1. 引言
随着农村建设不断完善，村集体经济不断提高，外来人口便不断涌入农村，向农村发展。然而，人口的增多与农村土地份额有限便成为农村一大难题，尽管农村按照“增人不增地，减人不减地”的做法来调节这一矛盾，但与之出现了新的问题，即农村妇女的流动导致土地权益受侵害。土地权益是农村妇女作为集体成员的直接收益，国家相继出台了多部法律法规保障农村妇女的土地权益，但实践中侵害农村妇女土地权益的情况仍然大量存在，未曾杜绝[1]。农村妇女的土地权益受侵问题不容小觑，需出台相关法律措施，以维护其合法权益。
2. 农村妇女土地权益受侵害的问题现状
2.1. 未婚妇女土地权益分配和补偿遭受不公
我国农村妇女宅基地使用权受侵害问题更为久远，自1958年中国确立宅基地公有私用制度时起，农村宅基地分男不分女的习俗在全国范围内便广泛存在[2]，至今仍受到其影响，危害妇女权益。现实中，农村妇女宅基地受侵害的现象主要表现为两种形式：一是有条件地分配，即男性可无偿获得宅基地，而女性则需要额外交钱才能获得宅基地，或者女性比男性分得较少的宅基地；二是不分配，宅基地只分配给男性，女性不能分得宅基地[3]。尽管我国倡导男女平等，但是在农村地区，妇女所享有的土地权益仍不及男子，在土地分配上无法做到与男子平等。受以往“从夫居”传统观念的影响，大家默许未婚妇女出嫁后将会居住到男方家中，其户口转移至男方的户下，因此村委会认为妇女在本村仅能分得少量土地甚至不分其土地。例如，在江浙某些地区采取的“测婚测嫁”的方法，按照年龄是否接近婚嫁来决定是否分配土地。若是接近婚嫁年龄的未婚妇女，不得分配土地，甚至还会将已分得的一并土地收回。这一做法无疑剥夺了农村未婚妇女的土地权益。
未婚妇女在土地权益的征收补偿上也表现出不公问题。在宅基地流转过程中，农村妇女不享有与男子同等的分配份额，男子享有的分配份额比农村妇女更高。如，在山西某村宅基地流转中规定，如果家中有两个儿子，宅基地征收补偿为3套100平的房子，如果家中是一儿一女的，则补偿标准为2套100平的房子。由此可见，在宅基地的拆迁补偿上，农村妇女遭受了不公的待遇，无法享有与男子同等的土地权益。
2.2. 因结婚土地权益受侵
农村妇女随婚姻关系的变化而导致其土地权益受到最为直接的损害。在中国农村，非正式安排因其内在传统性和历史沉淀性[4]，对现实造成干预和影响。一般认为妇女婚嫁后，需要离开娘家跟随丈夫及婆家一起生活，但其土地权益却并不跟随迁移，以至于妇女的土地权益遭到严重损害。根据婚嫁的对象不同，具体可分为以下三种情况。
第一种，同村婚嫁。对于嫁给同村男子的妇女，由于娘家和婆家共属于一个集体经济组织，婚嫁带来的户口迁移，主要改变的是不同户内家庭成员的变化，并未引起集体经济组织的人数变化，也并未转变妇女集体经济组织成员的身份。因此，在这种情况下，妇女受到土地侵害最小。
第二种，异地婚嫁。若是农村妇女出嫁到外村，根据“从夫居”的传统观念，妇女的户口迁移至婆家，跟随婆家人一起生活，妇女所在的娘家集体经济组织转移至婆家集体经济组织。但在婚前，妇女在娘家户口所分配到的承包地及相应的土地权益，却并未一同转移，而妇女在婆家的户口，由于土地承包期以三十年为一轮，除非赶上下一轮土地划分，否则村组织不予分配土地份额。这样会导致妇女会娘家和婆家都没土地，俗称两头空，严重损害了妇女的土地权益。即使，农村妇女婚嫁时选择不迁移户口，但村组织也会强行收回土地并不予分其土地。例如，有的村明确规定：“凡户口可以迁出的村民，必须迁出，不迁出者，一律不得分配和承包责任地，出嫁女不管户口是否迁出，不再享有集体土地的使用权和承包经营权，不能享受征用土地的安置补偿费。”[5]因此，异地婚嫁就算妇女选择不迁移户口，同样也面临土地权益两空的情况。
第三种，招收赘婿。作为上门女婿的男性入赘后，跟随女方一起居住和生活。但由于赘婿在农村所受到的非议居多，无法受到村组织的认可，因此，村集体规定赘婿不能享受到所应有的土地权益。有的村甚至限制妇女招婿，并规定无子户家庭只有一个女儿可以招婿，其余女儿不可招婿。例如，浙江省乐清市东垟村委会2012年9月13日通过《东垟村征地补偿款分配条例(草案)》，规定“独生女入赘女婿户口已迁入本村、两女户的村民给予入赘其中一个女婿，户口已迁入本村的人员，给予分配享受。”1在招婿的情况下，农村妇女的土地权益也会受到侵害。
2.3. 因离婚土地权益受侵
值得关注的是，在离婚纠纷中，妇女群体因成员身份认定、财产分割等制度缺陷，其土地承包经营权受侵害的概率显著高于一般群体，这种现象与《民法典》确立的夫妻平等原则形成矛盾[6]。一方面，妇女在离婚后分割的共同财产十分有限。由于农村妇女出嫁后，迁入婆家的集体经济组织并未给妇女分配相应的土地，导致妇女在离婚时不能分割承包地、征地补偿款等夫妻共同财产。另一方面，妇女在娘家的土地被收。妇女出嫁后，其在娘家原有的土地被娘家其他家庭成员所侵占或者被村集体经济组织收回。这样一来，农村妇女在离婚后，既无法分得丈夫的土地权益，又无法回到娘家重新分到土地，使得妇女的生活面临居无定所的窘境。
3. 农村妇女土地权益受损的原因分析
3.1. 妇女自身维权意识薄弱的主客观原因
对于土地权益遭到的侵害，农村妇女无法拿起法律武器来捍卫自己的权利，其中既有客观上法律意识淡薄的原因，又有主观上碍于颜面的因素，导致妇女的权利在受到侵害时不能够也不愿意用法律来维权，选择用忍气吞声来面对侵权现象。
一方面，客观上农村妇女的法律意识低。法律是维权的重要途径，法律意识淡薄是导致农村妇女无法通过法律手段维护其合法权益的重要原因[7]。在以往“女子无才便是德”观念的影响下，农村妇女接受到的文化教育普遍不高，法律知识薄弱，在权利受侵时，不懂得借助法律途径来维护自身的权利。除此之外，由于妇女的思想受限，民主参与意识不高，导致妇女在村务中失去话语权和决策权，在村规民约的制定中往往忽视女性群体的利益。同时，由于妇女在村委会的占比和地位比较低，对于妇女权益受损的情况也无法得到女性的援助与支持；另一方面，受传统男尊女卑观念的影响，妇女主观上碍于颜面而羞于维权。在农村人们普遍认为“在家从父，出嫁从夫，夫死从子”，认为男子应外出耕作，干苦力，而女子应在家打理家务，照顾家庭。这样一来男子对于家庭的经济贡献大，在家庭结构中处于主导地位，掌握一定话语权，而女子则依附于男子，社会地位远不如男子。在土地分配问题上村委会也更倾向于将土地交给男子来耕种来打理，认为女子不必分得土地或少分土地。离婚女性若是通过起诉来维护自己的土地权益，不仅不会得到村委会的支持，还会遭受村里人的非议。此时的离婚妇女既需要面对失去土地后的生存压力，又需要面对村里人的舆论压力，这种情况下，妇女往往选择会忍气吞声，退让自己的利益来放弃维权。
3.2. 村规民约与法律制度的矛盾性
村规民约是村集体为管理村事物、维护村秩序、约束村民行为等方面共同制定的规则章程，是村民自治的集中体现。由于建立在村民的共同意志之上，村规民约获得了村民的广泛认可，也被称为农村的小宪法。有效的村规民约必须能够保护村民权益，然而在现实中，我国许多农村地区都有着重男轻女的现象，在制定村规民约时往往会忽略或损害女性的权益，尤其是离婚妇女[8]。
首先，村规民约在制定上与法律相悖。《村民委员会组织法》第27条规定了村民自治章程和村规民约的制定程序，即由村民会议制定并向乡镇人民政府备案。法律上明确规定了村规民约的制定必须经过村民会议，而在现实生活中，村规民约大多是由少部分干部商议制定，并没有经过村民会议公开修订，未体现多数人的意志，在制定程序上与法律相悖。同时在制定的过程中，由于受传统男尊女卑文化的影响，参与村规民约的制定大多为男性，导致村规民约更多体现男性的意志，而忽视女性应有的权利，其土地权益被“合法”侵犯。其次，村规民约在内容上与法律相悖。《关于切实维护农村妇女土地承包权益的通知》中明确规定了对于出嫁、离婚或丧偶妇女的土地承包问题，在处理过程中必须坚持男女平等的原则，以保障妇女的权益。但在实际生活中，部分村规民约通过设置“离婚妇女不享受宅基地分配”等性别歧视条款，进一步强化了“男性中心”的宅基地分配模式，形成“法律平等赋权与实践权利虚置”的矛盾[9]。农村不顾妇女的权益，以男权主义来行为处事，在土地分配上未考虑妇女的基本权益，严重违背了男女平等的法律原则。
3.3. 法律政策不完善
尽管我国法制化进程不断加快，依法治国战略不断推进，但对于农村妇女土地权益保障的问题，仍未作出明确规定和具体机制，主要表现在以下几个方面：
首先，法律规定模糊，缺乏可操作性。尽管我国现行的法律法规对农村妇女的土地权益做出了原则性的规定，但是在实践中缺乏具体的实操性。如我国《宪法》规定，妇女在政治、经济、文化等方面享有与男子同等的权利；《婚姻法》和《继承法》也明确规定了男女平等的原则，妇女的权利地位受法律保障。但由于现行法律法规不能与农村传统习俗相适应，导致法律法规在实际生活中不能很好的落实运用，同时法律也没有明确规定妇女在受到侵害后该如何维权。因此现行法律规定模糊不清，且缺乏具体有效的操作性和实践性，无法保障妇女的土地权益。其次，法律规定缺乏性别视角。我国现行法律中多处规定了男女平等的原则，女性权益不受侵犯。然而，这些男女关系地位看似平等、中立，实际上却忽略了社会性别问题和农村女性所处的弱势地位。如土地承包上一般都是以男性为家庭户主，女性只能以家庭为单位享受土地权益，一旦家庭破碎，其土地权益难以得到保障；由于“增人不增地，减人不减地”的政策，导致女性由于婚姻的流动而无法分得婆家的土地，甚至失去原有在娘家的土地。在实际生活中，法律尽管规定男女平等的原则，但未充分考虑社会性别问题，致使农村妇女的土地权益受到侵害。
3.4. 救济机制不健全
当农村妇女的土地权益受到侵害时，最先想到的是村集体经济组织并要求其停止侵害，然而村集体很难推翻以往做出的决定，更何况村集体按照少数服从多数的原则进行决定，就算再进行表议决定，结果仍是维持现状，无法维护妇女的土地权益。与村集体商议不成，另一部分妇女会转向寻求基层政府的帮助，然而基层政府本着“多一事不如少一事”的想法，以土地权益归村集体管辖为由，推脱受理该事件。当基层政府维权不成，其他妇女向妇联寻求帮助，但由于妇联不属于司法机关，所做出的决定不具有执行性，村集体便也不予理会。最后，实在维权不成，只能申请上诉，但上诉也基本无望。一方面，诉讼费、律师费及其他相关费用的花销，对于大多数经济不独立的农村妇女来说也是难题，往往会将她们挡在寻求法律救济的大门之外[10]；另一方面，法院难以受理该类案件。因为，作为民事案件，由于组织和个人的主体关系不对等，而拒绝受理；作为行政案件，由于村事务由村民自治组织自行管辖，没有行政主体资格，而很难受理。
4. 完善农村妇女土地权益法律保障的对策建议
4.1. 增强农村妇女土地权益的维权意识
农村妇女在维护自身土地权益的过程中面临维权意识弱，且不愿维权的问题。基于此，一方面，对于文化程度低，法律素质不高，造成的维权意识弱的问题。首先，基层政府要加大教育资源投入的力度，确保各村村民都能接受到最基本的教育。其次，村委会要定期举行法制宣讲活动，消除妇女的法律盲区，提高其维权意识，让其学会用法律武器保护自己。最后，村委会应鼓励妇女参与选举，提高女性在村务活动的比例和话语权，为日后维护自己的权益打下基础；另一方面，对于男尊女卑等落后传统观念造成的妇女维权之路不畅的问题。思想上，村委会应在村民日常生活中渗透男女平等的观念，改变女性的附庸观念，树立女性的独立理念，认可女性的权利和地位。文化上，应加强精神文明建设，定期宣传教育，批判落后的封建思想，破除歧视女性的传统观念，鼓励帮助妇女为自己的权益发声。
4.2. 提升农村规民约的合法合规性
在我国，妇女权益保障面临的主要挑战不是无法可依，而是有法不依[11]。村民在自治的过程中，一味推崇自治，忽视了法律权威，严重侵害了农村妇女的土地权益。虽然村民在农村治理上拥有一定的自治权，但自治是有限度的，必须依法依规进行。对此，需要严格规范村规民约，积极协调村规民约与法律法规的适配性，使村规民约在法律的范围内正确行使。
首先，在村规民约的制定过程中。必须严格按照法律规定，在其原则范围内进行商议、决策。对于女性视角缺失的问题，应明确规定妇女参与的比例。在土地问题上，至少应保证有超过一半的农村妇女参加，通过表决至少需要有过半数的参会妇女投赞成票。从而不仅在形式上，更是在实质上实现男女平等[12]。同时，与会过程安排基层政府进行全过程监督，做好与会记录并上报上级领导干部审查备案，以便后续对违法行为进行追究定责。
其次，在村规民约制定后。政府应当积极监督和审查已有的村规民约，对于不符合法律规定的条文，及时向村委会提出修改意见，修改不成便立即清除废止违法规定。同时，鼓励村民进行检举。村民一旦发现村规民约与法律相悖或者侵害自己合法的土地权益时，应立即向上级反映情况，以维护村民的土地权益，保障村规民约的合法有效性。
最后，在村规民约的执行过程中。政府和相关法律应进行指导和监督，关注村规民约的执行情况，若有侵权问题及时责令纠正。同时，鼓励社会监督，通过引导公民、媒体等社会力量广泛参与，共同监督村规民约的执行，确保村规民约贯彻落地。
4.3. 完善农村妇女土地权益的立法保障
我国现行法律对于农村妇女的土地权益存在操作性差、规定模糊等问题。因此，需要健全法律体系，提高法律的操作性，以保障妇女合法权益。
首先，明确规定土地承包经营权所有者。我国法律规定土地承包经营权以“户”为单位进行承包，但对“户”并没有做具体规定。按照农村男尊女卑的传统，户主往往默认为男性，这就间接侵害女性的权益。因此，法律应该具体规定土地承包经营权的主体为户内所有家庭成员，这样家庭内部男女均共同享有土地承包经营权。在处置土地承包经营权时，需经过所有权利主体的共同签字，协商一致，方可生效。具体规定土地承包经营权的所有者，才能保障农村妇女的土地权益和主体地位。
其次，细化宏观土地政策。在法律规定的“大稳定，小调整”、“增人不增地，减人不减地”等宏观政策下，农村妇女极易因婚姻流动而导致土地权益丧失。因此，需明确规定村集体经济组织应预留一定份额的机动地，以应对人口流动带来的土地分配问题。当村内面对户口迁入和出生时，及时分配机动地；面对户口迁出和死亡时，及时收回土地。这样一来，农村妇女在离婚后回到原户籍地，仍可享受到土地权益，避免出现“两头空”的现象。
最后，立法纳入性别视角。尽管法律规定男女平等的原则，但在实际生活中，男性在村务的参与和决策中占主导地位。因此，必须明确规定妇女在村规民约和村民大会所占的最低比例，以此提高妇女的话语权和政治地位，保障妇女的合法权益。
4.4. 健全农村妇女土地权益的救济机制
当农村妇女权利受到侵害时，可以请求行政维权和司法维权，但现实中由于各种因素而难以充分维护妇女权益，因此必须健全妇女土地权益的救济机制。
首先，完善行政救济机制。一是作为行政机关的地方政府应制定出符合各地实际的地方性政策，以协调村规民约和地方性法律法规的冲突。同时，正确处理好地方政府和村委会之间的关系，明晰各方的权责界定，避免出现对于农村妇女土地权益事件扯皮推诿的情况。二是相关行政部门加快完善土地承包仲裁机构，完善仲裁程序，解决农村妇女的土地权益纠纷。仲裁机构在处理该类纠纷案件时，应当依法依归办事，不推诿，不搪塞，切实维护农村妇女的土地权益。
其次，完善司法救济机制。作为司法机关的法院，对于农村妇女土地权益受侵的案件应积极受理，降低受理该案件的标准。因民事诉讼主体不明而拒绝受理的，法院应出台相关司法解释，明确集体经济组织成员资格界定；因行政案件而上诉的，法院应调查监督村干部和基层政府工作人员的工作执行情况，对于违反法律法规的干部人员，依法对其进行行政处分。在判决执行上，法院应与村委会和当地政府积极沟通，处理好司法权、行政权、村民自治权的三权平衡，实现三者的通力合作，如此才能为农村妇女的维权提供实际帮助。
最后，设置公益援助中心及公益诉讼。对于农村妇女上诉过程中花费大量时间、精力、金钱的问题，可以成立公益组织来帮助妇女维权。通过社会性捐款援助，为妇女提供经济支持；通过鼓励法官自愿参与到公益组织中，为妇女提供法律咨询，减少因法律程序不明而耗费妇女大量的精力和时间。此外，还可以提起公益诉讼保护妇女权益。侵害妇女权益，致使社会公共利益受到损害的，可以提起妇女权益公益诉讼。所谓损害社会公共利益，是指男女平等的社会观念、立法价值的减损[13]。当妇女土地权益受到侵害时，提起公益诉讼以保障妇女的权益。
妇女权益的保障不单依靠某个妇女个人或妇女群体，其本质是一项社会系统工程，广泛意义上的社会主体都是妇女权益保障的义务主体和责任主体[14]。必须通过各个社会团体的合力援助，以畅通妇女的维权之路。
NOTES
1《赵春平与乐清市虹桥镇东垟村村民委员会承包地征收补偿费用分配纠纷一审民事判决书》，浙江省乐清市人民法院民事判决书，(2014)温乐虹民初字第184号。