做出正确的选择。在签署认罪认罚具结书的见证角色本质上行使的也是辩护职能。其最主要的目的是保障犯罪嫌疑人或者被告人的自愿性，保护犯罪嫌疑人或者被告人的权利不被压缩，是司法机关权力行使合法性的监督者而不是形式上的见证者。同时，为了使值班律师能够充分行使自身的权利，应当为值班律师配备充分的权利，在值班律师对认罪认罚具结书有异议时应当附上值班律师的具体意见内容，提高值班律师对案件的参与程度。
(二) 对值班律师的权利进行扩充
在诉讼过程中，值班律师参与到案件的过程中，影响案件的处理结果，但是在实践中存在着地位、信息、权力等方面的不平等，导致值班律师处于劣势地位，无法发挥其应有的作用。
首先，赋予值班律师完整的阅卷权与会见权。让值班律师对案件卷宗能够进行查阅、摘抄、复制，加深对案件的了解程度，更高效地保障被追诉一方的权益。同时值班律师能够主动对案件的当事人进行会见，主动参与到案件的过程中，能够根据自身对案件的需求决定会见的次数以及时间，不再受制于犯罪嫌疑人或者被告人。与此同时，我国的现有法律仅有司法机关对见面提供便利的条文，但是并未有其他的详细规定，因此相关机关应当出台完善的规范，对值班律师行使会见权能够落实到实处。
其次，对值班律师的轮班制进行变通。现有的轮班制度实行下来很难做到一直由一个值班律师对一个案件进行跟进，在诉讼过程中随意更换律师，又无法保障律师对案件的了解程度，但是由指定值班律师对某一案件一直提供法律帮助又与值班律师提供临时性帮助这一职能相冲突。因此，笔者认为在值班律师提供法律帮助的过程中，如果产生临时性的法律帮助无法解决现有的问题，值班律师可以转化为法律援助辩护律师。同时，笔者认为，值班律师可以转化为法律援助辩护律师，但是不能转化为委托辩护律师，我国司法资源有限，目前的律师数量不支持设立专门的值班律师团体，因此仍然需要借助律所的律师，但是如果值班律师可以转化为委托辩护律师的话，那么其在指定场所提供法律帮助的服务的性质将存在成为开拓市场、招揽顾客的变化，值班律师帮助犯罪嫌疑人或者被告人的场所反而成为了一个偌大的市场，值班律师制度的性质也就与初衷大相庭径。
(三) 建设完善的配套法律援助体系
我国目前的国情要求扩大法律援助的范围，因此完善的法律援助体系是重中之重，明确法律援助的责任由谁承担更是无可避免的问题。
首先，设立完善的值班律师激励制度。目前，律师是属于自负盈亏的团体，一方面政府应当提高对律师的经济补贴，确保值班律师能够获得合理的经济汇报，激发值班律师对参与案件的积极性，另一方面提高律师的职业认可度和荣誉感，拓宽值班律师的就业方向。
其次，明确法律援助的主体是政府。在很多案件中，政府机构以命令的方式要求律师承担法律援助义务，由政府对律师予以“补偿”[10]。受制于我国目前律师资源的严重不足，目前设立专门的法律援助律师团体不切实际，但是笔者认为可以政府可以通过选择律所签订固定期限合同的方式，将符合条件的案件交给律所负责，也即以政府购买服务的形式分担传统值班律师的职责，提供更为专业的辩护服务和高水平的辩护质量。
然后，完善值班律师制度的相关配套措施与衔接。在现实中，主管全国律师协会的司法部，难以对有关机关的行为予以更多的监督和制约。因此，要着重解决律师尤其是值班律师的权利保障问题，必须在刑事诉讼立法中明确值班律师的权利保障救济制度，将有关机关的不作为或者不正确作为纳入可诉讼范畴，并明确相应的法律后果。两高三部联合颁布的《关于开展法律援助值班律师工作的意见》明确规定，法律援助值班律师不提供出庭辩护服务。因此，值班律师和辩护律师必须做好衔接工作。在同一个案件中，如果前期值班律师已经介入，后期受委托或者受指定从事出庭辩护服务的律师应与值班律师做好工作上的交接与沟通。如果沟通衔接不到位，不仅会加大辩护律师的工作量，造成诉讼资源的浪费，也体现不了值班律师工作的价值。因此，立法中必须明确值班律师与辩护律师的工作衔接制度，明确工作衔接的时限和交接材料的具体明细。
最后，对法律援助辩护案件的范围进行扩大。我国目前的法律援助辩护分为申请与指定两类。申请法律援助辩护需要满足家庭贫困的条件，但是又没有对“贫困”的标准进行统一的规定，怎样对“贫困”进行认定仍然是司法实践中亟待解决的问题。指定则需要犯罪嫌疑人或被告人满足特定条件下才能指派，在实践中仅仅是少数才符合条件。毫无例外这两类都有严苛的要求，因此许多被追诉人都不符合要求而被拦在了门槛之外。拓宽法律援助辩护案件范围不仅可以分担值班律师的工作量，减轻值班律师的工作压力，弥补值班律师的数量不足的问题，另一方面也能够更好地保障司法公正，让法律援助在社会主义现代化的实践中发挥更好的作用。
4. 结语
法律制度只有符合实践状况才能发挥立法者期望其发挥的作用，只有运用到具体的诉讼中才能使其不断完善。任何制度都需要经过实践的检验才能进行客观看待。值班律师制度的适用范围在不断地扩大，其主要是为了填补被追诉者的委托辩护与法律援助辩护之间的空白地带，从而最终实现刑事案件律师辩护全覆盖的目的。我国的值班律师制度是刑事辩护中不可缺少的一部分，但是在实践中却暴露出一些无法忽视的问题，笔者认为可以明确职能定位、扩充权利以及建设完善的法律援助体系等，通过这些措施的实施让值班律师制度发挥更大的作用，顺应现在的社会发展，更好的维护司法公正以及保护当事人的合法权益，从而使我国的刑事诉讼法更为完整。