1. 引言
据中国互联网络信息中心发布的第56次《中国互联网络发展状况统计报告》(后文简称报告)显示，截止至2025年6月，我国网民规模达11.23亿人，互联网普及率达79.7% [1]。毫无疑问我国已经迈入了数字时代，但互联网的普及在为人们的日常生活带来便利的同时，也无形中为网络谣言的快速散播提供了温床。
尤其是在数据信息技术快速发展的当下，网络谣言也搭上了数据信息技术的便车呈现出智能化的趋势，在互联网的传播过程中让普通人更加难辨真伪。因此，加强对网络谣言的管控防治，塑造清朗明净的网络舆论环境成了亟待解决的问题。
2. 网络谣言概况
2.1. 网络谣言的概念及特征
谣言一词由来已久，《荀子·大略》中所记载“流言止于智者”中的“流言”与现代汉语中谣言的含义基本相同，《后汉书》中对谣言也有相关记载，但这里的谣言是指歌谣，在后世才逐渐形成动词造谣、传谣的说法[2]。目前在学术界对于网络谣言的定义较为主流的观点是媒介说，这种观点认为网络谣言是谣言在互联网传播过程中演进出的一种新形式，本质上与谣言无异，只是传播途径由线下的口口相传转为了线上的网络传播。
虽然在本质上网络谣言与传统意义上的谣言并没有区别，但从特征上看网络谣言则有一些不同。首先网络谣言受众更广，传播速度更快。据上文中提到的《报告》显示，截至今年6月，我国网民规模已经达到11.23亿，网络渠道已经成了绝大多数人获取信息和资料的重要媒介。对于个人而言，无论是休闲娱乐亦或是工作学习，互联网都是绕不开的重要途径。然而，网络谣言也随着点击量与访问量的激增而呈几何式和爆发式的增长，互联网所代表的虚拟世界逐渐渗透现实世界，使得网络谣言能直接通过互联网影响到现实世界，对现实社会产生不良影响及损害[3]。且网络谣言的传播与传统的谣言不同，借助于数字时代信息传播的高效率，网络谣言的传播早已不是从甲到乙这种点对点的传播方式，而是一点到多点乃至一点到多面的传播。相较于传统的谣言传播方式，网络谣言显然传播速度更快，受众群体也更广。
其次网络谣言的制造者和传播者更难以查询。互联网经过几十年的发展，接入门槛已经很低，且在网络环境中人们可以匿名发言或使用虚假身份来发言，这既方便了网络谣言的制造者和传播者隐匿身份，也进一步助推了网络谣言的传播。在数字信息技术快速发展的当下，一部分人还利用人工智能来构建出虚假账号矩阵，并利用人工智能来伪装成普通用户，通过自动化程序来模拟人类用户的行为，大量地发布、评论和转发来扩散谣言，使得谣言传播更加迅速和广泛。大数据技术的发展使得网络谣言的传播方式日趋多样化和复杂化，加之网络平台开放性和低门槛的准入特征，使得制造和传播网络谣言的主体更加隐蔽而难以认定。即便利用技术手段追溯到网络谣言的传播源头，也依然很难对网络谣言的大范围传播进行彻底地制止和清除[4]。
最后网络谣言的种类众多，且更难辨识真假。随着大数据技术的不断发展，网络谣言不仅类型愈加多样，其内容的真实性也愈加难以分辨。从内容上看，网络谣言大致可以分为灾害类网络谣言、个人事件类网络谣言以及食品安全类网络谣言等类型，且大部分网络谣言不再只是单纯的文字，而是利用人工智能等数字信息技术生成视频或者拼接视频后再投放到网络媒体进行传播。以灾害类网络谣言为例，2023年绍兴市公安局曾侦破一起利用人工智能制作虚假视频进行造谣的犯罪案件，案件中的犯罪团伙从网上非法收购视频账号，并利用人工智能技术拼接制作某工业园区发生火灾的虚假视频发布在互联网平台上博取流量并通过流量算法返款盈利，后该团伙的几名犯罪嫌疑人以寻衅滋事罪被当地警方依法采取了刑事强制措施[5]。可以看出，在数字信息技术快速发展的当下，利用数字信息技术生产的网络谣言呈现出明显的智能化、高效性特征，在内容上更加真实，在视觉上迷惑性更强，对普通人而言真伪也愈加难以分辨了[6]。
2.2. 数字时代网络谣言的危害
2.2.1. 微观层面的危害
首先从微观层面来看，网络谣言通常会以诽谤、侮辱的形式来损害公民的名誉或企业的信誉，侵害他们的合法权益，给受害者的日常生活或者受害企业正常生产经营造成极大的不良影响。
对于个人而言，网络谣言不止会导致受害者的名誉受到损害，还会使受害者在正常人际交往和工作学习中都受到不良影响，更有甚者还会导致受害者遭受来自社会舆论的排挤和压力，甚至心理健康受到严重损害。例如在澎湃新闻报道的一起案件中，网民锁某在某短视频平台王某的直播间内，虚构女性身份，先后多次发布王某和其家人的造谣言论，并引起网民广泛讨论，给王某造成了极大的困扰，严重侵害其合法权益，扰乱社会公共秩序。后经当地公安部门查证，锁某发布内容系谣言，其通过虚构女性身份、编造低俗情节，利用网络实施恶意攻击，后被当地公安机关依法拘留[7]。
对于企业而言，网络谣言的危害更大地体现在其对社会信誉的冲击上。社会信誉作为企业在社会立足的安身立命之本，是公司经过多年努力经营起来的一项重要隐形资产，当网络谣言的受害对象是企业或者其他生产经营组织时，往往会导致其导致社会信誉受损，销售额下降，甚至面临破产等经济困境。例如味精加热会产生致癌物、食用味精导致头秃等谣言流传甚广，这给国产味精企业“莲花味精”的社会信誉造成了极大的不良影响，甚至导致该企业销售额直线下滑，公司经营由盛转衰，创始人李怀清最终也离开公司[8]。
2.2.2. 宏观层面的危害
其次从宏观方面来讲，网络谣言会扰乱社会秩序，不利于维护社会稳定。由于网络谣言的内容大多与社会生活息息相关，受众范围很广，网络谣言的制造者和传播者往往会利用社会群体的好奇心理和数字信息平台的传播优势，迅速进行传播，引发大众关注，从而在短时间内造成严重的社会不良影响。
网络谣言的受众群体庞大，而网络谣言借助互联网其传播速度往往呈现出爆发趋势，其内容也多集中于社会公共领域，因此网络谣言的传播极易引发社会群体反应，对社会稳定造成负面影响。尤其是在一些突发事件中，谣言的传播可能导致公众产生误解，影响社会秩序。大量谣言充斥网络，会削弱社会成员之间的信任，影响整个社会的信任体系，阻碍社会和谐发展[9]。网络谣言的制造者通过虚构事实、拼接视频等方式将目标上升至地区之间，在引发地区间不和的同时，也激化了社会矛盾，强化了社会关系的对立情绪，也使得权威部门不得不在分配社会资源时对辟谣及消除网络谣言产生的负面影响等方面进行倾斜，造成了社会资源的浪费。
3. 数字时代网络谣言法律规制现状
3.1. 网络谣言的法律规制体系
上世纪末起我国开始逐渐重视网络空间的治理，并逐步完善了治理种种网络乱象的法律规范。但截止到目前我国尚没有针对网络谣言的专门立法，关于网络谣言治理的相关规定分散于其他规范性法律文件中。
网络谣言治理的法律依据主要集中在行政法领域中，大体上可以分为原则指导性规范以及具体规制类规范两大类。原则指导性规范主要包括国务院办公厅印发的《关于促进移动互联网健康有序发展的意见》《国家信息化发展战略纲要》，国家互联网信息办公室制定的《互联网新闻信息服务管理规定》以及其他法律法规中的一些倡导性规定，这些文件中的条款规定较为抽象，多以倡导性规定为主，具体执行性较弱。例如《互联网新闻信息服务管理规定》中规定提供互联网信息服务，应当遵守法律，坚持正确的政治方向和舆论导向，发挥舆论监督作用，促进形成积极健康、向上向善的网络文化，维护国家利益和公共利益。而具体规制类规范的内容更具体，多散见于各类法律规范中，通常也是执法机关对网络谣言进行处理的具体依据。例如《中华人民共和国治安管理处罚法》中规定“对于散布谣言，谎报险情、疫情、警情故意扰乱社会公共秩序的”要进行“五日以上十日以下拘留，同时可以并处500元以下罚款”的处罚，国务院制定颁布的《中华人民共和国电信条例》中规定“任何组织和个人不得通过电信网络制作、发布、传播或散布谣言”对于违反者视其情况“不构成犯罪的，予以行政处罚。构成犯罪的，追究其刑事责任[10]。”
而刑法则与行政法不同，除了刑法修正案九中新增的“编造、故意传播虚假信息罪”外，刑法并没有对传播网络谣言的行为进行直接规制的条款，而多是在一些罪名的行为方式中涵盖了传播网络谣言，这些罪名零散分布在刑法分则的各个章节以及相关司法解释中的十几个具体罪名中。例如最高人民法院、最高人民检察院在2013年发布的《关于办理利用信息网络实施诽谤等刑事案件适用法律若干问题的解释》，该解释针对网络谣言侵害对象的差异以及行为模式的差别，分别以“诽谤罪”“寻衅滋事罪”“敲诈勒索罪”“非法经营罪”等罪名治理网络谣言及其附属行为[11]。
3.2. 网络谣言法律规制体系的困境
首先相关法律规范过于分散，效力层级较低，缺乏立法针对性。由于我国在网络谣言的规制上并没有针对性的专门立法，因此相关的法律规制条款多散见于其他法律文件中。并且从上文中提到的相应法律规制文件可以看出，在这些法律文件中部门规章和其他规范性法律文件的数量占多数，而这些部门规章和其他规范性法律文件的立法主体参差不齐，整体上效力层级不高，立法时也多“因事而立”，导致这些法律文件在适用时缺乏前瞻性。并且这些法律规范过于分散导致不同的规范针对同一事项的规定缺乏协调性，例如，对于在互联网上传播谣言破坏公共秩序这一行为的处罚上，《治安管理处罚法》第29条规定的罚款金额与《计算机信息网络国际联网安全保护管理办法》第20条规定的罚款金额就存在不一致。
其次行刑衔接不畅，刑事责任和行政责任的区分界限不够明确，这会使得公安机关对网络谣言案件进行处理时的自由裁量权行使空间过于宽泛。判断一种行为需要承担何种责任主要的参考因素包括该种行为的行为后果以及该行为的社会危害性大小，在司法实践中如果行政处罚的界限无法包容评价某种行为的危害后果，那么这种行为的实施者就需要承担刑事责任。然而，现行法律规定中对于区分行政责任和刑事责任之间的界限、行政执法和刑事司法之间如何衔接并未具体明确，这导致在实践中对类似违法行为的判定会出现“类似案件不同结果”的情形。例如南京警方曾办理过一起案件，孙某在多个网络群组中发布“南京自1月27日0时起交通停运”等谣言并被快速转发扩散。后南京警方对孙某处以刑事拘留。但同年重庆的秦某于微信群中发布“所有景区景点全部关闭，市属所有客运班车、公交车、出租车暂时停运”等不实谣言，而仅被重庆警方处以行政拘留10日的处罚[12]。可以看出在谣言内容和基本案情具有实质相似性的情况下，两起案件的处罚结果却是大相径庭。如果不能处理好行政执法和刑事司法之间如何衔接、行政责任和刑事责任的区分界限的问题，就意味着公安机关在对网络谣言案件进行处理时在行政和刑事两者之间进行程序选择和切换的自由裁量空间过大，会导致“类似案件不同结果”的出现，不利于维护司法权威和司法公正。
4. 网络谣言法律规制的完善建议
4.1. 完善网络谣言的法律规制体系
通过对上述问题的分析，可以看出在对网络谣言法律规制上，我国虽然已经形成了初步的法律规制体系，但还存在一定的改进和完善空间。
首先是相关法律规范过于分散，缺乏立法针对性的问题。针对这个问题，可以在借鉴域外国家网络谣言法律规制体系的基础上，结合当前一些造谣者利用人工智能工具制作和传播谣言的现状，进一步强化立法针对性，对我国的网络谣言法律规制体系进行完善。德国是欧洲第一个对网络危害性言论进行专门立法规制的国家，在上世纪九十年代德国出台了《多元媒体法》，经过多年的完善，其中内容包括公民网上个人信息隐私权的保护、网络空间中未成年权益的保护和网络运营者责任等内容。我国可以借鉴这种立法模式，将其他较低位阶的规范性文件中关于公民网上信息保护、网络运营者责任的条款结合我国当前的实际情况进行规范整合，形成一套高位阶的法典。例如德国《多元媒体法》中要求社交媒体设立一套透明、高效的应对体系，及时处置用户对平台违法内容的举报、投诉，包括为用户提供分类详细的在线举报表格、明确处置的时间限制并定时公布处理情况[13]。我国《网络安全法》第49条虽规定网络运营者有建立网络安全举报制度，并对举报信息及时进行处理的义务，但对于被举报信息的处理时限以及被举报信息的处理结果公布上并没有明确要求。对此在新法典的整合过程中就可以以《网络安全法》第49条为蓝本，吸收借鉴德国《多元媒体法》的规定，增加要求网络平台提供更详尽的举报方式，同时对于被举报信息的处理期限和对处理结果的公布期限进行明确的内容。另外，对于利用人工智能制造和传播谣言的行为，也可以在整合旧有各种规定的同时进行相应的规制，例如明确人工智能服务提供者的审核和监管责任，要求其在发现用户制造和传播谣言信息时，采取相应的处置措施，防止信息扩散，保存有关记录，并向有关主管部门报告。
将旧有规定进行整合并制定新法典，不仅能够对利用人工智能进行造谣等新兴造谣方式及时进行规范，还能改变相关法律规范过于分散缺乏立法针对性的现状，对我国网络谣言法律规制体系进行进一步完善。
其次是行政执法和刑事司法的衔接问题，2021年《行政处罚法》进行了修订，其中第8条、第27条、第35条均涉及到了行刑衔接问题，这为行刑衔接问题的完善提供了相应的法律基础。虽然目前在网络谣言案件处理中仍没有关于行政执法和刑事司法如何衔接的具体文件依据，但实际上在很多其他类型案件的行刑衔接问题上已经有了具体可操作的文件规范。例如，在药品监管问题上，相关的行政执法机关和刑事司法机关在2023年就联合发布了《药品行政执法与刑事司法衔接工作办法》，该文件从案件移送、涉案物品的检验与认定以及行政执法部门与司法机关的协作配合和监督几个方面对药品监管问题的行刑衔接问题做出了规定。在网络谣言案件的行刑衔接问题上，也可以参照其他类型案件的行刑衔接规定制定出相应的规范文件，例如在《药品行政执法与刑事司法衔接工作办法》中规定应当定期召开联席会议，推动建立地区间、部门间药品案件查办联动机制，通报案件办理工作情况，研究解决办案协作、涉案物品处置等重大问题。在制定网络谣言案件行刑衔接的规范文件时就可以参考该规定，以联席会议的形式促进各机关对网络谣言行刑衔接工作开展情况进行商议，并对新问题进行讨论。这种会议不仅能够对网络谣言行刑衔接中的难点问题进行协商解决，有效的提高行刑衔接的效率，还可以实现行政执法与司法信息的互通，有利于涉嫌犯罪线索的及时发现和移送，使整个案件的处理过程更加可视化，方便各个参与机关对此进行监督。
4.2. 构建网络谣言防治多元协同体系
网络谣言的危害是社会性的，因此不能只依靠国家机关来对网络谣言进行规制，而是要在国家机关的主导和监督下，吸纳社交媒体平台和广大网民等多方主体，构建起“平台 + 政府 + 社会公众”的网络谣言防治多元协同体系。
互联网媒体平台作为网络信息传播的主要载体，是网络谣言散布的第一站，因此互联网媒体平台应当建立“主动审查和被动复核”相结合的信息审查系统，以确保其尽到了对网络谣言的合理审查和限制义务，减少虚假信息的传播。首先互联网媒体平台应当建立专业的审核队伍，审核队伍的成员经过专业培训，具备专业知识和技能能够有效地对网络谣言进行主动审查。另外，平台还可以在识别谣言的过程中引入人工智能辅助系统，通过人工智能强大的算法，筛选出潜在的虚假信息，再将其提交给人工审核团队进行进一步验证。除了主动的信息审查之外，平台还应当为用户提供便捷的谣言举报机制，鼓励用户积极参与虚假信息的监测和举报，同时根据用户和发布者的反馈来对信息进行被动复核。同时网络谣言的复核流程要清晰明了，在确保结果的公正性同时便于用户和发布者了解审核的流程、时间和结果，对于审查结果用户和发布者也有权利提出申诉或申请再次复核。
政府机关作为权威的信息公开平台，应当加强信息公开和辟谣平台建设。美国学者对战争流言进行了深入研究并得出流言公式R (流言) = I (事件的重要性) × A (事件的模糊性)，随后传播学者克罗斯对该公式进行了修正得出公式R (流言) = I (事件的重要性) × A (模糊性)/C (社会公众批判能力)，因而，从公式中不难看出，当一个事件很重要且模糊性也高时，网络谣言的强度即网络谣言的扩散就会得到扩大[14]。网络谣言的内容多集中于社会公共领域，与社会公众的生活息息相关，因此其社会关注度往往很高，所以政府应当加快完善信息公开制度和辟谣平台建设，将涉及到社会热点事件的信息及时进行公开并在公开的辟谣平台进行辟谣，在提高信息透明度的同时强化人们对社会热点事件的清晰认知，减少网络谣言的传播空间，及时切断谣言的传播渠道。
广大网民作为网络谣言的直接受众，应当提高谣言识别能力，发现网络谣言及时进行举报，阻断网络谣言的传播渠道。这需要广大网民自觉遵守网络伦理道德，不盲目传播未经证实的消息，对谣言保持警惕和批判的态度，同时积极参与政府部门以及相关组织的网络伦理教育，自觉接受网络伦理知识教育，树立正确的网络价值观和行为规范。其次网民作为网络空间的重要参与者，要增强对网络谣言的辨别能力和防范意识，积极参与到网络谣言的治谣过程中，对不实言论进行及时澄清和纠正。