1. 引言
《知识产权强国建设纲要(2021~2035年)》和《“十四五”国家知识产权保护和运用规划》提出“研究构建数据知识产权保护规则”，为了落实国家相关政策要求，国家知识产权局自2022年11月起分批次在全国范围内开展数据知识产权登记试点工作，先后在北京、浙江等多个省市地方试点，围绕制度的构建、登记实践、权益保护、交易使用等方面开展先行先试1。截至目前各地方试点的数据知识产权登记取得了较大成效，但由于各地出台的规定各有不同，实践中存在不同的登记标准，特别是有关登记效力问题，浙江、深圳、山西规定登记证书可以作为相应数据的证明，其他试点对登记效力的问题未作明确的规定[1]。因此，可以通过制定统一的法律法规界定书记知识产权登记的效力，在统一登记标准和登记程序等的基础上加快推进全国统一数据知识产权登记体系建设。
2. 数据知识产权登记概述
数字经济时代，作为新型生产要素的数据为培育和发展新质生产力奠定了基础，在实践中，数据并未被完全有效利用，在一定程度上阻碍了数字经济的发展，充分发掘并释放数据的最大价值是当前促进经济发展的迫切需要。2022年12月19日，中共中央、国务院发布了《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》，明确提出探索建立数据产权结构性分置和有序流通，“研究数据产权登记新方式”。党的二十届三中全会提出要加快构建数字经济发展体制的要求，加快建设数据产权归属认定、市场交易、权益分配、利益保护制度。国家知识产权局认真贯彻落实国家有关“研究构建数据知识产权保护规则”的工作部署，在多个省市开展数据知识产权试点工作，加快推动数据知识产权制度建设。
数据知识产权是指权利主体对依法获取、经规则化处理后形成的，兼具实用价值与智力成果属性的数据集合所享有的合法权益。而数据知识产权登记制度突破以往传统的知识产权保护的边界，强调数据来源的合法性、显著性，同时也注重数据应用的可验证性。数据知识产权登记制度是维护数据权益的关键机制[2]，在数据交易中发挥权属证明作用，同时也在数据合规利用、保障相关主体合法权益等方面发挥重要作用。通过严谨的登记流程将合法的数据转化为数字凭证，厘清数据知识产权登记的功能定位，对于数据知识产权制度的构建和完善具有重要的价值意义，数据知识产权制度的完善和发展则会进一步促进数据要素的高效流通，该制度能够在一定程度上可以解决数据权利人无法证明自身对数据权利的弊端，数据所有者可以通过登记制度对数据要素进行确权。
数据知识产权登记延续了传统登记要素的底层逻辑，旨在将数据作为知识产权的客体加以涵摄，准确界定数据的客体定位是开展数据知识产权登记的前提，明确数据作为知识产权客体的范畴，才能授予其知识产权并确定该权利的归属问题。在数字经济时代，数据已经成为关键性的生产要素，首先，尽管数据在形态上与传统的作品、专利、发明创造等知识产权客体存在差异，但其本质上体现了人类智力投入尽管数据在形态上与传统的作品、专利等知识产权客体存在明显差异，但其本质上仍然具有智力成果的属性，符合知识产权制度激励创造、保障公平竞争的核心价值。其次，从客体属性来看，数据被纳入知识产权保护范畴，在于其具有“无形性”、“可复制性”和“价值性”等知识产权客体的一般特征。同时数据作为知识产权的客体亦表现出显著的独特性，与传统作品强调“独创性”或发明创造要求“技术性”和“新颖性”不同，数据的价值往往更多体现在其规模、精度、时效和可访问性上。数据的权益边界也更为模糊，同一数据集可能涉及个人商业秘密、公共信息等多重利益，其保护需兼顾各方主体的合法权益，避免形成数据垄断或阻碍信息的合理流通。
3. 数据知识产权登记适用中存在的问题
构建数据知识产权登记制度是实践与制度层面的重大创新，在构建的过程中必然会面对机遇和挑战，制度如何设计，产生的实践问题如何妥善解决，需要不断强化认识、加强探索。各地数据知识产权登记正处在试点探索阶段，数据知识产权登记实践还存在以下几方面的适用问题需要加以解决。
(一) 数据知识产权登记效力不明确
数据知识产权登记具有何种效力一直是实践中反复提及的问题，加之当前数据确权尚不明确，导致数据知识产权登记的法律效力存在不确定性[3]。首先，对于数据知识产权登记效力，从各试点的有关规定来看，大部分省市规定了数据知识产权登记证书具有初步的证明效力，例如，江苏、天津、浙江在出台的管理办法中规定，数据知识产权登记证书是主体对数据知识产权行使权利的凭证；江苏明确指出有相反证据可以推翻登记证书；北京、山东、山西等省市规定“要充分发挥登记证书在行政执法、司法审判和法律监督中的初步证明效力。”2值得注意的是湖北省规定经登记的数据知识产权具有公示效力，3未经登记的数据知识产权不得对抗善意第三人。通过整合分析各试点有关数据知识产权登记法律效力的规定可以发现，对于数据知识产权登记具有何种法律效力实践中认知不一，无法确定具体统一的法律效力。
其次，依据目前的地方立法以及司法实践，数据知识产权登记证书仅被肯定具有“初步证明”的效力，对于数据知识产权登记是否进一步具备公信力和推定效力问题未作出明确具体的回应。数据的价值在于流通、使用，若数据知识产权登记的法律效力无法明确，可能会阻碍数据要素的高质量流通与利用，登记证书跨区域效力互认也就无法实现。
(二) 登记标准不统一
各地登记办法在登记要件方面存在一定的差异，存在登记标准不统一的问题，在登记对象方面，山东、福建、北京等地将登记对象限定为非公开的数据，其他省市则允许登记公开数据和非公开数据；在审查要求方面各地的规定也不尽相同，由于这些差异的存在，导致登记的效力仅限于特定的地区，给数据知识产权的保护带来一定的困难。
1) 登记对象存在差异
登记对象对应数据知识产权的客体，它关涉着一项数据知识登记工作的核心[4]，实践中，各试点对于登记对象的标准不一，主要在于是否应将公开数据纳入登记的范围，山东、福建、北京等将登记对象限定为非公开的数据，其他试点也将公开的数据规定在登记对象中。从地方数据登记的实践来看，各地的登记办法均强调商业价值、使用价值亦或是数据的智力成果属性。具体来说各地登记的对象在种类划分上也存在不同的标准，主要包括数据集合、数据、社会数据产品和服务、数据资源和数据产品4。
2) 审查方式不统一
在全国开展数据知识产权登记的试点中，在大多数省份出台的有关条例中，采用形式审查的模式对数据知识产权的登记进行审查，只有山东省在其出台的登记管理条例中明确规定了“登记平台初审 + 登记机构复审”的模式[5]。形式审查虽然能在一定程度上提高了数据知识产权登记审查的效率，但它无法完全确保所审查的数据具有原创性，也无法审查数据的来源是否合法，无法确保该数据在进行登记申请时是否侵犯了他人的合法权益。如果仅采用单一的形式审查模式，易引发纠纷，不利于数据要素的流通利用，发挥其应有的价值。事实上，审查模式的选择不能仅选择形式审查模式，还应当考虑实质审查模式，可以考虑采取双重审查的模式对数据的合法性和合理性进行审查。同时，登记制度的设立原则和登记机构的处理能力也应当考虑在内。
4. 数据知识产权登记现存问题的成因
由于数据知识产权登记制度目前正处在探索阶段，数据知识产权登记的功能尚不健全，加之数据知识产权登记的相关规定大多常见于地方试点出台的政府规章，法律效力较低，国家层面没有制定统一的上位法依据，数据知识产权登记法律效力的确认还处在模糊地带，导致数据知识产权的效力尚不统一。同时，数据作为一种新的生产要素与传统的生产要素相比具有更加复杂和动态变化的特性，使得试点在规定登记对象时存在差异性认识，进而导致在登记对象的范围上，试点各省市存在不同的范围标准。
(一) 数据知识产权登记法律效力不明确的原因
在立法层面，尽管国家出台了《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》(以下称《意见》)，提出研究数据产权登记新方式，依据该《意见》国家知识产权局开展知识知识产权登记试点，试点的多个省市制定了具体的数据知识产权登记管理办法或规则，但这些规则大多处于试行阶段，多为地方性法规或部门规章，国家层面缺少统一的立法标准，特别是关于数据知识产权登记法律效力的规定，只在各省市的规定中有所体现，且不同的省市对登记效力的规定也存在一定程度上的差异。同时，在现行的法律框架下，对于数据权属的界定和保护标准较为模糊，也亟待制定统一的立法进行回应。
在司法层面，北京知识产权法院二审审结的有关《数据知识产权登记证》的数据竞争案件，认定《数据知识产权登记证》在司法程序中具备初步证据效力，5但也仅仅确立了登记证书在司法层面的效力，随着数据知识产权登记的大范围开展，对于实践中新出现的问题，登记证书初步的证明效力或许无法解决。确定数据知识产权登记证书的法律效力要与数据权益的法律性质、数据登记的审查程度以及司法实践的保护强度一致，数据登记证书被赋予何种法律效力，无法仅由数据登记办法等政策文件规定。6
(二) 登记标准不统一的原因
各试点在落实数据知识产权登记制度时，由于没有统一的法定概念和标准，出台的有关规定是在各自摸索的过程中制定的，同时，数据知识产权登记制度正处于探索阶段，各省市也只是在自己辖区的范围内开展数据知识产权登记工作，没有实现数据知识产权登记效力的跨区域认证，即在开展试点工作的过程中没有立即统一规则、标准，这种分散式的探索模式在各地实践的过程中形成了不同的登记标准，导致目前数据知识产权存在多重登记标准。
登记对象存在差异的原因在于，数据作为一种新的生产要素，超出了传统知识产权保护客体的范畴，其价值基础在于大规模数据整合后提炼、挖掘的信息价值，因其自身特点，数据来源的复杂性、数据也时刻处于动态变化，无法在法律层面和实践层面对其进行清晰的界定[6]，因此，不同地区关于登记对象的定义存在差异，登记对象的法律概念界定不清导致对登记对象的范围有不同的理解，出现登记对象只限定为非公开数据、公开数据和非公开数据都可以作为数据知识产权登记对象的问题。
从目前各地出台的数据登记的有关政策中可以看出数据知识产权登记机构多选择形式审查的原因在于对申请主体提供的数据没有能力进行进一步的审查，数据本身具有的高流动性、易变化性的特点，使得对数据的审查模式难以形成统一的标准。数据知识产权登记工作在地方开展先行先试，试点依据自身省市的特点出台管理办法，在配套制度设计上也存在一定的差异，这种差异使得有的地方考虑形式审查的模式，有的则考虑形式审查和实质审查并行的审查模式。
5. 数据知识产权登记完善建议
解决数据知识产权登记过程中存在的实践问题，完善数据知识产权登记制度是落实数据要素市场化配置改革的关键举措，目前我国正在加快构建全国统一大市场，数据作为生产要素的规范化流动和高效配置直接关系到数字经济的高质量发展，通过建立完善的登记制度，加强数据知识产权保护和运用，可以为数据确权、定价和交易提供制度基础。据此，可以通过以下几个方面进行完善。
(一) 明确数据知识登记法律效力
只有具备登记能力，才能分析数据知识产权登记的效力问题，在传统物权领域，动产一般不具有登记能力，因为动产物权变动的公示一般不需要登记，其通过占有交付的推定力来实现动产的公示。除动产之外，债权同样不具有登记能力，因为债权作为相对权，一般情形下仅约束当事人双方，无须进行公示，即便进行公示也无法直接产生对抗第三人之效力。建立和完善数据知识产权登记制度，是明确数据要素确权、流通、分配工作有效展开的基础、能够实现将数据资源转化为数据财产权、落实数据要素市场化配置，促进数据资源的合理高效利用，从财产权具有登记能力所应具备的两大要件来看，其需能够被第三人善意取得，能够产生公示公信的效力。因此，数据知识产权登记需要具有登记能力，进而明确数据知识产权登记法律效力。
1) 法律层面回应现实需要
在立法、政策和司法层面，回应数据知识产权登记法律效力的需要。立法层面，通过各地数据知识产权登记实践经验，加快制定统一的立法规定，明确规定数据知识产权登记的法律效力。明确数据知识产权登记效力，可以确保权利人的合法数据受到法律更全面地认可和保护。
2) 确定数据知识产权登记的公信力
公信力是指公示行为完成后，可以对信赖该公示表征的人提供保护，即使其表征与实质的权利状态存在不符的情形，对信赖该表征的人也无实际影响。确认数据知识产权登记公信力的问题，是在基于保护善意第三人信赖利益的基础上作出的考量。善意第三人依据公示内容进行交易，在此基础上，法律应当保护善意第三人的信赖利益[7]。数据知识产权登记的公信力与数据资产的安全性、流动性和价值的可实现性息息相关，对于数字经济健康发展至关重要。确定数据知识产权登记的公信力，可以基于数据的可复制性与共用性等特征，建立善意取得制度，使得善意第三人与真实权利人之间的冲突得到缓解，能够使两者同时享有内容相同的数据知识产权，与物权的支配与排他属性不同，数据知识产权中的善意第三人可以因符合善意取得的要件而获取数据知识产权。
3) 确定数据知识产权登记的推定效力
从各试点的登记审查形式来看，多数地方试点在审查形式上采用形式审查模式，在这种审查模式下，登记机关只是对是否符合登记条件进行审查，而不审查登记的主体是否为真实的权利人。明确数据知识产权登记的推定效力，在一定程度上可以弥补登记时产生的错误，让真实的权利人可以通过更正登记获得权力救济。同时，确定数据知识产权登记的推定效力可以合理安排举证责任的分配。
(二) 明确数据知识产权登记统一标准
1) 明确数据知识产权的登记对象
需要在准确理解《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》(以下称《意见》)赋权方案的基础上，厘清数据知识产权在“三权分置体系”中的结构性定位，结合知识产权法的价值取向明确登记对象的具体要件[8]。
首先，对“数据”的概念进行明确的界定是十分有必要的，数据知识产权确权登记对象的框定有利于数据的高效流通和利用，实现数据知识产权登记制度的目的和价值。数据知识产权登记对象的确定，可以参照知识产权领域专利制度和商标制度，它们对于客体标的适用性都有明确的法律范畴 ，数据知识产权登记的客体也应当通过法律界定范围[9]。同时，从地方各省市出台的登记管理办法来看，数据知识产权登记对象的名称存在不一致性，存在“数据集”“数据”“数据集合”等多种概念，在明确数据知识产权登记对象的前提下，也可以对登记对象使用统一的名称，从形式上确定登记对象。统一明确的数据知识产权登记对象，可以为数据确权提供一种可行的选择，从而促进数据的流动和交易，在健康有效的数据要素市场中可以更好地保护权利人的合法权益。
其次，登记对象应是合法的数据来源，合法的衍生数据和具有商业价值的数据应将其纳入登记对象的范围，数据的持有者应当依据法律的规定和合同的约定对数据进行收集和整理，具备登记要件的数据不得抵触他人在先的个人信息和知识产权的合法权益。
最后，对于登记实践中非公开数据是否纳入数据知识产权登记对象的范围，应结合当前数据自身的特点考虑是否将其纳入登记对象的范围，非公开数据是数据持有者未向社会公众开放的数据，与知识产权客体中的商业秘密存在较强的关联性，在数字经济时代，非公开数据具有秘密性、保密性和商业价值性[10]，非公开数据的保护多数采用商业秘密的保护模式，将非公开数据纳入登记对象的范畴可以避免非公开数据持有者保护成本的增加，对于非公开性的标准也应当在今后相关的法律法规中加以规定。
综上，数据知识产权登记对象既应该包括公开数据，也应囊括非公开数据，无论数据是否公开都必须为来源合法的数据。与此同时，针对公开数据必须严格审查其是否符合独创性的要求，是否具有智力成果的属性，将公开数据纳入登记范围，有利于形成对数据行业的正向激励，若将公开数据排除登记对象范围，在没有法定排他权的规定之下，可能会出现数据被其他使用人在没有获得许可时擅自盗用的情形，市场自发的调节机制会陷入失灵状态，数据创新主体也会因自己的合法权益得不到保障，从而损害其继续从事创新活动的激励效应。因此，从激励对公开数据进行再加工和价值创造的角度来说，将公开数据一并纳入登记范围是十分有必要的。
2) 打破数据知识产权登记程序中审查标准的局限
统一数据知识产权登记的审查标准，采取“形式审查 + 实质审查”的双重审核机制。在登记申请人进行数据知识产权登记时确保有统一的审查标准，避免因不同的审查标准造成登记的数据产权无法在其他省市具有认定效力，阻碍数据知识产权登记效力的跨区域认定，不利于数据要素的高效流通和使用，不利于数字经济市场的健康持续发展。因此，在实质审查方面，进一步优化审查模式，在审查中可以重点关注数据知识产权申请的技术创新性和商业应用的实际效果。同时，在寻求建立多元化的审查标准和评估指标的基础上，建立分类审查机制，充分考虑不同行业和领域的特点需求，对不同价值密度、不同风险等级的数据采取不同的审查标准，以确保实质审查在数据知识产权登记过程中发挥形式审查所不具有的价值。数据知识产权登记目前正处在试点阶段，对于审查中存在的问题，必要时可以引入第三方评估机构参与实质审查，通过由行业专家和技术人员组成的专门的技术评估团队，对数据申请主体申请登记的数据从登记对象的构成要件、数据来源的合法性以及实用价值等方面进行全面的评估，为审查机关提供客观依据。通过改进审查模式可以提升数据知识产权审查模式的客观性、科学性和公正性，推动数据知识产权登记制度的完善。
数据知识产权登记制度的完善不仅需要统一登记程序中的审查标准，还要制定统一的数据知识产权登记规范服务指引，以解决各个省市地方试点在数据知识产权登记过程中存在的差异，国家知识产权局可以联合其他相关部门制定工作指引，细化和统一数据知识产权登记标准。为了更好地实现数据知识产权确权登记，实现数据要素的高效流通发展，在统一登记审查标准的同时，还需要完善数据知识产权登记的程序制度设计，登记程序的设计和完善，是数据知识产权能否成立以及成立后的数据知识产权是否能够产生效力的前提性条件。因此，数据知识产权登记审核过程中需要明确的登记程序主要包括以下几个方面，数据知识产权登记申请的主体是谁、向谁进行申请，明确的审查主体在进行数据知识产权登记时应当审查哪些相关内容，审查的具体标准是什么，确保数据知识产权申请审核程序的有序运转，需要建立数据知识产权登记审核的专门性机构，确定统一的申请审核步骤流程。
(三) 加快推进国家统一数据知识产权登记体系建设
数据知识产权登记试点处于分散化的状态，登记证书的地域性限制了证书效力的跨区域认定，容易造成各试点重复登记的一系列问题[11]。因此，需要一个统一的登记平台去统一知识产权登记的组织形式，加快构建一个全国统一、高效规范的数据知识产权登记体系，可以促进数据要素的流通和使用，保护数据知识知识产权，推动数字经济健康发展。可以通过充分梳理各地数据知识产权登记的实践成果，进一步明确登记的目的、功能、登记各方的权利义务，从多方面推进国家统一数据知识产权登记体系的建设。
平台的有效运行需要配套的管理制度，在加快建设统一登记平台的过程中还要制定和完善统一的登记平台管理制度，统一的平台管理制度可以在规范登记平台行为、保障登记工作有效开展等方面发挥制度保障作用。统一平台登记管理制度还应当包括对平台的监管制度等其他配套制度，相应的配套管理制度可以通过平台的主管机构制定规范性文件来构建[12]。同时，在统一登记平台的建设过程中，推进统一登记配套措施的建设，例如，在人才队伍建设方面，建立起一整套统一的数据审查队伍遴选、培训机制[13]。
6. 结语
作为现今数字经济市场的关键性生产要素，数据在推动经济高质量的过程中发挥了重要的作用。数据知识产权登记制度的提出为合法的数据资源提供了一种全新的可供选择的保护路径，推动数据知识产权登记工作的完善，构建完整科学的数据知识产权登记制度是建立和实现数据产权制度的关键。数据知识产权的不断完善，需要不断解决实践中出现的问题。通过结合实践中的探索经验，在法律政策层面对数据知识产权登记制度的法律效力作出具体的回应，明确登记的公信力和推定效力。当前数据知识产权登记的法律效力在司法层面正在逐步明确，特别是在司法实践中，数据知识产权登记证书作为初步证据的效力得到了认可，这对于数据权属纠纷的解决、数据资产的保护和流通具有重要意义。对于数据知识产权的登记对象不能仅限定为非公开的数据合集，将来源合法、具有实用价值和智力成果属性的公开数据也纳入登记的范围，统一登记时的审查标准，审查时不能仅依靠形式审查的方式，并加快构建全国统一的数据知识产权登记体系，强化相关配套制度建设，加快出台数据知识产权登记管理办法，推动数据知识产权登记效力跨区域认证。
NOTES
1国家知识产权局媒体视点《数据知识产权登记证》在司法程序中可具备初步证据效力(知识产权报)。
2参见《山东省数据知识产权登记管理规则(试行)》第18条第2款。
3参见《湖北省数据知识产权登记管理办法(试行)》第13条。
4参见《北京市数据知识产权登记管理办法(试行)》第2条；《浙江省数据知识产权登记办法(试行)》第一部分；《广东省数据资产合规登记规则(试行) (征求意见稿)》第5条第3款。
5参见北京某科技公司诉上海某科技公司著作权侵权及不正当竞争纠纷案。
6参见数据登记证书的法律效力–中国法院网。