1. 问题的提出
元宇宙的核心概念是数字双生(Digital Twin)，即现实世界中的实体、物体、系统等都有其在元宇宙中的数字化映射[1]。作为新一代信息技术的集大成应用，是一个融合多种新兴技术而产生的虚拟与现实高度融合的数字世界，具有广泛的发展前景，对于培育经济新动能，激发潜在动力，推动数字化经济发展具有深刻影响。
元宇宙是数字时代的最新产物，也是我国未来发展的重要方向。元宇宙概念最早出现在尼尔·斯蒂芬森1992年的小说《雪崩》中[2]，在2021年后迎来了发展的第一个黄金阶段。随着虚拟现实、区块链、云计算等技术的不断突破，元宇宙逐渐成为全球产业布局的战略制高点[3]。美国、韩国、日本等国家率先出台了一系列元宇宙产业发展规划[4]。元宇宙的政策制定为国外不少国家数字产业的发展提供了极大的契机。
但看似如火如荼的发展中，也仅仅只有国外在元宇宙产业政策的制定上取得了一定成果，我国的元宇宙产业政策仍处于探索阶段[5]。2017年10月，党的十九大报告中提出要建设数字中国，数字化中国建设首次以政策纲领的形式发表。2020年10月，党的十九届五中全会通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》。直至2022年在《“十四五”数字经济发展规划》中，中央部委才首次提到元宇宙这一概念。
可见，对于我国来说元宇宙的发展存在很明显的滞后性。政策制定作为国家运行中最为核心的一部分活动，能否适应数字技术融入社会发展的大背景对于我国的发展有着重要影响。从本质上看，政策是一系列政策工具的组合使用[6]，因此在元宇宙的影响下我们应该采用怎样的政策工具来进行政策制定？我们应该制定什么样的国家政策？国家政策的制定是否能够适应时代的发展？种种问题亟待解决。在公共政策过程中，政策工具的正确选择与科学设计是顺利实现政策目标的基本保证[7]。
2. 文献综述
在北大法宝法律数据库中发现目前国内有关元宇宙数字技术的中央与地方的政策总计仅有61份，其中仅有《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》是来自中央的正式发文，其余的60份均来自地方省市，且从分布来看，东部经济发达地区占48份，占据了全国总数的80%，其中上海、北京、山东、江苏四座城市便占据了全国共计35份，占了全国总数的59%。中部地区仅有6份，仅占全国总数的10%。西部地区仅有6份，仅占全国总数的10%。由此可见，我国有关元宇宙的政策制定存在严重的不平衡问题。同时在不少学者的研究中可以发现，我国有关的政策其中多数集中于经济层面的政策目标[8]、实施方式[9]、持续发展[10]的实现。
同时从学者的视角来看，张夏恒教授在《我国元宇宙研究现状、热点及启示》一文中明确指出：我国元宇宙研究起步较早，但在二十年的研究历程中出现严重的断层，直到2021年我国元宇宙研究才再次得到关注[11]。张夏恒教授认为：推动国家元宇宙应用，既要从国家层面、地方层面，也要从企业层面对元宇宙研究进行项目资助，更要加大对其的资助力度与资助领域。除此之外，中国联通智能城市研究院的姚树为、陈龙、姜大鹏三位研究员也认为：元宇宙和智慧城市分别是当前互联网和城市化领域的两个重要发展方向，二者的融合发展也在不断演进[12]。有不少学者对于元宇宙的应用有着独特的理解，不少学者认为元宇宙的应用不应该只存在于经济发展层面，更应该探索更为广阔的领域，但国内对于元宇宙的研究仍旧有较大的缺口。
下为国内元宇宙政策文本统计图(见图1)。
数据来源：北大法宝法律法规数据库
Figure 1. Statistical chart of domestic meta universe policy text
图1. 国内元宇宙政策文本统计图
3. 数据来源与研究设计
(一) 数据来源
由于元宇宙概念在2022年起才被我国中央政府正式提出，国内有关政策正处于试点阶段，为了获得更加真实可靠的数据统计，本文通过北大法宝法律数据库选择我国2022年至2024年期间各政府间出台的政策文件其中包含山东省、广东省、四川省、上海市等13个省市相对较为全面的涵盖了我国主要城市，总计61份相关政策文本(见表1)进行扎根理论的范畴提炼与模型建构。
Table 1. Statistics of the central and provincial meta universe policy texts (part)
表1. 中央及各省市元宇宙政策文本统计(部分)
编号 |
文件名称 |
发文时间 |
来源 |
1 |
工业和信息化部办公厅、教育部办公厅、文化和旅游部办公厅、
国务院国资委办公厅、广电总局办公厅关于印发《元宇宙产业创新
发展三年行动计划(2023~2025年)》的通知 |
2023年8月29日 |
国务院 |
2 |
济南市工业和信息化局关于征集济南市元宇宙创新发展项目的通知 |
2023年2月9日 |
山东省 |
3 |
济南市工业和信息化局关于转发省工信厅《关于开展全省元宇宙产业情况调研的通知》的通知 |
2023年2月1日 |
山东省 |
4 |
上海市文化和旅游局关于发布2024年度上海文旅元宇宙创新示范
项目的通知 |
2024年11月14日 |
上海市 |
5 |
上海市文化和旅游局关于印发《上海市打造文旅元宇宙新赛道行动
方案(2023~2025年)》的通知 |
2023年6月19日 |
上海市 |
6 |
上海市经济和信息化委员会关于2022上海市元宇宙重大应用场景“揭榜挂帅”项目发榜的通知 |
2023年1月4日 |
上海市 |
7 |
北京市通州区科学技术委员会关于发布2023年北京城市副中心
元宇宙应用场景“揭榜挂帅”项目榜单的通知 |
2023年9月13日 |
北京市 |
8 |
南京市工业和信息化局关于征集元宇宙应用场景需求及典型应用案例的通知 |
2023年3月6日 |
江苏省 |
9 |
浙江省发展和改革委员会等5部门关于联合印发《浙江省元宇宙产业发展行动计划(2023~2025年)》的通知 |
2022年12月5日 |
浙江省 |
10 |
安徽省律师协会秘书处关于举办“元宇宙投资与金融元宇宙”专题
培训的通知 |
2022年11月22日 |
安徽省 |
11 |
厦门市工业和信息化局、厦门市大数据管理局关于征集元宇宙应用
场景和典型案例的通知 |
2022年3月9日 |
福建省 |
12 |
郑州高新技术产业开发区管委会创新发展局转发关于开展元宇宙典型案例及创新场景需求征集工作的通知 |
2023年2月15日 |
河南省 |
13 |
成都市新经济发展委员会关于征集2022年成都市元宇宙典型应用
场景案例的通知 |
2022年11月4日 |
四川省 |
14 |
重庆市经济和信息化委员会关于印发重庆市元宇宙产业发展行动计划(2023~2025年)的通知 |
2023年9月20日 |
重庆市 |
…… |
…… |
…… |
…… |
61 |
武汉市人民政府关于印发武汉市促进元宇宙产业创新发展实施方案(2022~2025年)的通知 |
2022年10月26日 |
湖北省 |
数据来源：北大法宝法律法规数据库。
(二) 研究设计
1) 理论基础：政策工具
学者丁煌与杨代福认为，政策工具系人们为解决某一社会问题这一政策目标而采用的具体手段和方式。政策工具的正确选择是顺利实现政策目标的基本保证，亦可增加政策制定的科学性，改善政策执行过程与效果[13]。因此政策工具选择的科学性对元宇宙背景下的社会治理发挥着不可忽视的作用。
政策工具根据不同的现实情况与政策需求不同学者将其分为了多种不同类型，其中比较典型的主要有：一是基于政府干涉强度，豪利特等提出自愿性、混合性和强制性三分法[14]；二是基于政府引导方式，杨志军等人提出命令强制型、经济激励型以及社会自愿型三类[15]，在该种模式的分类下，国外学者安妮·施耐德(Anne Schneider)和海伦·英格拉姆(Helen Ingram)进一步的将政策工具分为权威式、诱因式、建立能力、象征性和学习性五类[16]；三是基于政策管理方式，如管制性、经济性、信息性、动员性和市场化五大类[17]，又或是权威式、诱因式、建立能力、象征性和学习性五类[16]。
总的来说，在已有相关研究中，关于政策工具选择的界定并没有一个统一标准。本研究基于以上界定，在本文中主要采用政府引导方式作为政策工具的分类，按照命令强制型、经济激励型以及社会自愿型三类进行扎根理论的三级编码。
2) 研究方法：扎根理论
扎根理论作为一种质性研究方法，扎根理论旨在通过对政策文本、访谈记录、新闻报纸等资料的编码、比较，形成系列概念范畴用以理论建构[18]。本研究在政策工具选择理论的基础上对所选文本进行扎根理论的范畴提炼与框架构建。分析步骤分为三步：一是搜集整理国内已有的政策文本；二是依据政策工具选择理论对已有政策文本进行扎根理论的三级编码；三是基于以上研究厘清我国地方政府在有关政策制定中政策工具选择的内在逻辑。
3) 研究过程：范畴提炼
扎根理论主要步骤分为开放式编码、主轴编码、选择性编码三步，核心是对搜集的资料进行编码转译，提炼出核心范畴，进行体系化研究。本文对地方政府发布的61份有关政策文本进行范畴提炼，最后形成关于地方政府在元宇宙数字产业发展治理逻辑研究的主范畴。
首先通过对已有资料进行逐句浏览，对61份政策文本进行初始范畴的提炼与整理，并从原始资料中共计形成了10个初始概念(见表2)。
Table 2. Category concept formed by coding
表2. 编码形成的范畴概念
范畴 |
概述 |
政府领导 |
组建相关单位进行指引、参与元宇宙相关企业发展过程、明确元宇宙发展基本准则、出台统一标准 |
安全制度 |
安全评估、明细安全标准、建立安全事故处罚机制 |
法规制定 |
明确法律法规、依法严惩、依法办事、明确法律责任 |
技术发展 |
人才培养、设备供给、高校专业人才教育 |
财政支持 |
发放贷款、鼓励奖金、政府资金融入、出台财政扶持政策、财政专项资金、费用补助政策、创业
补助资金供给 |
服务供给 |
基础设施供给、公共资源提供、交通服务、完备的通讯方式、引资帮助、设立相关基金 |
税费减免 |
减税、免税、优惠纳税政策 |
政府购买 |
服务外包、对外招标、典型案例征集等 |
创业培训 |
无偿供给创业教导 |
期望目标 |
明确发展方向、阶段性发展要求 |
陈向明教授指出：“二级编码又称关联式登录或轴心登录的主要任务是发现和建立概念类属之间的各种联系以表现资料中各个部分之间的有机关联[19]。”
本研究经过反复对比参照以及深入分析政策文本内容，共计提炼政府领导、安全制度、法规制定、技术发展、财政支持、服务供给、税费减免、政府购买、创业培训、期望目标共计10个具有高相关性的相关概念，并依据鼓励型、自愿型、强制型、综合型4个主范畴形成最终结果(见表3)。
Table 3. Results of coding
表3. 编码形成的结果
主范畴 |
范畴 |
鼓励型 |
技术发展 |
财政支持 |
服务供给 |
税费减免 |
期望目标 |
自愿型 |
政府购买 |
创业培训 |
强制型 |
政府领导 |
安全制度 |
法规制定 |
综合型 |
区域综合型 |
4. 元宇宙应用发展中地方政府政策工具的选择与差异
各地方政府在政策工具选择的过程中受诸如自然环境、社会经济发展状况、城市人口数、城市企业发展状况等一系列因素的影响，因此本研究将从区域差异来阐述各地方政府在政策工具选择中的差异，即从区域间差异到区域内差异的逻辑进行阐述。
本研究将政策文本来源地划分为东部、中部、西部三个部分，从政策文本的量来看，东部占据了80%，中部与西部各占10%。在上文研究中三区域政策工具选择大致呈现出以下趋势(见图2)：
Figure 2. The proportion of policy instruments selected by local governments from a macro perspective
图2. 宏观视角下各地方政府政策工具选择比例
从宏观的区域间差异来看，明显可以发现在东部地区多数以鼓励型政策工具为导向，而中部则以强制型为导向，西部呈现出有自愿型导向的趋势明显可发现，在东部地区的政府政策工具选择中，其多数是以发放贷款、鼓励奖金、政府资金融入、出台财政扶持政策、财政专项资金、费用补助政策、创业补助资金供给为主要形式；而在中部地区则多是以组建相关单位进行指引、参与元宇宙相关企业发展过程、明确元宇宙发展基本准则、出台统一标准；西部具有服务外包、对外招标、典型案例征集等形式。
从微观的区域内部来看，东部地区的政策工具选择逻辑恰恰与其自身的经济发展水平高度契合，且从有关政策文本来看，东部地区的有关元宇宙产业已经相对比较成熟，已经进入到了可大量投入的阶段；相比之下中部与西部则稍有落后，中部则是以政府领导为主，从可视政策文本中均是由政府发起；西部地区仅成都市具有有关的政策文本，因此该地域具有很明显的独特性，该“一家独大”的局面下，该地域已经具有社会自愿发展的趋势，比如成都市开展元宇宙产业发展的有关成功案例的征集。
通过对比东部、中部、西部三个地区的政策工具选择，可以发现各地区均依据其自身条件在进行有关产业的发展治理，借以此逻辑本研究可提出有关元宇宙应用发展中地方政府政策工具的选择建议。
5. 模型构建与阐释
(一) 政策工具选择模型构建
本研究从上文中已经整理完我国有关元宇宙社会治理的61份政策文本，并且完成编码，最终形成了我国关于元宇宙社会治理的政策工具选择的逻辑框架。
本研究从元宇宙本身所具有的虚拟特性入手，将实际情况作为我国政策工具选择的首要前提，同时借助元宇宙本身的模拟功能，在社会治理前通过虚拟现实世界进行模拟政策的制定，依据我国现有政策工具的选择偏好，提出“政策主体–政策工具–政策目标”的循环式分析进行模拟政策制定，依靠虚拟世界具有高容错的特性，进行多次多方面多角度分析，形成最合适的政策工具选择方案并在现实世界中出台相关政策，最终形成元宇宙社会治理的政策工具选择理论模型，见图3。
Figure 3. Theoretical model of policy tool selection of government governance in the context of metauniverse
图3. 元宇宙背景下政府治理的政策工具选择理论模型
(二) 模型阐释
1) 政策工具：合理且恰当运用
政策工具的选择是在特定政策情境中作出的抉择行为[20]。因此政策工具作为该理论模式最核心部分，在模型运行最重要的是把控实时情况。该模型将政策工具按照现有政策文本的内容将我国现阶段选择的政策工具分为四类，分别为：鼓励型工具通过奖励激励发展，如奖金和政策支持；直接提供型工具提供基础设施和资金，如政府融资和贷款；间接影响型工具通过税收优惠和平台搭建等间接影响发展；能力建设型工具通过人才培养和创业教导提升人才素质和能力。政策工具的选择取决于政策目标和现实情况。从政策目标来看，元宇宙社会治理的目标包括推动元宇宙产业的发展、提升社会治理能力、保障数据安全和隐私等，不同的政策目标需要不同的政策工具组合来实现；从现实情况来看，元宇宙技术发展迅速，社会治理面临新的挑战和机遇，政府需要充分了解元宇宙的发展趋势、社会需求和潜在的风险，才能选择合适的政策工具。
2) 政策主体：明确且灵活选择
政策主体是指制定和实施政策的政府部门，在该模型中政策主体即国务院及各省市政府。作为政策出台的主体，其对政策工具的选择起着决定作用，在政策工具的选择过程中对于实际需求的掌握度有极高要求。在运用元宇宙进行社会治理的过程中，政策主体要求能够实时掌握政策使用对象的各种需求，此外政策工具的选择还对政策主体有一定的要求，政策工具的选择要适应政策主体的使用范围，明晰政策工具选择的结果，对于鼓励型、直接提供型、间接提供型、能力建设型工具的应用是否能够在实际情况中落实，从而进行治理，这是政策主体在进行政策工具选择过程中最为核心同时也是影响治理结果的决定因素。
3) 政策目标：明晰且配对生成
政策目标是政策工具选择的最终结果，在整理论框架中属于最终的输出结果，其受政策工具选择的影响同时也影响政策工具的选择，在该理论框架中所进行的反驳从本质上说就是在预测政策目标的完成效果如何，在不同的政策工具选择所产生的不同的政策结果进行评估，从而形成一种思路进行最佳的政策工具选择。
总的来说，该理论模型中的政策工具、政策主体和政策目标之间存在着密切的联系和相互作用，三者互为前提。政策主体根据实际情况选择合适的政策工具，政策工具的选择又影响政策目标的实现。通过优化政策工具的组合，加强多元主体的协同治理，可以有效推动元宇宙赋能社会治理能力的现代化。
6. 结论与建议
(一) 研究结论
本文为研究我国目前在有关元宇宙社会治理的政策工具选择逻辑，通过对国内现有元宇宙社会治理类的政策文本进行扎根理论的研究分析，其中发现，我国现对有关元宇宙的领域多采用政府提供鼓励与服务的形式，在相关治理方面提倡由政府仅起保障、支撑等作用。
从总体文本来看，各省市政府出台的政策集中偏向于支持，在不同省市间，有着不同的经济与社会背景，但从各省市政策文本来看在不同的社会现实的情况下，各省市间采取的治理措施内容上存在雷同，并没有完全结合当地现实情况。从而可以得出结论，各省市间存在政策工具的选择过于死板，治理过程僵硬。
从技术层面来看，在部分领域政府存在因技术性缺乏而无法判断实际情况的现象，从政策文本中可以发现，在文本内容中存在概念抽象，受制于技术限制，政府无法进行治理，对这类事件的管理不知如何选择政策工具。
从国家治理的总体层面来看，本研究在政策文本的选择过程中发现，具有元宇宙治理的省市占我国的少数，能够具体提出相关建议的省市政府更是少之又少，呈现出经济发达地区有，相对落后地区没有的局面。
(二) 政策工具选择建议
1) 厘清现实情形
政策工具的选择要求与实事相适应，通过本文的研究发现，政策工具的选择对实事情况把握度的需求极高，政策主体作为政策工具的选择者其本身是可以运用元宇宙数字技术进行实地情况的掌控，同时在治理过程中元宇宙自身的虚拟性可以在治理前进行模拟，从而进行数据分析，提高政策工具选择的科学性。在充分了解情况的前提下所选择的政策工具往往能够起到较好的作用，反之则不利于治理。
2) 加强多元主体的协同治理能力
受制于技术性限制，部分领域政府无法进行治理，因此在相关专业领域对政策工具的选择可以采用政府购买社会服务的形式，一个社会的治理过程往往不独属于政府一方，借助相关专业性人才的建议进行政策选择。从元宇宙本身来谈，其具有技术需求高的特点，因此受社会条件尤其是经济的条件的影响极大，所以在运用元宇宙进行社会治理时可采用吸收相关企业或是其他政府的治理经验精选政策工具选择。
基金项目
四川省大学生创新训练计划项目“乡村振兴视域下农村数字化建设的路径研究——基于自贡市数字乡村建设的案例考察”(S202410622038)；四川轻化工大学创新训练计划项目“元宇宙时代的社会治理实践图景探析——基于政策文本的扎根理论研究”(CX2023018)。