1. 引言
在经济社会持续发展的背景下，我国政府积极谋求职能转型，致力于实现从传统的管理型政府向更加高效、亲民的服务型政府转变。这一转变不仅符合时代发展的需要，也是政府治理体系和治理能力现代化的重要体现。在此过程中，行政协议因其灵活性和柔和性的特点，被越来越广泛地用于行政管理实践之中。但行政协议作为一种新制度，自纳入行政诉讼受案范围以来，其诸多理论性问题在理论界和实务界尚未达成统一。为确保行政协议案件的审理过程能够依法公正、高效进行，最高人民法院于2019年11月27日正式颁布《关于审理行政协议案件若干问题的司法解释》（以下简称为《行政协议司法解释》），该规定为行政协议的审理提供了更为明确和细化的指导原则和标准，但由于行政协议横跨公法和私法两大领域和其特殊属性，在司法实践中，不同法院对于行政协议案件的审查标准尚未达成一致，分歧仍较为明显。为了确保司法裁判的一致性和公正性，亟需对此进行深入的研究与明确的界定。
2. 行政协议特性与司法审查的关联性
行政协议作为一种新制度，自2014年纳入行政诉讼受案范围以来，学者们对其具体内涵一直没有达成共识。应松年教授提出，行政协议是通过行政机关与行政相对人之间的协商达成的，旨在影响并规范利害关系人在行政法领域的权利与义务关系。这种协议不仅体现了双方的合意，也承载着行政管理的目标[1]。胡建淼教授认为，行政协议是行政机关为达成管理社会公共事务之目的，依据法律规定，与公民、法人或其他组织所签订的具有法律约束力的合同。这不仅体现了双方的法律关系，也明确了各自在行政管理中的权利与义务[2]。直至2019年，最高人民法院发布的《行政协议司法解释》为行政协议的概念提供了明确的法律诠释，明确指出，行政协议是行政机关为实现行政管理目标或公共服务供给，与公民、法人或其他组织经过协商所达成的，具备行政法上权利与义务特性的协议。这一法律诠释为司法实践提供了更为明确和精准的指引。
2.1. 行政协议的本质特征
行政协议，或称为行政合同、行政契约，系指行政主体在其法定职权范围内，为实现行政管理和公共服务的既定目标，通过双方协商的方式，与行政相对人达成的一种具有行政法上权利义务约束的书面协议。此协议旨在明确双方的权利与义务，确保行政活动的合法性和有效性，同时促进公共服务的优化和升级[3]。行政协议通常被认定为兼具行政性与协议性的双重本质特征。其中，行政性体现了协议背后的行政目标和管理职能，而协议性则强调了双方通过协商达成合意的过程。并且，“行政协议性质的双重性，决定了其不仅承载了合同的基本特征，同时也体现了行政行为的独特属性，形成了一种兼具普通合同与行政特性的复合体。”[4]参照2019年《行政协议司法解释》第一条的阐释，行政协议的特性可以详细归纳如下：
第一，行政协议的核心属性在于其“行政性”。行政协议与民事协议之间的核心差异在于其独特的属性，这一属性彰显了行政协议在行政管理和服务领域的独特地位。具体体现在：行政协议的一方当事人必须是依法享有行政职权并具备积极行使权力能力的行政主体。这一特征使得行政协议在保障公共利益、规范行政行为等方面发挥着不可替代的作用；行政机关是通过订立行政协议的手段促进公共利益，从而更好地管理国家，行政协议所反映的是一种行政管理的交互关系，其本质属性具有显著的公法效应，从而体现了行政权力与合同精神的有机结合；行政机关在行使其依法赋予的行政职权时，方得以确立其作为行政主体的地位与身份。在这种特定情境下，行政机关相较于相对人，享有更为广泛的行政优益权和优先权，而相对人则须遵循行政机关的管理，这种关系凸显了管理者与被管理者之间在法律地位上的不平等性；在解决行政协议相关争议时，其所适用的原则和纠纷处理方式与普通私法裁判存在显著区别，体现了行政协议纠纷解决的特殊性和复杂性。
第二，行政协议具有协议性。行政协议虽然也属于行政行为，但与行政许可、行政强制措施等行政行为还是不同的，其主要特殊在具有民事合同的性质。所谓民事合同的性质是指，行政机关并非基于行政权力强制行政相对人履行某种义务，而是为了便于实施行政实践活动，针对协议的双方主体享有的权利与承担的义务等方面，行政机关与行政相对人达成一致的意思表示。在实际磋商过程中可能没有达到完全协商的程度，但适用合同法规定的要约、承诺、法定形式等内容。正因为如此，行政协议的合同性质也能够适当抑制行政权力的滥用，具体包括几点：一是，行政相对人拥有决定是否签订行政协议的自主权。以政府特许经营协议为例，行政相对人可以根据协议内容对其自身利益的潜在影响进行评估，从而自主决定是否签订该协议，这恰恰彰显了“意思自治”的核心原则。此点不同于行政强制措施等行政行为，行政相对人毫无拒绝的余地，只能被动地接受与容忍。二是，协议的条款或具体内容是可以经由双方协商达成的。行政主体为了更好地管理国家、社会公共事务，同时也能满足一些经济利益，与行政相对人进行磋商、妥协，直到协议内容为双方当事人都愿意接受，这也体现合同法的根本特征。此外，在双方进行协商与妥协的过程中，应当坚守合法性与合理性的基本准则，确保不会无故损害第三方的合法权益，更不得违背公共秩序与善良风俗。三是，行政协议体现“处分权”，是双方意思表示的产物，具有合同的约束力。行政优益权也是有限制的，只有协议约定的客观事实发生时，行政机关才享有解除协议的权利，否则就属于违反协议约定，应当承担各自的法律责任。
2.2. 行政协议特征对司法审查的影响
在我国《行政诉讼法》修改及2019年《行政协议司法解释》出台以前，行政协议纠纷的处理一直处于一种尴尬的位置。在面对行政协议纠纷时，法院大都不愿将其作为行政案件进行处理。实际上，在实践中，对行政协议与民事协议进行区分的复杂性远超理论层面。更为复杂的是，学术界和实践界对于行政协议的本质属性——是行政性占主导还是协议性占主导，存在显著的争议。这种分歧在《合同法》的立法过程中尤为明显，民法学者与行政法学者的激烈讨论，最终未能促成《合同法》中独立设立行政合同章节的决策。因此，现行的《合同法》实际上更偏向于“民事合同法”的定位[5]。在2014年之前，我国《行政诉讼法》所界定的受案范围主要局限于“具体行政行为”，鉴于行政协议的性质并不吻合“具体行政行为”的标准，因此其并未被纳入这一范畴之内。在此时，法院在处理行政协议相关纠纷时将其作为民事合同进行处理是常见的，即使此种处理并不符合行政协议的本质特征，也无法使得相关纠纷得到正确、合理地处理。
在2014年对《行政诉讼法》进行修订之前，不同法院在处理行政协议案件争端时，其方式呈现出显著的差异。经学者深入研究，这些处理方式可概括为以下三种：一是直接不予受理；二是将行政协议案件按照民事案件的审理程序和原则进行处理；三是在行政协议案件的审理过程中，尽管案件被归类为行政协议案件，但法院的审查焦点主要集中在行政主体在协议中的行为上，而非对行政协议本身的全面审视。在此种情况下，行政协议案件的审理的核心在于对行政主体行为的严格审查，而对协议本身的附带性审查则作为辅助。而修订后的《行政诉讼法》虽已明确将部分行政协议纳入其受案范畴，但具体范围标准与诉讼规则尚待进一步明确[6]。2019年颁布的《行政协议司法解释》共计29项条款，对行政协议的内涵进行了全面而详尽地界定，为行政协议相关案件的审理提供了明确的指导方向，具有重要的法律意义和实践价值。
3. 行政协议司法审查标准的观点评析
行政诉讼法的基本原则包括一般性原则和特有原则，而特有原则中最不同于民事诉讼和刑事诉讼的原则就是合法性审查原则。《行政诉讼法》第6条规定详尽阐述了合法性审查原则的内涵1，涵盖三个核心层面：首先，它明确了行政诉讼的审查对象与范畴，即针对行政行为展开；其次，审查的核心内容聚焦于行政行为的合法性；最后，对于行政行为的适当性与合理性，原则上并不纳入审查范围。这一规定为行政诉讼提供了明确的指导原则[7]。行政协议的双重属性——即行政性与协议性，为行政协议案件确立了独特的司法审查框架。在探讨行政协议司法审查的标准时，我们必须认识到其内在的多元性和复杂性，这自然导致学术界和司法实践者对此持有不同的学术见解和实务观点。
3.1. 行政协议案件司法审查标准的主要观点
行政协议因其行政与协议的双重特性，既非普通行政行为，也非传统民事合同，需特别考量其法律属性与价值追求，这一独特属性决定了行政协议的司法审查标准无法与行政行为或民事合同的审查标准完全趋同。自行政协议被纳入行政诉讼受案范围后，围绕其审查标准的讨论与争议不断，形成了以下几种主要观点。
3.1.1. 单重审查标准说
该标准坚持以行政诉讼法特有的合法性审查标准为主要审查原则。学者蔡小雪在其研究中指出，在涉及行政协议行为的诉讼案件中，法院应当审视的是行政机关在订立、履行、变更或解除协议等各个环节的行为。审查过程中，法院需确认行政机关是否具备签订、变更、撤销、终止行政协议的主体资格，其操作程序是否符合法定要求，所适用的法律规范是否准确无误，以及是否存在滥用职权或明显不当的情况。这些司法审查的要素共同构成了对行政协议行为全面且严谨的司法监督体系，确保行政协议在法律框架内的合规性和有效性[8]。
3.1.2. 双重审查标准说
鉴于行政协议所固有的行政性与协议性双重特性，部分学者主张在审查行政协议时应根据其本质特征进行，即同时审查其合法性与合约性。这一观点强调了对行政协议进行全面、多维度的审查，以确保其符合法律规范和契约精神。在学界，大部分学者支持此种观点。学者张向东认为行政性与协议性间的辩证统一关系，深刻地塑造了行政诉讼中合法性审查与合约性审查之间的复杂关系。这两者既紧密相连、相互依存，又各自具有独特属性；在审查的层次和重点上，存在主次之分，但在特定司法审查阶段或面对特殊问题时，这种主次地位可能发生转化。这种转化体现了司法审查的灵活性和适应性，确保了对行政协议全面准确的评估[9]。学者李凌云主张，行政协议审查的首要前提是确保其对象的合法性，随后需进一步进行合约性评估，以验证双方在法律框架内所约定的行为是否得到切实履行[10]。
3.1.3. 多重审查标准说
此种观点相比双重审查标准说而言，认为对行政协议还应当审查其合理性。学者杨科雄在深入研究行政协议的特性后，提出了以下观点：鉴于行政协议兼具行政性与契约性，对于行政协议案件的审查应遵循合法性、有效性和契约性三个核心原则，以确保案件审理的全面性和准确性[11]。
3.1.4. 混合审查标准说
混合审查标准说将行政协议视为行政法律关系和民事法律关系的混合体，此种观点认为应当那个通过行政诉讼附带民事诉讼来解决相关的行政协议案件纠纷。学者余凌云主张，行政协议应当被视为民事关系与行政关系的交织体或综合形态。在处理这类协议时，应首先辨识其不同性质的法律关系，进而在行政诉讼与民事诉讼的并行框架下，分别运用行政诉讼与行政法、民事诉讼与民法以及合同法的相关规则进行解决[12]。
3.2. 行政协议案件司法审查标准主要观点评析
纵观上述观点，都有其合理之处。上述观点均倡导在现行行政诉讼法体系的框架内，对行政协议纠纷进行妥善处理。它们之间的主要差异体现在对行政协议的处理策略上：除了进行必要的合法性审查外，是否还需基于其独特性质进行合约性乃至合理性的深入审查，或者选择将其作为民事诉讼的附带事项来解决争端。这种差异反映了在处理行政协议纠纷时，不同观点对于审查范围和深度的不同考量。
单重审查标准说的观点完全是基于我国现行的《行政诉讼法》的合法性审查原则，其认为不论行政协议有何特殊性质，行政协议的本质仍然是一种行政行为，不能跳脱于行政诉讼法的基本原则之外，仍然应当按照行政诉讼法的基本原则对其进行司法审查。单重审查标准说在面对行政协议争端时，过分强调行政行为的一般属性，忽略了其存在协议性的特殊属性，如果按照单重审查标准对行政协议进行审查，无疑是对行政协议“协议性”的否定，不符合我国修改后的《行政诉讼法》和新出台的司法解释的立法精神。
不同于单重审查标准来说，双重审查标准观点正是建立在行政协议行政性和协议性两大本质特征的基础上，因此其要求在处理行政协议争端时要进行合法性和合约性的双重审查。这种审查标准不仅契合了行政诉讼法对合法性审查的基本要求，同时也充分考虑了行政协议性的独特之处。学者张向东指出：“行政协议的司法审查与一般行政行为的审查之间既存在共通性，也具备其独特之处。在司法审查过程中，应当深入剖析行政协议的‘行政性’与‘协议性’这两个核心特征，并据此确定适用的法律、划定审查的边界以及明确举证责任等关键要素。”[13]总的来说，此种审查标准是在符合我国行政诉讼法现行法律框架的前提下最为科学和合理的审查标准。实际上，合法性审查和合约性审查是不可分割的。具体表现为，在实践中合法性审查即是对行政协议的形式是否合法进行审查，而合约性是对行政协议的内容是否合法进行审查，只有对两者都进行审查，才构成对行政协议的完整审查。
多重审查标准说是在双重审查标准说的基础上增加了对行政协议合理性或有效性的审查。究其本质，多重审查标准并没有否定双重审查标准，而是在其基础上进行了进一步的发展和具象化。其增加的审查标准完全可以包含在合法性审查和合约性审查标准之内，比如行政协议的合法性审查就可以吸收包含行政协议特有的容许性审查和普通行政行为的合法新审查[14]。
而对于混合审查标准说而言，其建立基础是承认行政协议既存在行政关系又存在民事关系，在事实上既涉及公法领域又涉及私法领域。因此，在解决相关行政协议争端时，要对行政关系部分适用行政诉讼法，对民事关系适用民事法律。并且在适用时，要以行政诉讼附带民事诉讼的形式体现出来。这种观点存在一定的合理之处，即此种观点既考虑到了行政协议的行政性这一本质特性，又强调了协议性这一特殊属性。但是这两者属性是对立统一，不可分割的，不能简单地通过拆分的方式，将其拆分为行政关系和民事关系。如果盲目地进行拆分，那么在同一个案件中可能会适用不同的争端解决原则，甚至是不同的解决思路，其争端解决结果也会大不相同甚至产生一定的冲突。
4. 行政协议案件司法审查标准的构建思路
一方面，行政协议不论其特殊性质，其本质仍属于行政案件，属于行政诉讼的受案范围，应当适用行政诉讼法的合法性审查标准进行司法审查。另一方面，行政协议又具有普通行政行为不具有的“协议性”，即其还涉及到一定的民事法律关系，理论上应当适用民事诉讼法进行审查处理。但是如果完全按照上述处理方式，完全按照行政诉讼法的合法性审查标准或者民事诉讼法的审查方式，无疑是截然不同的处理结果，也是对我国《行政诉讼法》及司法解释的立法精神和价值的否定。所以，笔者认为应当按照双重审查标准观点构建我国行政协议案件司法审查标准，对行政协议进行全面审查，即形式上的合法性审查和实质上的合约性审查。
4.1. 区别于传统模式的合法性审查
行政协议在本质上归属于行政行为范畴。在学术领域，有学者主张行政协议应归类为行政行为中的双方行为类型，更确切地说，应定义为协议性行政行为或行政协议行为[15]。这一观点在实务界同样得到了广泛认同，实务界人士认为行政协议作为一种“双务行政行为”[3]，其引发的行政诉讼纠纷核心在于行政权力的行使与介入。当因行政权力介入引起纠纷时，这种纠纷应当纳入行政诉讼法的受案范围，即使此行政协议并不是典型的行政协议。同理，即使是典型的行政协议，如果没有行政权力介入，其所产生的纠纷也不具有“行政性”，完全可以按照民事法律关系进行争端解决。实际上，我国在修订后的《行政诉讼法》和相关司法解释中，对行政协议相关的法律争端也采取了相似的处理方式，确保了法律适用的准确性和公正性。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十五条，行政协议纠纷被细化为行政机关未依法履行、未按约定履行与行政机关变更、解除行政协议等几类。2在处理这些纠纷时，需根据具体的诉讼请求，参照相应的诉讼时效规范进行。总体而言，这些行政协议纠纷通常源于行政机关对行政协议的变更或解除等行政行为，因此，在解决争端时，应当适用行政诉讼法作为法律依据。
鉴于行政协议纠纷的独特性，相较于一般行政行为，其合法性审查标准必然存在特定之处。对于一般的行政行为，我们直接遵循行政诉讼法所确立的合法性审查标准；然而，在处理行政协议纠纷时，我们除了依据行政诉讼法规定的合法性审查标准外，还应参考那些与行政诉讼法不相冲突的民事诉讼法规定，以确保审查的全面性和准确性。有学者对于行政协议是否应当参照适用相关民事规范还有不同观点[14]。事实上，在对行政协议进行审查时适用不冲突的民事规范是有法律和法理依据的。法律依据正是上文所提到的新修改的《行政诉讼法》、司法解释和《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十五条等规定。我国的行政诉讼法在制度设计上，主要侧重于从单方行政行为的视角出发，以期有效解决行政争议。这一设计旨在通过特定的法律机制，确保行政争议的公正、高效处理[16]。即仅仅适用行政诉讼法规定对当事人进行救济，可能不足以弥补当事人的实际损失。如我国对于“行政补偿”还未制定相关统一的法律规定。
4.2. 实质审查合法性的合约性审查
虽然行政优益权是法律法规明确规定的权利，但双方当事人也可以就行政协议将其约定为行政机关享有的权利。自约定的条件成就时，行政机关有权依约行使。在行政协议的框架内，确保行政优益权的行使合法是基础要求，同时，我们也必须审视其行使过程是否与协议条款相符，这是不可或缺的一环。法定事由和约定条件的双重限制，严重约束了行政优益权的滥用。另外，需要注意的是权利是可以放弃，但这不意味着行政优益权是可以预先放弃的。如果法律明确规定行政机关有权单方面变更、撤销权，而在协议中预先放弃行政优益权，一旦出现行政协议继续履行会严重损害到国家、社会利益的情况，会导致这种约定事项与法律相抵触而无效。此外，合约性审查的启动应严格依据原告的诉讼请求，并且其审查的范围需严格限定在原告所主张的诉讼请求之内，以确保审查的针对性和有效性。
关于举证责任，合约性审查应当有所不同。合约性审查更注重的是行政协议的“协议性”的特征，因此在对行政机关是否违约等情形进行举证时，应按照“谁主张、谁举证”的举证原则进行责任分配。行政协议的“协议性”本质是双方当事人协商一致，签订行政协议，着重体现了双方当事人的平等性，所以在诉讼过程中不需要加重任何一方当事人的举证责任，原告与被告应当公平地分担举证责任。并且与一般行政行为不同，对于行政机关违约等情形的举证不存在举证困难等需要加重一方当事人举证责任的情形。
4.3. 合法性与合约性的关系处理
在实践中，有时法院难以对合法性和合约性进行区分处理。如在某一案例中，某政府单方变更行政协议的规定的行为究竟是合法性问题还是合约性问题。在实践中，政府单方变更行政协议的行为已经直接构成了违约行为。因此，司法审查的核心应聚焦于权力运用的合法性。一旦确认该行为合法，则应主要依据行政法规定，对当事人所遭受的损失进行适当补偿。反之，若该行为被判定为不合法，则主要依据合同法的相关规定以及当事人的约定，由违约方承担相应的违约责任。这样的处理方式既体现了法律的公正性，又保障了当事人的合法权益。而在实际处理中，法院往往会因为行政协议所涉及的公共利益，无法要求行政机关承担违约责任，只能对原告进行“适当补偿”。比如在上述案例中，法院不可能要求政府将已经建成的自来水厂进行拆除，如果强制拆除，城市供水就无法得到满足，损害的是公共利益。
5. 结语
在对比一般行政行为时，行政协议展现出其独特的性质。因此，在对其进行司法审查时，我们需针对其根本属性——“行政性”与“契约性”进行深入剖析，并据此确立合适的法律规范适用以及举证责任的合理分配。法院在具体审理行政协议相关纠纷时，应当发挥司法能动性，正确处理合法性和合约性的关系，使得当事人得到正确、合理的裁判。
NOTES
1《行政诉讼法》第6条规定“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”
2《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十五条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，诉讼时效参照民事法律规范确定；对行政机关变更、解除行政协议等行政行为提起诉讼的，起诉期限依照行政诉讼法及其司法解释确定。”