摘要: 基本养老保险公平性是社会保障体系建设的核心议题，也是保障公民老年基本生活、促进社会公平正义的重要基础。本文以基本养老保险公平性为研究对象，首先，从理论层面阐释基本养老保险公平性的逻辑内涵，为后续研究奠定理论基础；其次，聚焦现行制度实践，系统剖析当前基本养老保险在参保机会、参保过程与参保结果三方面存在的公平性问题，揭示制度运行中导致公平性不足的关键问题；最后，针对上述问题，从明确制度定位、提高经办水平、缩小给付差距、推广第三支柱养老保险四个维度，提出提升基本养老保险公平性的实践路径。研究旨在为优化基本养老保险制度设计、增强制度公平性与可持续性提供参考，助力构建更加公平统一的社会保障体系。
Abstract: The fairness of basic pension insurance is a core issue in the construction of the social security system, and also an important foundation for safeguarding the basic living standards of citizens in their old age and promoting social equity and justice. This paper takes the fairness of basic pension insurance as the research object. Firstly, it explains the logical connotation of the fairness of basic old-age insurance from a theoretical perspective, laying a theoretical foundation for subsequent research. Secondly, focusing on the practice of the current system, it systematically analyzes the fairness issues existing in the current basic pension insurance in three aspects: access to insurance participation, process of insurance participation and outcomes of insurance participation, and reveals the key problems leading to insufficient fairness in the operation of the system. Finally, in response to the above-mentioned problems, practical paths to improve the fairness of basic pension insurance are proposed from four dimensions: clarifying the positioning of the system, improving the level of management and implementation, narrowing the gap in benefits payment, and promoting the third-pillar pension insurance. The study aims to provide references for optimizing the design of the basic pension insurance system, enhancing the fairness and sustainability of the system, and contributing to the construction of a more fair and unified social security system.
1. 基本养老保险公平性的理论逻辑
中国式现代化，民生为大。社会保障是治国安邦的大问题。中央经济工作会议指出，不断提高人民生活水平，保持社会和谐稳定，并围绕“加大保障和改善民生力度，增强人民群众获得感幸福感安全感”作出一系列部署。基本养老保险是国家通过立法建立的强制性社会保障制度，核心是通过用人单位、个人缴费与政府补贴相结合，为公民年老丧失劳动能力后提供基本生活保障，是我国社会保障体系的核心支柱，主要涵盖城镇职工基本养老保险与城乡居民基本养老保险两大类型。城镇职工基本养老保险面向企业职工、机关事业单位人员及灵活就业群体，实行“社会统筹 + 个人账户”的模式；城乡居民基本养老保险面向农村居民与城镇非就业群体，采用“个人缴费 + 集体补助 + 政府补贴”的模式，两类制度共同构成覆盖全民的养老保障基础网络。基本养老保险公平性，是指制度在运行全流程中对不同群体无差别对待，确保参保权利、缴费责任与待遇权益的合理匹配，本质是社会公平正义在养老保障领域的具象化，其核心目标是消除城乡、区域、职业间的保障壁垒，让所有公民平等享有 “老有所养” 的制度红利。从我国当前所提倡的“健全覆盖全民、统筹城乡、公平统一、安全规范、可持续的多层次社会保障体系”的政策导向出发，基本养老保险公平的理论逻辑，本质是适配人口结构变化、经济发展阶段与社会治理需求的系统性公平逻辑。首先，从人口国情看，我国60岁及以上人口占比已超20%，进入中度老龄化社会，同时灵活就业人员规模突破2亿人，养老保险公平需共同回应人口老龄化下的普惠保障与新就业形态下的权益包容双重需求。这与《关于维护新就业形态劳动者劳动保障权益的指导意见》(人社部发〔2021〕56号)中“推动新就业形态劳动者依法参加养老保险”的政策要求相契合，意味着公平需打破职业身份壁垒，将更多就业群体纳入制度保障，通过放宽参保户籍限制探索弹性缴费机制，避免因就业形式差异导致的保障断层，体现制度无差别覆盖的公平内核。其次，从经济与区域发展差距看，我国区域经济差异仍较显著，东部省份养老保险基金结余充足与中西部部分省份支付压力较大的矛盾客观存在，这就要求养老保险公平需衔接“全国统筹”的政策实践。2022年企业职工基本养老保险全国统筹启动实施，通过建立中央调剂金制度实现基金在全国范围内余缺调剂，其理论逻辑正是通过统筹层次提升平衡地区间的保障能力差异，避免因地方财政实力不同导致退休人员待遇差距过大，让经济发展成果通过养老保险制度更均衡地惠及各区域群体，契合区域协调发展与全体人民共同富裕的国家战略。最后，从社会治理需求看，我国养老保险基金面临人口老龄化导致的支出压力加大与缴费基数不实影响的收入增长乏力的双重挑战，现行养老保险制度需要兼顾基础性保障与激励性回报的共同发展。基础性保障是养老保险制度的底线要求，旨在通过基础养老金等设计，为所有参保人提供满足基本生活需求的退休待遇，尤其保障低收入群体和弱势群体的基本生活，体现社会公平与共同富裕的底线原则，是制度普惠性的核心体现[1]；激励性回报则强调缴费与待遇的挂钩机制，通过个人账户养老金等形式，使多缴费、长缴费的参保人获得更高退休待遇，旨在激发个人参保积极性，体现效率原则，保障制度的可持续性[2]。这与《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》中完善养老保险制度，健全多缴多得、长缴多得激励机制的政策方向一致，意味着公平不是平均主义的待遇拉平，而是在保障基本生活的底线之上，通过差异化激励(如提高长缴人员的基础养老金系数、对高缴费档次给予更高补贴)，让参保人的缴费责任与待遇权益相匹配，既避免“少缴多得”的逆向公平问题，又防止缴费压力过大导致的参保意愿下降，实现责任共担、权益对等。
基本养老保险的公平性需通过起点、过程、结果三个维度实现，形成层层递进、相互支撑的理论逻辑体系。从起点公平维度看，作为普惠性社会保障制度，基本养老保险应打破户籍、职业、地域的限制，确保城乡居民、不同区域群体、各类职业从业者均能获得无门槛的参保机会。无论是城镇职工还是农村居民，无论是东部发达地区还是中西部欠发达地区，都应平等享有参加基本养老保险的权利，避免因身份或地域差异被排除在保障体系之外，这是制度公平的首要前提，也是全民参保政策导向的理论依据；从过程公平维度看，制度运行过程中，需建立统一、透明的规则体系。在缴费环节，同类群体应适用一致的缴费基数核定标准与合理的缴费率。在制度设计上，不同群体的参保流程、权益记录、转移接续机制应保持公平一致，确保参保人履行的缴费责任与未来可享有的权益直接挂钩，既体现“多缴多得、长缴多得”的激励原则，也防止因规则差异引发的过程性不公，保障制度运行的公平性与规范性；从结果公平维度看，结果公平并非“平均主义”，而是确保不同群体的养老金待遇能匹配基本生活需求与缴费贡献，城乡之间、区域之间、不同职业群体(如企业职工与机关事业单位人员、职工与居民)的养老金水平应避免显著非合理差距，通过养老金替代率对各个群体实现精准保障，缩小不合理待遇差距，让制度红利更公平地惠及全体参保人。
2. 现行基本养老保险制度公平的现实问题
2.1. 参保机会公平不足
从机会公平的角度来看，中国的基本养老保险制度仍存在一些缺陷。在我国，基本养老保险制度存在城乡之间的参保差异，即所谓的“养老保险双轨制”。据2024年度国家人力资源和社会保障事业发展统计公报数据显示，2024年底中国基本养老保险参保人数达10.73亿人，其中城镇职工参保5.34亿人，城乡居民参保5.38亿人。城乡居民养老保险参保人数连续两年减少，而城镇职工参保人数持续增长。近十年间，城镇职工基本养老保险参保人数从2014年的34115万人增长至2024年的53449万人，十年间增幅达56.7%。从同比涨幅看，除个别年份外(如2015年3.65%)，多数年份保持3%以上的增长，2021年甚至达到5.34%的较高水平，整体呈现持续上升趋势，反映出城镇职工参保率稳步提升；而城乡居民基本养老保险参保人数从2014年的50,107万人增长至2024年的53,830万人，十年间增幅仅7.4%。2023年、2024年连续两年出现负增长(2023年−0.78%、2024年−1.27%)，且2017年后多数年份同比涨幅低于2%，整体呈现增长放缓甚至后期下滑趋势，参保率提升动力不足。近十年城镇职工基本养老保险参保率呈稳步上升态势，而城乡居民参保率增长乏力甚至下滑，两者差距持续扩大，这一现象与城镇化进程、就业结构变化及城乡社会保障资源分配差异密切相关。尽管中国已经扩大了城镇职工和城乡居民基本养老保险的覆盖范围，参保率不断增加，但仍然存在明显的差距，城乡居民基本养老保险参保率远低于城镇职工的基本养老保险参保率。这意味着目前还未能实现基本养老保险法规定的人群“应保尽保”的目标，城镇职工通常能够享受到更好的养老保险待遇，而农村地区的居民则面临着参保资格限制和待遇较低的问题，这导致了城乡之间在养老保险权益上的不平等。此外，随着共享经济的兴起，灵活就业方式(如网络兼职和自由职业)的人数不断增加。根据国家信息中心《中国共享经济发展报告2021》的数据，2020年共享经济参与者人数约为8.3亿人，其中服务提供者约为8400万人；平台企业员工数约631万人。然而，这些人由于缺乏固定雇佣关系，往往面临参保条件不符合传统养老保险制度要求的困境，同时他们也由于经济压力大、参保意识不足、对社保政策了解不足等原因导致参保率低，最终导致他们无法享受到基本养老保险的权益。这一问题在基本养老保险制度中暴露出一个缺失，即制度对于非传统就业形式的参保者缺乏灵活性和适应性。传统养老保险制度通常要求参保者具备固定的雇佣关系，包括与雇主签订劳动合同、按月缴纳社会保险费等。然而，平台经济中的灵活就业人员常常没有这样的固定雇佣关系，导致无法满足传统参保条件无法真正获得和正常职工同等的公平参保机会。如果一部分人无法参与养老保险制度，他们在老年时期将无法获得养老金等福利待遇。这将导致社会养老压力集中在那些能够参保的人群身上，加剧了养老金支付的负担，可能导致养老保障体系的不可持续性，老年人也会因此面临更大的经济压力，难以维持基本生活需求，增加了他们的贫困风险。
2.2. 参保过程公平不足
在城镇内部，单位间在制度设计上的分割导致参保过程出现了不均等现象，这种不均等不仅存在于不同企业和地区之间，还存在于不同收入群体之间，进一步加剧了社会的不公平现象。不同行业人员的养老金差别比较，既有制度性设计的因素，也有行业性形成的缴费基数、个人账户余额、缴费年限、养老金计发基数导致的因素。一方面，由于单位间对转轨成本的回避，一些企业在参保过程中存在不公平现象。这些企业可能采取各种手段规避或减少缴纳养老保险的义务，导致他们的员工在养老保险制度中享受的权益较少。一些企业可能通过将员工划分为短期合同工或雇佣其他灵活就业形式，从而规避缴纳养老保险费用。这种情况不仅在代际间产生不公平现象，即不同年龄段的员工在养老保险权益上存在差异，也在企业间造成了不公平，因为一些企业能够回避本应缴纳的养老保险责任。2005年，相关法律明确规定“国家建立公务员保险制度”，这一规定正式确立了我国基本养老保险“双轨制”，直接导致公务员与企业职工在基本养老保险制度上形成差异，进而影响了两类群体的养老金替代率。2014年，我国养老保险制度迎来重要调整，公务员养老保险与企业职工基本养老保险“双轨制”宣告结束，机关事业单位与城镇职工统一纳入“统筹账户和个人账户相结合”的基本养老保险制度，实现了制度层面的并轨。然而，制度并轨并未完全消除两类群体的养老金替代率差距，机关事业单位职工的养老金替代率仍维持在70%~90%的区间，而企业职工的养老金替代率普遍处于40%~60%之间，二者差异依然显著。《中国企业社保白皮书2024》显示仅有28.4%的企业达到社保基数完全合规。另一方面，城镇内部参保的过程不均等还体现在不同收入群体之间。在某些情况下，高收入群体更容易获得更好的养老保险待遇，而低收入群体则面临更大的参保难题和待遇不平等[3]。这可能是因为高收入群体的工资基数较高，缴纳的养老保险费用相应较多，从而享受到更高的养老金待遇。而低收入群体由于工资水平较低，其缴纳的养老保险费用也较少，导致他们在退休后获得的养老金较低，难以维持基本生活需求。这种差异进一步加剧了收入不平等现象，加大了社会的不公平程度。因此，参保过程中的不公平影响到了老年人的健康状况和社会融入，导致部分老年人在社会中处于边缘化的状态，难以融入社会，并可能面临社会孤立和心理健康问题。
2.3. 参保结果公平不足
城镇职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险在养老金金额与替代率上的差异，导致了基本养老保险结果公平的缺失。我国现行基本养老保险目标替代率设定为58.5%，但这一指标近年来呈现持续下滑态势，目前已远低于国际警戒线。城镇职工与城乡居民的养老金替代率存在显著差异，且这种差异对老年人口的生活造成不同程度的影响。养老金替代率是指退休后获得的养老金与退休前工资的比例[4]。城镇职工基本养老保险的养老金替代率普遍较高，符合国际劳工组织的规定，一般能够提供相对稳定的养老保障。然而，城乡居民基本养老保险的养老金替代率远低于国际标准，不能满足老年人基本生活需求。这种差异导致城乡居民在退休后的生活质量存在较大差距，进一步加剧了社会的不公平。这一趋势，反映出我国基本养老保险在保障退休人员生活水平方面面临的挑战。此外，二者的资金运行模式也存在显著差异，城镇职工基本养老保险通常采用积累制，即个人和企业共同缴纳养老保险费用，形成个人账户，根据缴费年限和工资水平确定养老金水平。而城乡居民基本养老保险通常采用当期收入制，主要依靠政府财政补贴和集体缴费，养老金金额较低。这种资金运行模式的不同导致城乡之间在养老金待遇上存在不平等，加剧了基本养老保险结果的不公平。随着人口老龄化程度的加深，城镇职工基本养老保险的养老金替代率持续下降。这主要是由于养老金制度面临着人口结构失衡、缴费人口减少、养老金支付压力增加等挑战[5]。全国老龄办等14个部门联合印发的《关于开展人口老龄化国情教育的通知》显示，预计到2025年，我国60岁及以上老年人口数将达到3亿，占总人口的五分之一；到2033年将突破4亿，占总人口的四分之一左右；而到2050年前后将达到4.87亿，约占总人口的三分之一，老年人口数量和占总人口比例双双达到峰值。这种下降趋势不仅影响了退休人员的生活质量，也反映了基本养老保险制度在应对人口老龄化方面的挑战。
3. 基本养老保险公平性提升的实践路径
通过梳理中国养老金改革的核心文献发现，在我国养老金改革研究领域，国内学界对待遇调整机制的探讨虽已形成一定聚焦，但仍存在显著短板与实践脱节问题，难以充分支撑改革落地见效。现有研究多集中于自动调整机制的参数设定与理论模拟测算，对机制运行所需的现实条件、实践路径的深度探索明显不足。尽管学界已形成共识：养老金待遇调整需围绕“保障老年人基本生活”与“适度分享经济发展成果”两大核心目标，且需通过参数与具体指标挂钩实现。但这种共识更多停留在理论层面，前期积累的研究成果相对薄弱，难以直接为政策制定提供成熟方案。更关键的是，国内学者普遍对自动调整机制的运行效果抱有良好预期，未充分考量地方财政能力差异、统筹层次不足等现实约束对机制落地的制约，也缺乏对各地养老金待遇调整实践措施的系统性梳理与复盘，导致研究成果与实际改革需求存在明显脱节，难以有效破解当前待遇调整“碎片化”“随意性”等问题，无法为构建稳定、可持续的养老金待遇调整体系提供有力支撑[6]。针对以上弊端本文将养老保险的改革与我国不同职业群体能力差异、养老保险全国统筹进展等现实相结合，提出以下改革方案。
3.1. 明确养老保险制度定位
通过明确养老保险制度的功能定位和目标，可以为养老保险改革提供指导，确保其能够更好地实现社会公平和共同富裕的目标。这需要综合考虑社会保障、收入再分配、公平与公正以及可持续发展等因素，以建立一个稳定、公平和可持续的养老保险制度。在目标和制度定位上，养老保险作为社会保障体系的重要组成部分，旨在提供老年人基本生活保障和社会支持。它应确保老年人能够享有经济上的安全和尊严，并减少老年人因退休而面临的贫困风险。养老保险制度具有收入再分配功能，应起到调节收入分配的作用，以缩小不同群体之间的收入差距。这意味着在设计养老金制度时要考虑到不同收入群体的需求和特点，确保低收入群体能够获得足够的养老金支持。养老保险制度应追求公平和公正。这意味着要避免不同群体之间的待遇差异，包括城乡居民之间、不同行业和职业之间的差异。要确保养老金替代率的合理性，使养老金能够充分覆盖老年人的基本生活需求。要强化基础性保障的公平性根基。在基础养老金设计上，应提高统筹层级，统一城乡、区域间的计发基数和最低标准，确保低收入群体、农村居民等弱势人群能获得不低于基本生活需求的退休待遇。例如，可通过中央财政转移支付弥补地区经济差异，将基础养老金最低标准与物价涨幅、社会平均工资增长挂钩，定期动态上调，避免因经济波动导致保障水平下滑。同时，对灵活就业人员、新业态从业者等群体，可探索“低门槛准入、弹性缴费、政府补贴托底”模式，降低参保门槛的同时，通过财政补贴补足其低收入阶段的缴费缺口，确保其退休后能享受基础保障。同时优化激励性回报的精准性设计。个人账户养老金需体现缴费与待遇挂钩的效率原则，但需避免过度拉大差距。可调整缴费基数上下限区间，对高收入群体设定合理的缴费封顶线，防止其通过高额缴费获取过高回报；对中低收入群体则扩大缴费基数覆盖范围，将奖金、津贴等纳入缴费基数，确保其缴费贡献能如实反映在待遇中。
3.2. 提高养老保险经办水平
提高养老保险的管理和服务水平是实现共同富裕的关键途径。首先，加强养老保险基金的管理是确保资金安全和有效使用的重要一环。这包括建立健全的资金监管机制，加强风险管理和投资管理，确保养老保险基金的稳健增值，并保障养老金的支付能力。其次，要提高资金使用效率，优化资金使用效率可以更好地满足养老保险参保人的需求。这可以通过改进养老金支付和结算系统，简化手续和流程来提高整体办理效率。同时，也应加强信息技术的应用，推动电子化服务，提供便捷的在线查询、申请和办理服务。再次，改进养老保险服务体系，提高服务质量和覆盖范围，是满足老年人需求的关键。通过增加养老保险服务网点，提供便利的服务点和设施，培训专业人员，为更多的参保者提供更加专业化、个性化的咨询和服务。最后，需要建立全国统一的养老保险信息平台，实现数据共享和业务协同，提高养老保险系统的运行效率和服务质量。通过全面协同的信息平台整合各地区的养老保险数据，为全体参保人提供统一的信息查询和管理功能，方便参保人查询个人权益、缴费记录等信息。通过这些加强养老保险的管理和服务水平的具体措施，可以提高养老保险制度的效率和公平性，更好地服务于老年人的养老需求，推动实现共同富裕的目标。
3.3. 缩小养老保险给付差距与公平享有养老待遇
当前养老保险制度中存在的待遇差距问题，是影响共同富裕实现的一个重要因素。改革应着重于调整和完善养老金的计算方式和发放标准，确保养老金待遇与经济发展水平相适应，同时考虑到地区间、城乡间的差异，逐步实现待遇的均衡化。可以考虑调整养老金计算的相关参数，例如增加缴费年限、提高缴费比例、调整养老金替代率等，以确保养老金待遇与经济发展水平相适应。通过对养老金计算公式的改革，可以使养老金的发放更具公平性和可持续性。在考虑地区间、城乡间差异的基础上，可以根据参保人的缴费情况、工作年限、收入水平等因素，对养老金发放标准进行差异化调整。这样可以更好地反映个体的缴费和贡献，减少待遇差距。此外，探索建立多层次的养老保障体系，如基础养老金、个人储蓄账户养老金等，也是缩小差距的有效途径。探索建立多层次的养老保障体系，包括基础养老金和个人储蓄账户养老金等。基础养老金可以作为最低保障，确保老年人的基本生活需求，而个人储蓄账户养老金可以根据个人的储蓄和投资情况提供额外的养老保障。可以满足不同个体的需求，缩小待遇差距。在进行养老金改革时，需要综合考虑公平性和可持续性。确保养老金的发放符合公平原则，同时要考虑养老保险制度的可持续性，避免给财政带来过大负担。这需要进行充分的研究和评估，平衡各方利益，以实现长期可持续的养老保障。老年人在退休时期应公平享有养老保险待遇，可以通过养老金合理安排自己的退休生活与未来规划。同时，老年在人临终时期可以通过医疗机构或养老机构获得临终关怀服务，而临终关怀服务应该获得医疗保险或养老保险的费用支持，即每一位老年人都应该通过社会保险来公平获得在身体、心理、灵性及社会工作支持等方面的服务。
3.4. 推广第三支柱养老保险
第三支柱养老保险，包括个人储蓄账户和商业养老保险，是完善我国多层次社会保障体系的重要组成部分。作为基本养老保险的补充，第三支柱养老保险强调个人养老责任，具有普惠性和公平性。当前个人养老金制度在账户吸引力上存在明显不足，多数用户因银行短期优惠开户，对长期养老储备认知匮乏，锁定期长、领取条件严格导致年轻人参与意愿低，静默账户占比高，且账户管理流程繁琐、信息分散，难以全面掌握资产情况。在投资收益率方面，产品收益分化且波动大，储蓄类、理财类产品收益偏低，公募基金受市场影响甚至负收益，同时投资渠道受限，固收类占比过高，权益类和另类投资不足，制约长期收益。税收优惠设计对低收入群体激励缺失，对中高收入群体激励有限，覆盖范围较窄。借鉴国际经验，在推广第三支柱养老保险时需多维度改进，在账户吸引力上，可参考美国建立统一电子账户平台，实现开户、缴费、投资、查询一站式服务，整合产品信息便于对比选择，同时开发信息可视化工具，加强养老金融教育，通过讲座、视频等普及制度价值。投资收益率方面，适度放宽限制，增加权益类资产比例，引入专业机构提供定制化组合，同时建立风险监管体系，要求机构定期披露风险，引入第三方评估保障资金安全。税收优惠设计上，提高中高收入群体抵扣上限，允许灵活选择抵扣方式，对低收入群体和灵活就业人员采用税收补贴或减免券，直接存入账户或抵扣缴费，扩大覆盖范围，提升整体参与积极性。通过个人储蓄账户、商业养老保险等方式，可以吸引更多的资金流入养老金市场，提供更多的养老资金来源。这样可以减轻政府负担，促进养老保障资源的多元化配置和有效利用。养老保障不应仅仅依赖于政府提供的基本养老金，个人参与第三支柱养老保险可以为个人提供额外的保障，减少养老风险，提高整个养老保障体系的稳定性和可持续性。
4. 结语
本文围绕基本养老保险公平性展开研究，先阐释其理论逻辑，再剖析现行制度在参保机会、参保过程、参保结果三方面的公平性困境，揭示制度定位模糊、经办水平不均、给付标准不统一、第三支柱滞后的关键影响因素，并据此提出明确制度定位、提高经办水平、缩小给付差距及公平分享养老待遇、推广第三支柱的优化路径。未来研究可进一步聚焦特定群体开展细分探索，通过定量方法精准测算各影响因素对公平性的作用强度；同时结合养老保险全国统筹推进进程，深入研究区域公平协调机制，并探索数字化技术在经办服务中的应用场景，以技术赋能提升制度公平性与运行效率，为动态优化基本养老保险制度、实现公平与可持续发展的长期目标提供更具实操性的支撑。
基金项目
国家社科基金项目“机构老年临终关怀福利的理论逻辑与治理路径研究”课题批准号(22BGL214)，北京市社会科学基金项目“北京市养老机构临终关怀服务治理与发展研究”课题批准号(18SRB004)。
NOTES
*通讯作者。