1. 问题提出
近年来，中国正面临着前所未有的人口老龄化挑战。截至2023年年末，我国60周岁及以上老年人口达2.97亿，占总人口的21.1%，正式进入深度老龄化社会[1]；而国家卫健委的预测数据显示，到2035年我国60岁及以上老年人口的数量将突破4亿，在全国总人口的占比将首次突破30%，届时我国预计会步入重度老龄化阶段[2]。而重庆市人口老龄化进程发展也十分迅速，且始终高于全国水平，根据重庆市统计局官方最新数据，截至2022年末，重庆市60岁及以上老年人口数量达到712.11万人，占总人口的比重为22.16%，排名全国第五；65岁及以上老年人口数量为588.16万人，占比为18.30%，比全国平均水平高3.44个百分点，排名全国第二。
社区居家养老模式作为一种新型的养老模式近年来在我国兴起并获得了广泛的推广，并在重庆市得到了显著的政策支持，而重庆市W区也在2019年出台了《W区社区居家养老服务全覆盖实施方案》，提出要实现重庆市社区居家养老服务全覆盖目标。目前，重庆市W区的社区居家养老服务政策执行取得了较好的成效，社区居家养老服务基本实现全覆盖，且中心和站点的社会化运营率达100%，初步建立起具有特色的“居家社区机构相协调、医养康养相结合”的养老服务体系。社区居家养老模式的核心是社会化、供给主体多元化的养老服务供给体系，是政府、社会和家庭等多元主体功能补充互济的现代工业社会养老支持体系，其主体不仅包括政府，还包括社会(社会组织、社区力量、市场)、家庭以及个人。那么，在政策执行的过程中，这些多元主体是如何互动的？有哪些因素会影响社区居家养老服务政策执行过程及政策目标的实现？
目前，学术界对于政策执行的研究形成了三种典型的研究路径：自上而下、自下而上和综合模型[3]。自上而下视角关注政策设计的质量以及中央政府在政策执行过程中的领导地位和关键作用[4]-[6]；自下而上视角则关注基层政策执行主体的自由裁量权，从街头官僚、行政体制、和行政生态的角度进行研究[7]；而综合模型采用整合视角，将政策的制定和执行相结合，关注政策制定者和多元政策执行主体的角色和互动，开始通过网络的视角分析政策执行的过程，为研究涉及复杂行动者和多元利益主体的政策执行过程提供了思路[8]。而现有研究对社区居家养老服务政策的探讨多集中于宏观层面的政策变迁，政策文本的量化分析以及政策实践的现状、困境与改善策略，提出可以从构建多层次养老服务体系、优化合作机制、以需求为导向提供多元化高质量的服务、强化政府激励和监管等角度提高社区居家养老服务的政策实施效果、治理水平和服务效率[9]。综上，当前学术界对政策执行的研究大多集中于政府间互动以及基层政府执行者的角色和行为分析，而从网络视角对政府与社会多元主体之间的互动对政策执行影响的研究则相对较少，同时对于社区居家养老政策执行过程及其影响因素的分析尚显不足，尤其缺乏从网络视角对政策执行实践的深入分析。
基于此，本研究基于行动者网络理论，构建社区居家养老服务政策执行的分析框架[10]，并结合重庆市W区J街道的田野调查和案例分析，探究政策执行过程中多元利益主体的互动过程及其对政策执行结果的影响。
2. 理论基础与分析框架
行动者网络理论(Actor-Network Theory, ANT)作为当代社会科学研究的重要理论范式，由布鲁诺·拉图尔(Bruno Latour)等学者于20世纪80年代开创性提出[11]。该理论主要包含三个核心要素：行动者，转译和网络。
第一，“行动者”是构成网络的基本单元，包括人类行动者和非人类行动者。人类行动者指具备主观能动性的人类，包括政府部门、企业、社会组织、公众等个人或组织；而非人类行动者则指无自主意识的主体，包括政策制度、文化观念、基础设施等，可间接影响人类行动者的行为。本研究结合研究主题和行动者的特点只纳入人类行动者。同时，行动者还可分为核心行动者和非核心行动者，核心行动者在网络构建中起主导作用，非核心行动者则起辅助作用。
第二，“转译”是行动者网络构建的核心过程，包括“问题呈现”、“利益赋予”、“征召和动员”三个环节，行动者通过转译环节互动融合形成异质性网络[10]。
第三，“行动者网络”并非物理意义上的实体网络，而是通过转译后连接所有行动者的一种方式。由于不同行动者在利益诉求和行为方式等方面存在差异，因此行动者网络也存在异质性，需要协调各行动者之间的利益以保证网络的稳定运转。
如图1所示，在核心行动者的主导下，多元化的行动者们进入转译，经过了问题呈现、利益赋予、征召和动员三个基本环节的转译过程；转译促进了社区居家养老服务政策执行工作的有效推进[12]，而转译后形成的稳定的行动者网络则意味着政策的有效执行[13]。
Figure 1. Analysis framework
图1. 分析框架
3. 案例呈现
3.1. 案例介绍
J街道位于W区东部，辖区总面积约2.4平方千米，街道共有一个养老服务中心和四个社区养老服务站，由养老企业B作为社区居家养老服务的核心供给主体负责所有中心和站点的运营工作。同时，街道教育资源相对较为丰富，有较多幼儿园、中小学及大学，这些教育资源也能够转化为志愿者资源支持养老服务的供给。此外，J街道具有西南地区最有文化特色的商贸中心，街道商业资源较为丰富。
本文选择重庆市W区J街道作为案例进行分析，主要原因为：① 具有典型性和代表性。W区属于重庆市老城区，而J街道在W区的老龄化程度也相对较高。同时根据重庆市民政历年来评估结果，该街道的社区居家养老服务中心和站点的得分在W区均靠前，中心曾获四叶级街道养老服务中心称号，且其运营企业在养老领域经验丰富、资历雄厚；J街道在社区居家养老服务领域成效显著，基础设施建设、服务质量及满意度较高，多次获新闻媒体报道。② 案例在政策执行过程中涉及多主体，包括政府、养老企业、社会组织、志愿者、高校、医院、银行等多元行动者，如表1所示。③ 案例具备可进入性，能够获得丰富的调研资料。笔者多次前往实地进行调研，并对中心和站点的多位负责人和站长、养老企业主管等共计5位核心工作人员进行了多次访谈。访谈记录编码规则为访谈日期 + 被访者身份。
Table 1. The composition of the actors in the J street community-based home care services for the elderly actor network
表1. J街道社区居家养老服务行动者网络行动者构成
核心行动者 |
街道政府 |
关键行动者 |
养老企业B (核心服务供给主体)、J街道养老服务中心和站点(服务供给枢纽和载体) |
其他行动者 |
社会组织、第三方商业公司、志愿者、老人及其家庭等 |
3.2. 问题呈现
问题呈现环节首先要识别出核心行动者，由核心行动者明确自身需求及其他行动者的诉求和困境，并基于此定义核心问题并设置必要通行点(OPP)，确保所有行动者能够通过这一节点并通过推动社区居家养老服务的供给。社区居家养老服务作为一项公共服务，主要由政府制定政策制度、统筹协调各方资源并进行监管和评估。因此在J街道的案例中，由J街道的基层政府作为核心行动者，推动J街道社区居家养老服务体系的建立和服务的供给[14]。
尽管国家在政策层面大力推动社区居家养老服务，但在社区居家养老服务实际供给过程中，多元行动者面临着不同的行动障碍和挑战，如图2所示。例如，养老企业B的相关工作人员指出，当前许多老年人对传统养老院存在抗拒心理，其核心在于“没有家的感觉”，这反映出养老服务不仅仅是满足基本的生活照料，更在于提供情感慰藉和个性化关怀。传统机构养老模式在一定程度上难以完全契合老年人对家庭氛围和个性化服务的需求[15] [16]，这正是社区居家养老模式所要弥补的关键缺口，也是政策制定者和执行者必须直面的现实问题。
“我觉得最重要的其实就是要让老人觉得有家的感觉。因为很多老人他为什么不愿意待在养老院或者是抗拒养老院，其实就是因为他没有家的感觉，我们说实话要真正地关心他。”(访谈资料：20250508YBLYZ)
而为消除多元行动者面临的行动障碍并满足各方的利益诉求，在J街道的案例中，其设置的必要通行点(OPP)为“构建以行政力量为主导、市场化运营为核心、社会力量为补充的社区居家养老服务网络”。J街道社区居家养老服务体系由政府主导构建，同时政府引入专业的养老企业负责中心和站点和运营工作，发挥其专业优势和资源优势，从而增强中心和站点的运营能力，提高社区居家养老服务的供给水平和质量，以实现J街道社区居家养老服务的全覆盖。
Figure 2. The problems of community-based home care services for the elderly in J street and the obligatory passage point
图2. J街道社区居家养老服务的问题呈现与强制通行点
3.3. 利益赋予
在“利益赋予”环节，核心行动者基于“问题呈现”环节多元行动者面临的现实问题和提出的利益诉求，提供有效的解决路径。在本案例中，J街道办作为W区政府的派出机构和构建行动者网络的起点，根据区政府发布的《W区社区居家养老服务全覆盖实施方案》等政策，需统筹街道社区居家养老服务的供给、评估、监管、补贴发放等事宜。而J街道办在自身人力、财政、专业能力等方面存在局限，无法直接承担服务的供给等所有事宜，因此进行了系统和精确地角色设定和利益赋予，使多元行动者明确自身在社区居家养老服务体系中的分工、作用、职责及义务，并满足各行动者的利益。其中，J街道办主要发挥统筹和监管的作用。
“政府这边其实对我们更多的是一些监管，民政这边有给我们的一个评估标准，评估标准里面它会要求我们做的一些具体的一些服务事项。”(访谈资料：20250418BKNZG)
而J街道养老服务中心作为街道社区居家养老服务的区域性枢纽，需要为街道老年人提供生活照料、医疗康复、精神慰藉、老年教育、文化体育、短期托养、长期照护、家庭照护培训、养老需求评估等社会化服务；同时，街道负责整合运营街道内所有社区养老服务站，通过“中心带站”的模式构建社区居家养老服务网络，提供服务的覆盖率和可及性。J街道共有4个社区养老服务站，主要提供文体娱乐、日间照料和居家上门等服务，是各个社区老人获取养老服务的“第一触点”。而政府也允许中心和站点在一定范围内进行自造血，以提高运营和服务供给的可持续性。
“养老它本来就是那种普惠性服务，然后它是公共服务，我们是要保障老年人的那些基础的服务；然后我想说的这个市场化，政府他在鼓励我们的站点跟中心去自造血，就是说可以适当地对某些特色的服务进行收费，就少许的收费。”(访谈资料：20250509YBLZZ)
其次，根据政策要求，原则上所有社区养老服务设施要由养老机构运营，从而实现社会化运营。基于此，J街道办采取了“公建民营”的方式，引入专业化养老企业B，使其作为街道社区居家养老服务最核心的服务供给主体，负责J街道一个养老服务中心和四个社区养老服务站的运营，希望通过充分发挥其专业运营能力和资源优势，从而提升设施的运营能力及服务质量。而对核心服务供给主体养老企业B而言，参与社区居家养老服务，除了政府会提供财政补贴和运营支持外，更在于市场机遇和差异化的竞争优势。正如企业负责人所强调，他们通过提供“个性化”的服务来满足老年人的多样化需求，例如针对老年人每日三餐刷牙的特殊习惯予以满足。这种高度定制化的服务不仅提升了老年人的满意度，也使得企业在激烈的市场竞争中脱颖而出，从而获得更强的市场竞争力。这种通过提升服务质量和满足个性化需求来吸引和留住服务对象的能力，正是其持续运营和发展的重要利益驱动。
“其实我觉得基础设施都差不多，我们最主要的就是个性化的服务，而不是千篇一律的。我就给他每天刷三次牙，但是人家(其他养老机构)可能就不想这样。”(访谈资料：20250508YBLYZ)
此外，J街道内的社会组织作为专业化的补充力量，与养老企业B主导的服务供给体系形成协同，提高了服务的灵活性和覆盖率。例如，社工机构N一方面作为第三方评估机构，负责对中心和站点的服务进行评估，另一方面发挥其专业社工资源的优势，提供认知症筛查、腊八节慰问独居老人等服务；志愿者平台S通过发挥平台效应，聚合S区的志愿者资源，为老年人们提供助医、入户走访、节日问候等服务，同时进行平台资源共享，将社会捐赠的各类物资通过站点落实给老年人。
最后，老年人及其家庭被赋予了服务接受者及监督者的角色。老年人可以根据自身需求在中心、站点或是家中获得多样化的养老服务，同时也是养老服务的监督者。例如，第三方评估机构在根据《W区社区养老服务中心(站)运营评估实施细则》，在对中心和站点的设施和服务质量进行评估时，会通过上门入户的方式直接向老年人调查中心和站点是否按照要求提供入户等服务、以及对服务的满意度；此外，老年人家属也可随时前往社区养老服务中心和站点探望老人，查看老年人的健康状况和机构的服务情况，对机构服务进行持续监督。
“做私立养老院的比如说他是锁着门的，但是我们的门一直是开着的，家属来看老人不会预约，反正就是随时可以来，其实家属对我们也是一种监管。”(访谈资料：20250508YBLYZ)
3.4. 征召与动员
“问题呈现”与“利益赋予”环节已经基本实现吸纳多元行动者进入和提升其参与意愿和积极性的阶段性目标，而如何使各行动者之间产生稳定和有效的互动和合作，形成稳定有序运转的行动者网络，是“征召动员”环节面临的关键性问题。该环节又可以分为政府的初始征召动员和核心服务供给主体(养老企业B)的次级征召动员。
街道办作为网络的初始构建者与规则制定者，其征召与动员主要通过一系列正式的制度工具来完成。首先，政府通过与养老企业B签订合同，规定B作为被征召者，在合同期三年内要持续运营J街道养老服务中心，持续为J街道内的老年人供给社区居家养老服务。其次，为鼓励社会化运营、降低运营单位的负担，政府运用“财政补贴”的手段进行动员和激励。根据《重庆市W区社区养老服务中心(站)建设及运营补助实施细则》，政府对J街道的养老服务中心给予不超过100万元的建设补助，对每个社区养老服务站建设补助10万元，从而确保企业能够在社区居家养老这个带有普惠性质、盈利空间较为有限的领域持续运营，从而确保行动者网络的持续运转。再者，政府通过持续的监督和评估，对企业B的运营管理、服务供给数量和质量等进行规范；例如，《W区社区养老服务中心(站)运营评估实施细则》要求“所有养老服务中心(站)均须开展老年人助餐服务，养老服务中心全年开展助餐不少于5000人次，社区养老服务站全年开展助餐不少于500人次”、“全年理发不低于100人次”。
而养老企业B作为网络的核心节点和核心服务供给主体，进行了更为具体、深入的“次级征召与动员”，它不再仅仅依赖正式制度，而是通过更为灵活的资源动员与情感动员构建服务递送网络。
一方面，养老企业B通过招聘专业人员、进行严格的内部培训和绩效考核等方式，将护理员、管理员、社工等个体行动者“征召”进入其组织体系，赋予他们“服务直接生产者”、“站长”等具体角色，从而为老人供给服务，这是最直接的征召动员行为。
“因为养老院的消防很重要，说实话我们肯定是每个人都是培训到位了才能上岗。就是岗前培训必须得做，每一个新员工都会这样。然后还有就是刚刚说的一些绩效管理，就要求不能收老人红包，不能拿着老人东西；而食品方面对老人也是很重要的，我们定期就会自查一次，每一周自查一次。”(访谈资料：20250509YBLZZ)
另一方面，企业B还进行了系统化的资源动员，设立了“资源对接专员”，通过山城志愿者平台动员各大高校和中小学的志愿者，为他们提供志愿时长、社会实践证明等，使其通过活动组织、入户探访、资料制作等方式提供志愿者服务；企业B还会动员第三方商业公司(医院、银行、保险公司等)，获得他们无偿提供的健康讲座、义诊、慰问物资等资源，从而实现了资源利用效率的最大化。
“山城志愿者提供的服务很多，比如说提供志愿者、提供心理咨询服务，他们和我们联系密切，基本上每天都有人用。”(访谈资料：20250508YBLYZ)
此外，养老企业B还进行了深度的情感动员。J街道社区养老服务站的站长具备强烈的情怀，他们自费为老人购买生活物资、或是在本职工作外的时间提供额外的关怀与陪伴，与老人之间建立起一种深度的、非正式的“情感契约”。老人对站点和工作人员产生了家人般的信任与依赖，愿意常来站点享受服务，也提高了对服务的满意度，而工作人员也从中获得了强烈的价值感和成就感，形成了双向的情感正反馈。
“做养老要用心做，老人的索取其实很简单，老年人也很善良，付出了就有回报，老人会很感恩，有时候会请我们吃饭。”(访谈资料：20241209SYLZZ)
综上，在核心行动者J街道办的主导下，经过转译过程，政府、企业、社会组织、志愿者、老人及家庭等多元行动者，围绕“构建以行政力量为主导、市场化运营为核心、社会力量为补充的社区居家养老服务网络”的共同目标组合在一起，构成了J街道社区居家养老服务政策执行网络，推动了社区居家养老服务全覆盖政策的有效执行，基本实现了政策目标：J街道社区居家养老服务基本实现全覆盖，中心和站点均由专业养老企业B进行社会化运营，养老设施和服务完善，且链接了社会组织、志愿者等社会力量，因地制宜地为街道老年人提供多元化、个性化、高质量、高可及性的社区居家养老服务。
4. 结论与讨论
4.1. 研究结论
本研究基于行动者网络理论(ANT)，通过对重庆市W区J街道社区居家养老服务政策执行实践进行案例分析，深入探究了多元行动者在政策执行网络中的互动过程及其对政策结果的影响。研究发现，社区居家养老服务政策的执行并非一个线性的“自上而下”或“自下而上”的过程，而是一个由多元行动者共同参与、动态演进的网络构建过程；而政策的有效执行核心在于“转译”机制的成功运作以及形成稳定的行动者网络。
首先，在J街道的案例中，街道政府作为核心行动者，通过“问题呈现”环节，成功将“构建以行政力量为主导、市场化运营为核心、社会力量为补充的社区居家养老服务网络”确立为强制通行点(OPP)。这一方面回应了政府自身落实“社区居家养老服务全覆盖”的政策目标，另一方面也为养老企业B、社会组织、志愿者和老年人等其他行动者提供了满足其各自利益诉求和解决障碍的路径。
其次，在利益赋予环节，核心行动者街道办为多元行动者明确赋予了其在J街道在社区居家养老服务体系中的分工、职责及义务，并提出满足各行动者利益的路径。其中，J街道办主要发挥统筹和监管的作用；J街道养老服务中心和站点作为街道社区居家养老服务的区域性枢纽，需要能够提供社区居家养老相关设施、场地和服务，从而满足老年人多样化的养老需求；同时，政府引入专业化养老企业B，使其作为街道社区居家养老服务最核心的服务供给主体、以及中心和站点的运营主体，而为保证服务的持续性，也为其提供场地和补贴等资源；社会组织、第三方商业企业和志愿者发挥自身优势，充当服务的补充供给者，同时也能在服务供给过程中满足自身诉求；而老年人及其家庭既是服务的接受者也是服务的监督者。
而在征召和动员环境，J街道的行动者网络构建呈现出一个清晰的“双层征召与动员”结构。第一层是政府的“初始征召与动员”，街道政府主要运用制度化的工具，如签订服务合同、提供建设与运营补贴、以及实施严格的监督评估体系(如对助餐人次、理发次数的量化要求)，动员专业养老企业B、使其在网络中持续供给服务；第二层是核心服务供给主体(养老企业B)的“次级征召与动员”。企业B在被征召动员后，通过系统化的资源动员，如设立“资源专员”，有效链接和调动志愿者、第三方商业公司等外部资源，以及深度的情感动员，依靠一线站长强烈的“情怀”和超额的关怀付出，与老年人建立起深厚的信任和情感契约，极大地增强了网络的凝聚力和服务的满意度。
综上，J街道社区居家养老服务政策的成功执行，是政府、养老企业、社会组织、志愿者及老年人等多元行动者在“转译”过程中通过正式制度约束和非正式情感联结共同作用的结果。它揭示了政策执行的本质是一个将宏观政策目标、中观组织能力与微观个体动机和情感成功链接起来的、动态的网络构建过程。
同时，本研究提出以下建议，期望为进一步提升社区居家养老服务政策的执行效果提供理论思考和现实借鉴：
第一，构建常态化多方协商平台，促进多方交流。当前政策执行中的一大核心挑战在于不同行动者之间的利益诉求存在差异且协调成本较高。因此，民政部或街道办可以构建常态化的多方协商平台，使养老服务企业、社工机构、老年人代表、家属代表等多元行动者能够通畅地进行信息共享和问题反馈，从而促进平稳有效的互动，提高网络治理的稳定性。
第二，优化激励机制，激发社会力量活力。企业、社会组织等社会力量是社区居家养老服务供给的核心主体，如何激发其内生动力和提升服务质量是政策执行的关键。因此，可通过提高政府补贴、优化激励机制、允许社会力量进行自造血和加大对养老服务人才的培养等方式吸引更多优质社会资本进入，提高服务供给水平、创新服务模式。
第三，完善监督评估体系，确保政策执行效果的持续优化。一方面，完善多元主体参与的评估机制，在现有第三方评估的基础上进一步引入老年人、家属、社区代表等多元主体参与评估过程；另一方面，根据老年人动态变化的养老需求制定灵活的评估指标，防止过于精细和量化的评估指标可能抑制服务供给主体的创新性与灵活性，导致其“为评估而服务”而非“为需求而服务”。
4.2. 讨论
本研究的发现对于理解社会化、供给主体多元化的养老服务的供给过程，以及涉及多元主体互动的公共政策的执行过程具有一定的理论与实践意义，且一定程度上验证了行动者网络理论在分析中国情境下公共服务类政策执行过程中具有一定的适用性和解释力。同时，研究发现在行动者网络中，转译过程(包括征召和动员)是分布式、网络化的，并非只能由核心行动者主导；核心行动者构建了网络并进行了角色设定后，如果其他“关键行动者”被成功征召并赋予关键位置和资源，它们就获得了在其影响范围内对其他行动者进行次级转译(征召与动员)的权力和能力，成为维系网络平稳运转的重要行动者。
但同时本研究也存在一定的局限性，本研究主要基于一个成功的单案例进行分析，其结论的普适性有待进一步检验。未来的研究可以引入比较视角，选取不同资源禀赋和服务成效的案例进行对比分析，以探究影响政策执行结果和行动者网络构建的关键变量。此外，本研究主要关注了人类行动者，未来可将政策文本、技术平台、评估工具等“非人类行动者”纳入分析框架，以更全面地揭示其在网络互动中的作用。