1. 引言
家庭暴力是全球范围内普遍面临的社会问题。据统计，全球范围内27%的女性遭受过不同形式的家庭暴力[1]。根据《第四期中国妇女社会地位调查主要数据情况》，我国8.6%的妇女曾受过身体或精神上的家庭暴力[2]。家庭暴力不但给妇女儿童老人等弱势群体带来了极大的生理和精神创伤，甚至会升级恶变造成极端事件。更为普遍存在的轻微家庭暴力，则可能破坏家庭和谐与婚姻稳定，导致成员关系疏离。公安机关在家庭暴力干预全链条中发挥着不可替代的关键作用，是国家公权力保障弱势群体权益的第一道防线。2016年《反家庭暴力法》实施以来，我国已经构建了较为完善的家庭暴力干预的法律框架和多部门协作机制。其中，家庭暴力告诫制度作为一项创新性预防干预措施，在全国得到了推广。然而，告诫制度在实践推行中仍面临诸多复杂问题，制约了告诫制度效能的充分发挥，亟待深入剖析并寻求完善路径。
2. 家庭暴力告诫制度的生成与发展
家庭暴力告诫制度是基于我国国情提出的一项治理轻微家庭暴力的创新举措。2012年江苏南京东山派出所针对轻微家暴警情数量多、难处置、易反复的特点，创新性地推出了“法律告诫制度”。由于该制度在实际工作中产生了良好效果，江苏省于2013年在全国率先探索建立家庭暴力告诫制度。随着2016年《反家庭暴力法》出台，家庭暴力告诫制度在全国得到推广，明确规定“家庭暴力情节较轻，依法不给予治安管理处罚的，由公安机关对加害人给予批评教育或者出具告诫书”。由此，我国建立了从轻到重的家暴处置措施连续体，包括口头批评教育、书面告诫、行政处罚和刑事处罚[3]。2023年3月，公安部发布《加强新时代公安派出所工作三年行动计划(2023~2025年)》，进一步强调要“健全落实家庭暴力告诫处置制度”。2024年底，公安部会同九部门出台了《关于加强家庭暴力告诫制度贯彻实施的意见》(以下简称《加强告诫制度的意见》)，对告诫制度实施中的问题进行了回应。首先，进一步明确“告诫”是“以书面形式进行警示、劝诫，并会同有关部门和基层组织对其进行监督不再实施家庭暴力的一种行政指导行为。”作为一种行政指导行为，出具家庭暴力告诫书不具有法律强制力。其次，告诫书将由公安部统一制发并提供了模板，从而对告诫书的内容和式样做了统一。此外，还对告诫书的发放流程进行了梳理，尤其对出具的条件、出具的情形和出具后的监督回访做了详细规定。
3. 家庭暴力告诫制度实施的现状分析
3.1. 各地告诫书发放比例差异显著
自《反家庭暴力法》出台，家庭暴力告诫制度在全国得到了推广。仅2023年，全国公安机关出具告诫书9.8万份，有效发挥了告诫制度预防制止家庭暴力的警示作用和缓冲作用[4]。然而，各地公安机关在家庭暴力告诫书的发放比例上存在很大差异。比如，烟台市公安机关在2023年以来的992起涉家庭暴力警情的处置中，共开具《家庭暴力告诫书》441份，发放家暴告诫书的数量占家暴警情总数的比例达到44.5% [5]。相比之下，河南鹤壁市山城区公安机关在2021到2023年期间共处理辖区内涉家暴警情354起，却只出具过1份家庭暴力告诫书[6]。各地区间在出具告诫书上的比例存在如此显著的差距，表明在告诫书的发放标准上可能存在模糊不清、适用范围不明晰的问题，且各地区在制度执行意识上尚未形成统一。这些数据差异虽然不能直接揭示其背后的具体原因，但却提示我们存在两种可能：一是部分地区未能有效落实家庭暴力告诫制度，导致告诫书发放比例过低；二是部分地方可能存在不区分情节轻重，滥发告诫书的情况，导致告诫书的威慑力下降或引发不必要的社会矛盾。
3.2. 告诫书作为法律证据的司法效用未充分体现
虽然家庭暴力告诫书可以用于家庭暴力证据，但是和其他类型的公安机关文书相比，其用于家庭暴力举证还比较少。《反家庭暴力法》第二十条规定，人民法院审理涉及家庭暴力的案件，可以根据公安机关出警记录、告诫书、伤情鉴定意见等证据，认定家庭暴力事实。但是，有研究对适用《反家庭暴力法》的3930份司法文书进行分析，发现只有59个案件当事人提供了反家庭暴力告诫书，仅占当事人提供公安机关证据总数的4.6%，占当事人举证总数的1.8% [7]。造成这一现象的原因是多方面的。首先，司法实践中对告诫书的证据采信度存在不足。部分离婚案件的判决书显示，法院对原告提交的家庭暴力告诫书不予采信，认为仅凭公安机关出具的告诫书不足以证明家庭暴力事实的存在[8]。这反映出司法机关可能认为告诫书的证明力相对较弱，或需结合其他强力证据方能形成完整的证据链。其次，当事人可能对告诫书的证据效力认识不足，不了解其在诉讼中的潜在作用，从而未能有效利用告诫书进行举证。此外，告诫书的法律性质长期没有明确；目前《加强告诫制度的意见》将其认定为行政指导行为，不具有强制执行力。其法律定性与证明力之间的模糊性，也在一定程度上影响了其在司法认定中的地位。因此，家庭暴力告诫书在实践中用于认定家庭暴力事实的功能仍不明显。
3.3. 基层民警的认知与执行意愿存在偏差
尽管《反家庭暴力法》明确规定了告诫制度，但在《加强告诫制度的意见》出台前，告诫书的法律性质和具体执行标准一直不够明确。《加强告诫制度的意见》回应了诸多公安实战部门提出的操作性问题，但是仍存在一定模糊性。这导致不同地区、不同派出所乃至不同民警之间，在出具告诫书的认知和积极性上存在明显差异。部分民警可能因将家庭暴力视为家庭内部事务，或担心告诫书的法律性质不明确、后续影响大、出具流程不清晰[9]，而倾向于采取调解等柔性处置方式，而非积极出具告诫书。还有一些地区的民警出具告诫书时十分随意，不区分家暴的具体情形，对未达到行政处罚标准的一律开具告诫书。开具的过程也不够严谨，甚至有的告诫书上没有加盖公章。这种差异直接影响了告诫制度在全国范围内的统一有效实施[8]。
3.4. 告诫后的监督回访机制落实不力
对告诫实施后的查访监督能极大地增强告诫的实施效果，及时发现家庭暴力再犯情况，有效保障妇女儿童老人等弱势群体。根据《加强告诫制度的意见》，家庭暴力告诫书出具后还需要公安派出所对收到告诫书的加害人、受害人应当进行三次查访监督，连续三次未发现加害人再次实施家庭暴力的，不再查访。然而，在实际运行中，该机制的落实情况并不理想，查访频率和质量难以得到有效保障，使得告诫书的后续警示和干预效能大打折扣，未能充分发挥其持续性监督作用。此外，查访缺乏效果追踪，无法了解加害人收到告诫书后是否出现态度变化，缺乏家暴再犯率的统计数据，未能对告诫制度的效果进行评估。
4. 加强家庭暴力告诫制度实施面临的现实困境
4.1. 家庭暴力认定存在困难
4.1.1. 我国立法中家庭暴力概念尚存不足
家庭暴力概念的界定是家庭暴力防治中的重要议题。2016年通过的《反家庭暴力法》对原有家庭暴力的概念进行了扩展，将家庭暴力的主体范围从传统意义上的“家庭成员”扩展为“家庭成员以外共同生活的人”。这一规定体现出我国在家庭暴力治理理念上的长足进步。然而，我国立法中“家庭暴力”概念的模糊性和不确定性问题仍然存在，在统一执法机构对家庭暴力的认定标准方面所发挥的作用仍存在相当的局限性。
首先，家庭暴力的主体没有涵盖前伴侣(包括前配偶和前情侣)和恋人等高风险群体。这两类群体间的暴力行为和家庭暴力具有极大的相似性，前伴侣间的暴力行为是家庭暴力的延续，恋人间的暴力行为极大程度上预测了家庭暴力的发生。然而，已经离婚或分手的伴侣或是没有同居的恋人不属于“家庭成员以外共同生活的人”，一方所实施的分手暴力和约会暴力也就不符合《反家庭暴力法》规制的范畴，导致无法开具家庭暴力告诫书。
其次，我国法律对家庭暴力的定义不够全面和具象化，不利于公安机关一线人员掌握。约有五分之一的一线民警认为自己无法或难以区分家庭暴力和家庭纠纷[10]。《反家暴法》对家庭暴力的定义为家庭成员之间以殴打、捆绑、残害、限制人身自由以及经常性谩骂、恐吓等方式实施的身体、精神等侵害行为。该定义虽然对家庭暴力行为进行了列举，但是只涵盖了部分类型的家庭暴力。比如，有学者指出该定义没有包含国际社会所公认的性暴力和经济控制，也未包含以不作为方式实施的家庭暴力和通过网络手段或利用新媒介实施的侵害行为。其采用“等”字表述侵害行为，虽具有开放性，但由于不够具体，难以有效指导实际工作[11]。
4.1.2. 家庭暴力取证难
出具告诫书的前提是家庭暴力事实已经查证属实。也就是说，公安机关首先要对家庭暴力的情况进行调查取证工作，及时固定相关证据。但是，由于大部分家庭暴力发生在私人住宅等封闭环境中，鲜少有家庭成员之外的第三方目睹，天然存在举证困难和认定困难的问题。一般来说，除非有明显的外伤，只能依靠双方的陈述来进行认定家庭暴力。家庭暴力告诫制度所针对的轻微家暴警情中，受害人很难达到法律意义上的轻微伤或轻伤程度，这意味着不能以伤情来认定家暴事实。当事人双方常常各执一词或是双方都有动手，导致民警无法对现场的情形做出准确判断。根据民警的经验，除非加害人在处置现场第一时间承认有家庭暴力的行为，很难依靠其他证据来认定存在家暴事实。鉴于这一长期存在的问题，《最高人民法院关于办理人身安全保护令案件适用法律若干问题的规定》和《加强告诫制度的意见》都具体列明了可用于证明家暴事实的具体证据种类。尤其是后者，为公安机关在实践中认定家庭暴力情节提供了具体的工作指南，但是所列的几类辅证比如视听资料和电子证据，需要受害者有一定收集证据的意识和能力，对个体的能力要求比较高，而伤情鉴定意见和医疗机构的诊疗记录，也只适用于家庭暴力反复出现、家暴程度较为严重的情况。因此，家庭暴力取证困难的问题虽然得到一定的缓解，但仍然存在。
4.2. 家庭暴力告诫书的适用标准模糊
4.2.1. 难以区分“情节较轻”和“情节显著轻微”
家庭暴力书面告诫与口头批评教育界限模糊。《加强告诫制度的意见》虽然区分了“情节较轻”和“情节显著轻微”两种情况，并规定了不同的处置方式(前者一般应当出具告诫书，后者可以给予批评教育)，但在具体执法实践中，对于何谓“轻微”和“显著轻微”缺乏明确、可量化的判断标准。这种模糊性使得一线民警在面对具体警情时，难以准确判断其情节严重程度，容易出现自由裁量权过大或标准不一的问题。民警可能凭经验判断，导致不同民警对同类案件的认定存在差异，影响告诫制度的统一性与权威性。
4.2.2. 难以把握受害人谅解对告诫书出具的影响
《加强告诫制度的意见》第六条第四项规定对家庭暴力事实已经查证属实，情节较轻且受害人要求出具的，一般应当出具告诫书。第七条又规定，家庭暴力情节显著轻微，或者家庭暴力情节较轻且取得受害人谅解的，公安机关可以对加害人给予批评教育。由此可见，受害人的意见在很大程度上决定是否应该出具告诫书。但是，家庭暴力警情的一个特点是受害人态度反复。家庭暴力警情处置的是具有特殊关系的当事人之间，因长期共同生活而产生的感情、经济和生活矛盾引发的暴力行为。受害者在报警后，可能因情感羁绊、经济依赖、子女关系、家人劝解或对加害人的恐惧心理等复杂因素，最终选择谅解施暴者或要求撤案。部分受害者报警的真实目的并非希望处罚加害者，而是希望通过警察的介入能制止暴力，并促使加害者认识错误。虽然告诫书并不具有法律强制力，但它是一种书面形式的告诫且会在公安机关存档，具有相当的威慑力。此外，根据规定，告诫情况应当及时通知当地居民委员会、村民委员会、妇女联合会和乡镇(街道)综治中心，这可能对加害人的社会声誉造成影响。所以，出具家庭暴力告诫书并不符合一部分受害者的心理预期，会认为警察的这种处置伤害了家人和家庭的尊严和名誉，甚至会对警察的做法提出投诉。这种受害者态度上的反复也会使民警难以判断是否应该出具告诫书。
4.3. 传统文化对执法理念的影响
我国历史上推崇的“三纲五常”“夫为妻纲”等思想观念对不同性别在社会和家庭中的角色和责任进行了约束和规范，提倡女性对丈夫曲意顺从。班昭的《女诫》中提及，“夫不御妇，则威仪废缺；妇不事夫，则义理堕阙。”这种传统社会对女性的规训，将男性对女性的管教、训诫和惩罚视为维持丈夫家庭地位和维护家庭和谐的合理做法。我国古代律法也体现出对夫权的维护。例如，唐律规定妻子打丈夫要处以徒刑，却没有相关条文针对丈夫打妻子的行为。唐律还规定“诸殴伤妻者，减凡人二等；死者，以凡人论。殴妾折伤以上，减妻二等”。这种对丈夫殴打妻子的行为从轻处罚的传统法律理念也影响了民警对家庭暴力的认知。虽然多数民警能够认识到家庭暴力的违法性，但在面对轻微家庭暴力行为时，仍普遍倾向于将其视为家庭内部事务，从而在处置相关警情时表现出一定程度的谨慎和保守态度。有民警根据自己的工作经验，表示“有些家庭纠纷也涉及拳打脚踢，但这算不上家庭暴力，我们对‘暴力’的理解还是倾向于比较严重的刑事案件”[3]。很多民警认为，大部分的家庭暴力警情不需要对加害人惩戒，而应通过调解和说和解开双方之间的矛盾。以南京地区为例，90%的家暴警情最终认定为家庭纠纷进行调解[8]。然而，在调解的过程中对家庭暴力的指控被“忽略或淡化”，暴力行为被表述为“关系性的而非犯罪性的”[12]，不利于充分保护受害人的权益。
由于公安机关对加害人、受害人出具的家庭暴力告诫书可作为家庭暴力直接证据使用，一些民警对于出具家庭暴力告诫书持谨慎态度。部分民警受“宁拆十座庙，不毁一桩婚”观念影响，担心出具告诫书会成为离婚诉讼的证据，最终导致家庭解体[9]。此外，也有民警顾虑，告诫后的查访可能破坏已达成的调解效果，甚至重新引发当事人关于过往矛盾的争执，从而不愿意出具家庭暴力告诫书。
4.4. 查访制度加剧了民警工作压力
告诫书出具后，公安派出所对加害人和受害人进行三次查访监督的要求，极大地增加了民警的工作量，对民警的工作时间消耗比较大。当前，我国警察尤其是一线执勤执法岗位的民警工作量大、工作任务重，加班情况比较普遍，几乎不加班的仅占9.7%，每周11小时及以上重度加班的达66.4% [13]。其次，家庭暴力警情在各类警情中的处置优先级普遍偏低。由于传统文化的影响，家庭暴力常被视作“家务事”，故未能得到足够重视。相较于盗窃、打架斗殴等案件在及时处置后能取得可见成效并转化为直接业绩，家庭暴力警情不仅缺乏此类激励效应，反而容易引发投诉风险。如果出具家庭暴力告诫书后，还需要投入大量的工作时间，将进一步影响民警出具家庭暴力告诫书的积极性。告诫制度执行中可能出现两种规避行为：其一，倾向于仅作口头批评教育而规避出具告诫书。当前制度下，民警在判断是否必须出具告诫书时拥有较大裁量权。例如，通过调解促使双方和解，即可成为民警不出具告诫书的合法理由。其二，在出具告诫书后放弃查访监督职责。对民警而言，这既能直接减少查访带来的工作负担，更能彻底避免因查访而可能导致的调解成果受损、当事人矛盾再起等风险。规避出具告诫书会使告诫制度形同虚设，放弃查访监督职责将不能充分发挥其巩固告诫效果、及时发现再犯的作用。
5. 家庭暴力告诫制度实施困境的解决路径
5.1. 健全法律法规
5.1.1. 扩充家庭暴力概念范围，强化保护
对家庭暴力的定义是公权力干预家庭暴力的基础。家庭暴力定义的模糊性不但使一线警员在操作层面上无法把握，也导致部分高风险群体未能得到监管和保护、新型暴力形式未能被有效规制。因此，应在法律层面扩大家庭暴力的范围。对家庭暴力的定义应当考虑和国际接轨且与时俱进，纳入经济控制和性暴力、以不作为形式实施的家庭暴力，以及通过网络手段或利用新媒介实施的侵害行为。同时，应扩大家庭暴力的主体范围，将前伴侣(包括前配偶和前情侣)以及没有同居的恋人等高风险群体明确纳入法律规制范畴，确保对分手暴力、约会暴力等行为的有效干预。
5.1.2. 具化家庭暴力行为，明确告诫书适用情形
为解决一线民警在区分“情节较轻”与“情节显著轻微”上的困惑，应进一步细化家庭暴力行为的分级评估标准。可借鉴域外经验，通过制定详尽的司法解释或部门规章，对不同类型的家暴行为进行具象化描述，并结合情境性因素(如行为频率、施暴方式、严重程度、受害者类别等)进行综合考量。将家庭暴力行为划分为情节严重、情节较重、情节轻微、情节特别轻微等不同等级，形成一套可操作、易理解的家暴处置指南。这将有助于民警精准判断何种情形适用于口头教育、何种适用于告诫、何种应升级至行政处罚乃至刑事责任，从而提升告诫制度适用的统一性和准确性。
5.2. 强化专业培训
5.2.1. 提升民警反家暴专业知识与技能
民警应对家庭暴力的能力是家暴干预的保障。应建立常态化、系统化的反家庭暴力专业培训机制，确保一线民警全面掌握《反家庭暴力法》及相关法律法规，特别是对告诫制度的性质、目的、适用条件和流程有深刻理解。培训中可以融入心理学知识、受害者沟通技巧、家庭暴力风险等级评估、证据收集与固定的方法等。通过理论授课与情景模拟、案例分析、角色扮演等实操环节相结合的方式，提升民警处置家庭暴力警情的信心和效率。针对家庭暴力中，受害人态度反复的情况，培训应引导民警理解受害人的顾虑，并教授如何耐心、清晰地向其讲明告诫书的法律性质和保护意义，以打消其疑虑。
5.2.2. 纠正传统观念，树立正确执法理念
针对传统观念的影响，培训应着重强调家庭暴力的危害性和违法犯罪性质，纠正将家暴视为“家务事”的错误观念。警察作为最早介入家庭暴力的公权力机关，其态度和处置方式会影响受害人对后续司法程序的信心和信任程度。要帮助民警树立正确的执法理念，明确公安机关作为国家公权力维护社会正义、保护弱势群体的职责。通过剖析典型案例、分享成功经验，使民警认识到即使是轻微家暴，若不及时有效干预，也可能升级恶化，造成更严重的后果。
5.3. 优化家暴处置机制
5.3.1. 完善激励机制，激发民警执行积极性
基层民警在处置家暴的过程中，常常因工作量大、职责不清、缺乏成就感及担心投诉等问题导致的积极性不足。为应对此种情况，应建立健全激励机制。可将告诫书的出具数量、后续查访到位率以及家庭暴力再犯率的下降等作为公安机关及民警绩效考核的重要指标，引导民警积极适用告诫制度。应充分利用《加强告诫书的意见》中要求加强家庭暴力警情统计的规定，定期对包括告诫书在内的各类处置措施的实施情况进行数据分析，评估告诫制度的使用效果，并重点关注发放比例过高或过低的部门，及时发现并解决可能存在的系统性问题。
5.3.2. 简化工作流程，减轻不合理负担
针对家暴证据收集难的问题，探索降低对轻微家庭暴力认定的要求，赋予民警更多自由裁量权。同时，通过简化告诫书出具的文书工作流程，利用信息化手段减少重复劳动，减少民警工作负担。此外，可以利用大数据分析辅助风险评估，从而有效减轻民警的工作负担，提高工作效率。对告诫的后续查访，也可以根据风险评估的结果确定是现场查访还是电话查访，切实减轻民警的查访压力。
5.4. 构建多元共治的社会支持体系
家庭暴力是一个复杂的社会问题，其有效处置需要全社会共同努力，不应将全部压力转移到基层民警身上。构建多元共治的社会支持体系是提升告诫制度长效机制的关键。
5.4.1. 引入社会力量参与告诫后回访监督
针对目前告诫后回访落实不力、流于形式的问题，应积极引入社会力量参与回访工作。鼓励社区网格员、妇联干部、志愿者、专业社会工作者等参与到回访工作中，形成警社联动的监督网络。可以将查访的责任主体适当分流，例如，由公安机关负责高风险案件的重点查访和法律强制力介入，而将中低风险案件的常态化回访和人文关怀服务交由妇联、社工团体或当地社区承担。专业社工因其具备心理学知识和个案管理经验，尤其适合对告诫对象的后续情况进行掌握和跟进，及时发现家暴再犯迹象并向公安机关报告，从而减轻民警压力，并提升回访的专业性和有效性。
5.4.2. 加强宣传教育，提升社会认知与参与度
要针对性地宣传告诫制度的意义和作用，包括其行政指导性质、法律效力、对受害者的保护、对加害者的警示，提供便捷的求助渠道。通过各类媒体的宣传，提升社会大众对家庭暴力危害性的认知，纠正大众对家庭暴力是家庭私事的错误观念，倡导邻里、社区成员对家庭暴力行为的积极干预和举报，用于为家暴受害者作证。
基金项目
江苏警官学院院级课题“家庭暴力案件中的警察执法困境问题研究”(2021SJYSK03)，江苏警官学院院级重点教改课题“习近平涉外法治思想视域下的涉外警务人才培养”(2022A20)，江苏高校哲学社会科学研究一般项目“反家暴政策执行中基层警察的行为逻辑研究”(2025SJYB0324)。