1. 引言
随着信息技术的快速发展，数字政府已成为全球公共管理改革的重要方向。学界普遍认为，数字政府通过大数据、人工智能和云计算等新兴技术赋能，能够在一定程度上提升公共服务效率与透明度，并强化政府回应性。在中国，自“十三五”以来，数字政府建设被纳入国家治理体系和治理能力现代化的重要议程，在政务服务一体化、数据共享、智慧治理等领域取得了显著进展[1]。这使得数字政府不仅成为推动国家治理体系创新的重要抓手，也成为回应社会公众多元化需求和提升治理绩效的关键途径。
尽管相关研究取得了丰富成果，但仍存在若干亟待解决的问题。首先，在概念层面，学界对“数字政府治理绩效”的内涵尚未形成统一共识，现有研究多从技术应用或服务结果加以界定，缺乏兼顾制度逻辑与公共价值的综合性框架[2]。其次，在生成机制层面，治理绩效并非由单一要素决定，而是制度安排、财政保障、技术条件、人力资源、领导注意力和公众需求等多元要素交互作用的结果[3]。现有研究虽揭示了部分因素的独立效应，但对不同要素之间的耦合逻辑与区域差异解释不足。最后，在实践路径层面，东部地区更多依靠财政与竞争形成外部驱动型模式，而中西部地区则依赖财政保障和制度压力形成纵向传导型路径[2] [4]。如何在制度逻辑、区域条件与公众反馈的互动中提炼可推广的绩效提升路径，仍有待深入探讨。
基于此，本文拟回答三个核心问题：第一，数字政府治理绩效的内涵与评价标准应如何科学界定？第二，绩效生成涉及哪些关键要素及其逻辑关系，不同区域和发展阶段如何体现差异化路径？第三，如何在既有实践基础上总结出可供推广的绩效提升路径？通过系统梳理国内外研究成果，本文力图澄清数字政府治理绩效的理论脉络，构建生成机制的整合性分析框架，并提出适应中国情境的绩效提升思路，以期为学术研究和政策实践提供参考。
2. 资料与方法
2.1. 检索策略
为确保综述内容的全面性与代表性，英文文献检索选用Web Of Science (WOS)核心合集数据库，中文文献检索选用中国知网(CNKI)学术期刊数据库。英文检索式设定为：“digital government/online/electronic/ information and communication technology/ICT/information technology/IT/artificial intelligence/AI/big data/ mobile technology”与“public service/government service/service”与“governance performance/performance evaluation/administrative performance”，限定学科领域为“public administration”。中文检索式设定为：“数字政府/在线/电子/信息通信技术/信息技术/人工智能/大数据/移动技术”与“公共服务/政务服务/服务”与“治理绩效/绩效评估/行政绩效”，限定学科领域为“公共管理”。检索时间范围为2000年1月至2025年7月，以涵盖数字政府概念提出以来的主要研究成果。
2.2. 文献纳入与排除标准
(1) 主题相关性：纳入同时涵盖“数字政府(或电子政务)”与“治理绩效(或公共部门绩效评估)”两大主题的研究；排除未涉及二者关联性的文献。
(2) 研究对象：重点关注以国家或地方政府为核心治理主体、涉及公共服务供给与治理效果的研究；排除以企业绩效或内部行政效率为唯一对象的文献。
(3) 研究类型：包括理论探讨、模型构建、实证分析及案例研究；排除会议通知、简讯、书评等非学术性文章。
(4) 语言与可获取性：仅纳入中文和英文的全文可获取文献。
3. 数字政府背景下的治理绩效研究现状
3.1. 数字政府与治理绩效的含义
3.1.1. 数字政府的概念界定
近年来，数字政府作为电子政务的高级阶段，其内涵已超越单纯的技术应用，体现为政府决策、行政管理与公共服务的数字化嵌入，以及国家治理体系的系统性转型[5]。该转型涵盖组织结构、运作流程、信息处理机制与服务供给方式等全维度重构，并随着大数据、人工智能、区块链等新兴技术的应用，呈现出平台化、集约化与智能化特征[6]。
现有文献对数字政府的界定主要有四类视角(见表1)：一是链条式治理模式，强调技术引领下的决策科学化与服务高效化[7]；二是系统—耦合视角，关注治理理念、技术、流程与制度的协同共生[8]；三是技术–业务–组织耦合，强调数字技术对组织与流程的深度赋能[9]；四是服务导向视角，突出满足多元利益主体需求与促进协同治理[10]。
Table 1. Comparative analysis of perspectives on the definition of digital government
表1. 数字政府定义视角比较分析
视角 |
核心焦点 |
优点 |
缺点 |
适用情境 |
技术引领 |
技术驱动的系统性革新 |
强调技术对治理逻辑的
整体重塑 |
可能忽视制度与
人文因素 |
技术先行地区 |
系统性–耦合性 |
治理理念与技术的协同共生 |
全面覆盖多维治理要素 |
操作性较弱 |
综合改革场景 |
技术–业务–组织 |
组织与业务流程的深度融合 |
突出动态治理结构 |
对制度环境关注不足 |
组织转型场景 |
多元利益主体 |
服务导向与需求回应 |
强调公民中心性 |
可能弱化政府主导性 |
公共服务场景 |
综合来看，数字政府可定义为在政府与多元主体协同参与下，通过数字技术与平台机制构建的动态、智能、可持续的治理系统，覆盖政务服务、公共服务与社会治理多个应用场景，其核心在于对社会需求的持续响应与协同满足能力。
3.1.2. 数字政府治理绩效的定义
在数字政府语境下探讨治理绩效的概念，应当回溯其在公共管理理论中的范式演变。随着新公共管理、新治理理论等治理模式的不断演进，绩效评估作为现代政府治理体系的重要组成部分，逐渐由工具性手段上升为嵌入治理全过程的“元工具”。它不仅为政府治理活动提供了目标导向与价值判断的依据，也在评估框架、内容设定、方法选择与制度支撑等方面支撑着政府治理体系的有效运作[11]。在数字政府场域中，治理绩效的评估可理解为对数字技术参与治理后所产生的效果进行系统化、科学化的测量与反馈，其核心在于为数字治理实践提供信息支持与方向指引。
从现有研究来看，数字政府治理绩效的概念界定主要围绕“治理过程”与“治理结果”两个维度展开。首先，在过程维度上，绩效评估重在衡量政府在推动数字化治理过程中，服务供给能力与公众体验之间的匹配程度。具体而言，这种过程性绩效主要体现为政府在推进数字化顶层设计下，依托政策法规、制度安排和跨部门协同机制，联合社会多元主体共建数字化平台，形成高效的数据采集、更新、整合和利用机制。通过这种机制，政府实现以智能化、平台化方式提供政务与公共服务，从而提升行政执行效率并增强公众的服务获得感与满意度[12]。
其次，在结果维度上，数字政府治理绩效的衡量标准更加具体化和多层次化。相关文献普遍将其归纳为以下四个方面：其一，在政府运行层面，绩效体现为政府治理能力与内部管理效率的系统提升，以及公共服务供给质量的持续优化；其二，在公众服务层面，关键指标在于是否有效回应社会公众日益增长的服务需求，并实现满意度与信任度的双向提升；其三，针对企业及市场主体，政府应通过数字平台提供便利化服务，助力企业运营效率的提升与营商环境的改善，激发经济主体活力；其四，在风险应对与治理安全层面，绩效还需体现在对治理中潜在不确定性与数据风险的预测、识别与管控能力之上，确保系统稳定运行与数据使用的合规可控[13]。
上述两个维度共同构成数字政府治理绩效的系统性内涵。其中，过程侧重于治理手段的优化，结果则关注于治理目标的实现与多方满意度的提升。可以说，数字政府治理绩效的实现并非单向度的产出评估，而是一种多层次、多主体互动下的动态回馈机制。
在综合现有文献研究基础上，本文将数字政府治理绩效界定为：数字政府通过构建数字平台、整合数据资源、推动技术协同与制度联动，在回应多元治理主体诉求过程中所体现出的服务供给效能与治理回应能力的综合表现。该绩效不仅是技术工具作用于治理系统的结果性体现，更是衡量政府数字化治理体系运行质量、公众获得感与制度适应性的关键标尺[11]。
3.2. 数字政府治理绩效的评估
3.2.1. 理论模型
在理论模型构建方面，研究者从不同视角出发，提出了一系列评估框架。一类模型强调制度运行与治理逻辑的互动。张欣[14]提出了以制度供给、技术创新、资源管理与公众体验为四个维度的“STRE”模型，突出计划、执行、检查与处理的闭环逻辑。赵金旭[15]则将组织、制度、能力与效果整合为四维理论框架，强调供给侧与需求侧相结合的治理逻辑。此外，刘海军[16]基于区块链信任机制，构建了以制度优势、运行机制、技术支撑和数据治理为核心要素的数字政府成熟度模型，反映了制度–效能之间的转化路径。马亮[17]-[19]从绩效主体与治理功能出发重构评估视角提出以“政府高效能治理–人民高品质生活–企业高质量发展”为核心的“三高”逻辑，强调数字政府作为国家治理现代化的重要支点，对不同社会主体的绩效影响应得到系统考察。
此外，国际研究亦提供了可供借鉴的分析范式。OsmanIH [20]开发了COBRA模型，从公众视角系统评价电子政务的成本、效益、风险与机会。SharmaSK [21]则通过比较“服务质量”模型与“期望–确认”模型，发现后者更能解释数字政务背景下的公众满意度与信任关系，突出用户体验在绩效评估中的核心地位。
通过比较分析发现，在评估导向上，STRE模型和成熟度模型侧重政府视角[14]，而COBRA和期望–确认模型强调公众视角[20] [21]，这种分野反映了数字政府建设中“管理效率”与“服务体验”的内在矛盾。(见表2)
Table 2. Comparative analysis of theoretical models for evaluating digital government governance performance
表2. 数字政府治理绩效评估理论模型比较分析
评估模型 |
核心维度 |
理论优势 |
主要局限 |
典型应用场景 |
STRE模型 |
制度供给(S)、技术
创新(T)、资源管理(R)、公众体验(E) |
1. 形成PDCA闭环管理2. 兼顾供给侧与需求侧3. 强调制度技术协同 |
1. 维度间权重分配主观性强2. 公众体验指标操作化困难 |
地方政府数字化
转型成效评估 |
“三高”逻辑 |
政府效能、生活品质、企业发展 |
1. 突出多元价值创造2. 契合国家治理现代化目标3. 易于政策效果可视化 |
1. 数据获取成本高2. 指标间可能存在冲突3. 企业数据敏感性高 |
省级数字政府建设绩效综合评价 |
成熟度模型 |
制度优势、运行机制、技术支撑、数据治理 |
1. 引入区块链信任机制2. 强调制度–效能转化路径3. 具有发展阶段诊断功能 |
1. 技术门槛要求高2. 忽视区域差异影响3. 动态适应性不足 |
智慧城市建设项目评估 |
COBRA模型 |
成本、效益、风险、机会 |
1. 公众视角突出2. 成本效益分析清晰3. 风险评估实用性强 |
1. 忽略制度环境因素2. 长期效益难以量化3. 文化适应性存疑 |
电子政务服务项目投资决策 |
期望–确认
模型 |
服务质量、期望匹配、持续使用意愿 |
1. 用户体验测量精准2. 行为预测效度高3. 微观机制解析深入 |
1. 宏观政策指导性弱2. 样本代表性要求高3. 文化差异影响显著 |
政务APP用户满意度调查 |
3.2.2. 指标体系
在指标设计上，研究逐渐经历了“技术导向–服务导向–价值导向”的转型。冯苑[22]从政府门户网站的服务能力出发，提出了49项细分指标；房瑞佳和郑跃平[23] [29]则以公众认知、使用和评价为核心维度，更贴近服务对象的体验。国际研究如YangY [24]则强调网站的可用性与信息共享，而BarbosaAF [25]通过九维度模型突出了透明度与公众反馈。可以看到，从单纯衡量技术水平到更加注重服务与价值导向，指标体系的发展呈现出持续演化趋势。
3.2.3. 实证方法
在方法路径上，学者们运用定量与质性并行的策略。DEA、熵权TOPSIS等方法用于测度不同地区的数字政府效率和治理水平[26] [27]，揭示了明显的区域差异。公众调查成为理解服务体验的重要方式，AftabM [28]和郑跃平[29]的研究均显示公众满意度和信任度在绩效形成中具有关键作用。此外，长期追踪的动态面板研究也被引入，例如张楠[30]提出“绩效差距”理论，杨斌[31]则强调“绩效损失”，揭示制度设计与执行之间的错位风险。方法的多元化使评估更加立体，但同时也增加了跨案例比较的复杂性。
3.3. 数字政府治理绩效的生成机制
数字政府治理绩效的生成机制表现为多元要素的耦合效应。相关研究大体存在两类路径：一类强调单一变量的作用，如制度安排、领导注意或公众参与[32]；另一类则主张多要素组态，认为绩效形成依赖制度、能力与目标之间的动态耦合[11] [33]。总体来看，其生成机制主要包括以下几个方面：
(1) 制度环境的塑造作用。制度安排为治理绩效提供了基本框架。强制性、模仿性与规范性制度压力能够推动地方政府提升服务供给能力[32] [34]，而制度碎片化与执行乏力则可能削弱绩效表现。在中国语境下，目标责任制通过将数字化任务纳入考核体系并层层传导，形成纵向问责机制，是推动中西部地区数字政府建设的重要力量[35]。与此同时，横向的“锦标赛”竞争则通过标杆效应与区域扩散作用，强化了地方政府之间的数字化创新动力[36]。
(2) 财政保障的支撑作用。财政保障是推动数字政府建设的重要支撑条件。研究发现，在中西部地区，财政供给是实现高绩效数字政府的必要条件，而在东部地区，财政保障往往与竞争机制相结合，形成“外部促进型”路径，即通过财政投入与竞争压力的协同作用推动治理绩效提升[35]。这种区域差异凸显了中国不同发展阶段和地区在数字政府建设上的路径多样性。
(3) 技术与人力资源的基础作用。技术发展为治理绩效提供了最直接的推动力。基础设施完善、平台互操作性和技术管理能力均直接决定绩效表现[2] [37]。与此同时，领导干部与专业人才的配置决定了数字化战略能否有效落地。尤其是在中国地方治理中，行政“一把手”的注意力分配起到关键作用：具有ICT背景的领导更倾向于推动数字政府建设，并在资源配置与政策优先级上产生直接影响[35]。这种“领导重视型”路径凸显了行政首长主导的中国特色逻辑，与西方更强调制度制衡或技术自发扩散形成鲜明对比。
(4) 组织行为的中介作用。领导注意力、组织激励和政策执行之间形成重要的中介机制。研究提出“能力保障–活力催化–动力支持”的三维框架，揭示财政支持、制度压力与领导关注度之间的动态耦合关系[35]。不同地区的组织行为差异，也塑造了绩效生成的多样路径：东部地区依赖竞争与创新驱动，中部地区侧重财政与制度支撑，而西部地区则依赖财政、压力与领导注意力的多因素共振[33]。
(5) 舆论监督与公众需求的反馈作用。治理绩效最终要接受公众与社会的检验。研究显示，服务形象、供给及时性和政府回应能力直接影响公众满意度[4]。在中国情境下，公众需求不仅通过常规反馈机制发挥作用，还与媒体舆论监督相结合，对政府形成外部压力。尤其在东部地区，公众需求与横向竞争机制共同作用，推动治理绩效扩散[35]。舆论监督与媒体倒逼机制在一定程度上弥补了制度执行中的不足，成为中国特有的公众反馈模式[38]。
综上所述，数字政府治理绩效的生成机制体现为一个系统闭环：制度逻辑提供方向约束与激励，财政与技术等资源奠定物质与能力基础，领导注意力与组织行为发挥中介调节作用，而公众需求与舆论监督形成外部反馈。这些要素既可能形成互补效应，也可能在特定情境下呈现替代关系，共同塑造了中国数字政府绩效生成的多样化路径。
4. 数字政府治理绩效的提升路径
随着数字政府建设的不断深化，如何有效提升治理绩效成为学界与实践界的核心议题。现有研究表明，绩效提升并非依赖单一维度，而是需要制度逻辑、区域环境、技术条件、治理机制与公众参与等多重因素的协同作用。基于此，本文从制度、区域、技术、机制与社会五个方面，总结出数字政府治理绩效的主要提升路径。
4.1. 通过制度逻辑耦合实现多元驱动
数字政府绩效提升需要整合国家、官僚、法治、社会与市场等多重制度逻辑，推动不同逻辑间的协调与互补。在实践中，既有政府主导型模式强调行政推动力，也有社会反馈型模式注重公众监督与响应，更有多元协同型模式实现政社合力。多重逻辑的耦合，有助于避免单一逻辑主导下的失衡，从而构建更具韧性的治理结构[39]。
4.2. 通过区域情境适配实现因地制宜
由于地区发展水平与治理资源差异，数字政府绩效提升路径呈现明显的区域分化。东部地区依托市场环境与组织内生动力，中部地区强调领导推动与制度催化，西部地区则依赖财政支持与政策联动。这种因地制宜的差异化路径，有助于破解“一刀切”模式局限，形成符合区域特征的治理绩效提升机制[35]。
4.3. 通过技术–组织–环境互补提升系统效能
TOE框架强调技术、组织与环境三要素的互补与协同。技术维度提供基础支撑，组织因素决定内部治理效能，外部环境则形成政策与社会条件。通过内部替代、环境补偿、平衡协同与外部支撑等路径，数字政府能够在不同情境下实现动态适配，进而推动整体绩效提升[40]。
4.4. 通过治理机制优化实现整体协同
治理绩效提升不仅依赖工具嵌入，还需跨部门协同。将制度、组织与法规性绩效工具与数据共享、业务流程再造结合，能够打破部门壁垒，推动从碎片化治理向整体性治理转型。同时，智能化绩效评估和公共价值导向的引入，有助于克服“强激励、低智能”的困境，实现治理效能与公共价值的双提升[19] [41]。
4.5. 通过公众参与促进共治与回应性
公众参与是提升数字政府回应性和合法性的关键路径。借助数字平台和社交媒体，公民能够更便捷地提出诉求、参与决策与监督治理。政府在吸纳公众意见与反馈的过程中，不仅提升政策回应速度与精准度，也增强了公共价值的共创，实现治理由单向供给向互动共治的转型[42]。
数字政府治理绩效的提升呈现出“多元驱动–因地制宜–系统协同–机制优化–社会共治”的复合逻辑。这些路径既反映了不同情境下的差异性选择，也揭示了共同追求的价值目标，即通过制度整合、技术赋能与公众参与，实现治理效能与公共价值的双重提升。未来研究可进一步探讨路径间的互动与演化，以推动数字政府绩效形成动态优化机制。
5. 结论
本文以数字政府背景下的治理绩效为研究对象，系统梳理了国内外相关研究的主要成果，并围绕绩效的概念界定、生成机制和提升路径展开综述。研究发现：其一，数字政府治理绩效的内涵不仅包括服务效率与结果导向，更应涵盖制度逻辑与公共价值等多维度指标，从而实现技术、制度与社会三方面的统一。其二，绩效生成并非由单一要素决定，而是制度压力、财政保障、技术条件、人力资源、领导注意力以及公众需求与舆论监督等多重因素交互作用的结果。不同区域在发展阶段和治理条件上的差异，导致绩效生成路径呈现出“外部驱动型”“纵向传导型”等多样模式。其三，提升数字政府治理绩效，需要在制度、资源与公众反馈的互动中，形成制度化、差异化与协同化的综合路径。
在理论贡献方面，本文通过对现有文献的系统梳理与整合，提出了一个涵盖制度、资源、组织与公众的整合性生成机制框架，从而深化了对数字政府治理绩效复杂性的理解。同时，本文凸显了中国情境下的制度压力、领导注意力与舆论监督等特色因素，为解释数字政府绩效的区域差异和中国特色路径提供了新的视角。
在实践启示方面，研究表明，提升数字政府绩效需要多维度协同：在制度层面，应进一步完善纵向责任传导与横向竞争机制；在资源层面，应加强财政保障与技术能力建设，注重人才培养与配置；在组织层面，应重视领导干部的数字化治理意识，强化执行力；在社会层面，应健全公众反馈与舆论监督渠道，推动绩效形成闭环。
当然，本文也存在一定局限。由于主要采用文献综述方法，未能进行大规模实证检验，对机制作用的解释仍停留在理论推演层面。未来研究可在以下方面进一步拓展：一是通过多源数据与量化指标，对数字政府治理绩效进行实证测量与比较；二是关注不同政策领域(如环境治理、社会保障)的绩效差异；三是加强跨国比较，探讨中国经验与国际模式的互鉴价值。
综上所述，数字政府治理绩效是一个由制度、资源、组织与公众多元要素共同驱动的复杂系统过程。只有在机制耦合、要素互动和制度化路径的共同作用下，才能真正实现治理绩效的提升与公共价值的生成。