1. 问题的提出
2021年，《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》提出，完善社会力量参与基层治理激励政策，创新社区与社会组织、社会工作者、社区志愿者、社会慈善资源的联动机制，大力助推社会组织参与社区治理。党的二十大报告指出，要完善社会治理体系，健全共建共治共享的社会治理制度，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体[1]。当前，随着我国社会治理体系和治理能力现代化进程的不断推进，基层治理作为国家治理体系的“神经末梢”，在公共事务管理中的重要性不言而喻。在此背景下，社区社会组织作为连接政府与居民之间的重要桥梁，逐渐成为推动社区治理结构优化、提升公共服务质量的重要力量。社区社会组织扎根基层、深耕社区，是社区功能逐步完善以及群众自治意识觉醒后的产物[2]。培育和发展社区社会组织，促进社区治理主体多元化发展是目前社区治理的重要发展趋势，然而，在实践层面，社区社会组织在参与社区治理过程中仍面临诸多挑战。一方面，组织自身普遍存在能力不足、资源匮乏、人才流失等内部困境；另一方面，政府与社区社会组织之间的关系在权责划分、合作机制与互动模式上仍有待完善。此外，社区居民的参与意识不足、信任基础薄弱也在一定程度上制约了社区社会组织治理效能的发挥。
笔者实习于北京的一家社会工作机构，参与其与北京市T街道合作的社区服务项目工作，北京市丰台区T街道作为首都城市社区治理的缩影，近年来在推动社区社会组织参与基层治理方面开展了诸多探索与实践，具备一定的代表性和典型意义。为进一步提升社区社会组织参与社区治理的效能，本研究选取T街道下辖22个社区为研究对象，通过参与式观察法以及半结构式访谈法收集相关资料，深入探讨并梳理其在推动社区社会组织参与治理过程中的行动逻辑，以及其面临的现实挑战与应对路径。
2. 相关概念界定及理论基础
2.1. 相关概念界定
2.1.1. 社区社会组织
社区社会组织是指在社区(镇、街道)范围内由社区居民或驻区单位发起的民间自发组织[3]。其主要目标是为居民提供服务以及满足社区居民多元化需求，属于非营利性的社会组织。主体通常包括社区服务类民办非企业单位、志愿服务团体、业主委员会、居民自治组织等，社区社会组织在社区范围内开展活动。这类组织兼具自治性与公益性特点，是居民与政府之间的重要桥梁，在居民矛盾协调、公共服务供给、社区文化建设等方面发挥着独特作用。
2.1.2. 社区治理
在社区范围内，依据正式的法律、法规和非正式的社区规范、公约、约定等，多个政府部门与非政府组织机构通过协商谈判、协调互动、协同行动等方式，对涉及社区共同利益的公共事务进行有效管理，这便是社区治理[4]。社区治理不是政府单方面的“治理”，而是一种多元主体合作、相互赋能的“共治”。通过强化精神文明建设、保护环境、提供基本公共服务以及保障居民安全等措施，社区治理能够提升社区整体治理水平，促进社区和谐稳定发展。
2.2. 理论基础
2.2.1. 协同治理理论
协同治理理论聚焦于多元主体通过制度化合作实现公共事务有效管理的机制，其核心在于构建“一核多元”的治理结构，通过信息共享、权责划分与资源整合提升治理效能。该理论与我国“共建共治共享”的社会治理制度高度契合，为T街道推动社区社会组织参与治理提供了理论支撑。在T街道案例中，协同治理的缺失表现为政府与社会组织间权责边界模糊，社会力量参与渠道不畅，资源整合机制不健全。而理论的应用价值在于，其指引治理实践从“政府主导”向“多元协同”转型，通过深化“五社联动”机制，构建各主体优势互补、协同发力的治理网络，这正是破解T街道社会组织参与困境的关键路径。
2.2.2. 国家与社会关系理论
国家与社会关系理论是政治社会学领域的核心理论，该理论聚焦于国家权力与社会力量之间的互动结构与边界形态，阐释国家主导与社会自主之间的张力与平衡。在中国语境下，国家与社会并非简单的对立或零和博弈，而是呈现出一种“国家在社会中”的互嵌式关系，即国家力量通过多种渠道渗透并引导社会发展，同时社会力量也在国家设定的制度框架内寻求表达与生长的空间。这也在深层次揭示了社会组织参与社会治理的内在逻辑，为我们理解T街道实践提供了一个理论框架。
3. 研究方法
3.1. 半结构式访谈法
半结构式访谈法指研究者按照一个粗线条式的访谈提纲进行的非正式访谈，即研究者事先列出要探讨的问题，但在访谈时会以一种较为开放的方式，围绕与研究课题密切相关的问题进行提问[5]。本研究以调查的22个社区的社区干部为访谈对象，通过电话访谈与面对面访谈相结合的方式进行访谈。访谈内容主要包括社区基本情况、社区社会组织情况，社区社会组织参与社区治理情况三个部分。
3.2. 参与式观察法
参与观察指研究者深入研究对象的生活背景，在实际参与研究对象日常社会生活的过程中所进行的观察[6]。2025年3月到6月，笔者在北京市Q机构实习期间，通过参与政府购买机构在北京市T街道的服务项目，以街道实习工作者身份走访社区、了解需求、为社区开展相关活动。在此过程中，笔者接触到社区工作人员与社区社会组织，以此观察其参与方式、参与频率等内容。
4. 北京市T街道社区社会组织参与社区治理现状
2025年4月到5月，笔者在北京市Q社会工作机构实习期间，在北京市T街道开展社区社会组织参与社区治理项目调查，运用参与式观察法以及半结构式访谈法相结合的方式调研了T街道下辖的22个社区，收集了大量相关一手资料。通过对收集到的资料进行梳理，本研究提炼出T街道社区社会组织的基本情况，以及其在参与社区治理中的主要方式，为进一步分析其面临的现实困境奠定基础。为尊重受访社区即组织意愿，保护调研对象隐私，本研究对T街道下辖22个社区进行编号处理，即S1至S22，不再出现真实地名。
4.1. T街道社区社会组织基本情况
T街道是一个典型的城乡结合部地区，辖区行政面积9.81平方公里，常住人口约9.94万余人。辖区人口结构复杂、群众诉求多元。T街道22个社区中共有社区社会组织113个，主要包括志愿服务类、文体类、治安巡逻类及其它，其中志愿服务与文体类组织较多。具体分布情况如下表1所示。
Table 1. The distribution of community social Organizations in T Street
表1. T街道社区社会组织分布情况
社区社会组织类型 |
数量 |
志愿服务类 |
52 |
文体类 |
45 |
治安巡逻类 |
13 |
其它 |
3 |
合计 |
113 |
梳理材料能够发现，在目前113个社区社会组织中，登记注册的有87个，占比77%，未登记注册的有26个，占比23%。其中，2015年注册组织30个，数量最多，其余年份组织成立注册数量较为平均；同时，在未注册组织中，文体类组织占大多数且成立时间普遍较早。具体注册年份情况如下表2所示。
Table 2. Registration of community social organizations in T street
表2. T街道社区社会组织注册情况
年份 |
数量 |
2001 |
1 |
2003 |
1 |
2006 |
1 |
2008 |
2 |
2009 |
3 |
2010 |
12 |
2011 |
1 |
2012 |
1 |
2013 |
12 |
2014 |
5 |
2015 |
30 |
2016 |
1 |
2017 |
2 |
2018 |
7 |
2019 |
1 |
2020 |
2 |
2023 |
1 |
2024 |
4 |
合计 |
87 |
在人员构成方面，访谈发现，主要的构成群体为居民、社区干部、志愿者。其中，77%的社会组织以社区居民为主体构成，仅S3社区社会组织人员构成中存在专业社工并担任其组织领袖。调研数据显示，90%社区的社会组织领袖中存在中共党员，青年志愿者组织领袖均为共青团员。
4.2. T街道社会组织参与社区治理的主要方式
4.2.1. 服务保障功能：志愿服务常态化
社会组织在参与社区治理的过程中，最为直接的参与方式即补充政府与市场中的服务缺口，提供精细化、精准化社区服务。T街道社会组织采用成立社区志愿队、志愿者组织等形式对社区大小事务提供服务。在分别对于22个社区居委会负责人访谈后，不难发现，T街道社区社会组织参与社区治理最为普遍的方式即是志愿服务。大多数社区设有垃圾分类、环境清洁、治安巡逻等志愿服务队，以志愿服务为依托，开展定期值守、上门宣传、巡逻督导等活动。志愿服务类社会组织数量最多，开展活动最为频繁，志愿服务已经成为T街道社会组织参与社区治理的常态化模式。
每年一到两会时期，或者有什么重大事件，我们社区治安志愿者工作站的志愿者都去站岗，也是为了社区平安和谐出一份力。(S3)
4.2.2. 文化功能：文体活动融合治理
文体类社区组织以居民需求为导向，通过组织合唱、舞蹈、书画等文化活动，不仅丰富居民精神生活，也在活动中嵌入环保、防诈、垃圾分类等政策宣导，实现寓教于乐，培育社区共同文化认同，增强社区居民归属感，彰显社会组织文化凝聚功能。T街道各社区文体类社会组织致力于开展相关文娱活动，居民参与度极高，构建学习、娱乐、文体、服务四位一体的多功能服务阵地，成为居民文化生活的重要风向标，以此融入社区治理，推动社区和谐稳定发展。同时，T街道注重社区品牌建设，以“一社一品”为目标，以文体类社会组织为抓手，挖掘各个社区特色资源，力图打造服务精准、居民认可的社区品牌。
4.2.3. 政治功能：协商议事机制嵌入
现阶段，我国社会冲突不断发生的一个重大诱因就是公民政治诉求与当前公民政治参与制度体系不相调适[7]。基于此，社区社会组织需要作为一个桥梁不断扩张居民政治参与的新渠道，发挥社会组织自身的政治功能。在协商议事机制嵌入社区治理的过程中，T街道形成了一套“广纳民意–多方协商–落地执行”的闭环流程。各个社区社会组织依托“居民议事厅”“小区协商会”等平台，在矛盾调解、公共事务决策等方面发挥着桥梁纽带作用。社区社会组织能够协助居委会收集民意、共议事务，充分发挥民主协商议事的作用，健全居民自治能力，助力社区治理提档升级。
通过这个协商议事呀，能够更好地协助我们了解居民诉求，我们这属于回迁小区，一了解到这个居民说院内乒乓球桌使用时间长，老化严重了，我们立刻发动志愿者组织，大家伙一起给更换乒乓球桌，这就属于未诉先办嘛。(S2)
4.2.4. 社会协调功能：居民矛盾调解
调和社区内部关系，维护社区秩序稳定是社会组织参与社区治理中必不可少、不可或缺的重要功能。为化解社区居民矛盾纠纷，构建和谐邻里关系，访谈对象中有社区成立“和美睦邻调解队”，自成立以来累计调解居民邻里纠纷12次，着力打造“接地气、有温度”的矛盾化解模式。运用“情理法”结合模式，实现矛盾不出社区，调解成功率高达90%，形成一种柔性治理模式。
5. 北京市T街道社区社会组织参与社区治理困境
尽管近年来社区社会组织在参与社区治理过程中取得了一定的积极成效，但通过对T街道22个社区的实地调研可以发现，这一群体在发展过程中仍面临诸多结构性与机制性难题。特别是在人员构成、资源获取与组织治理等方面的问题，已成为制约其持续性与专业化发展的关键瓶颈。
5.1. 社会组织成员老龄化严重，缺乏专业人才
社区社会组织作为“居民自组织”的重要组成部分，其运行基础高度依赖于组织成员的构成与能力水平。然而，本研究发现，在T街道22个社区中，绝大多数社会组织呈现出成员年龄偏大、专业化程度低的明显特征。
T街道的大部分社会组织是为服务居民而创建的，如S16的“军民华彩舞蹈队”、“乐之缘合唱队”、“开心柔力球队”；S21社区的“首都老兵志愿服务队”、“红心志愿先锋队”等，通过综合整理后能够发现，在T街道社区的社会组织中，其类型大多是志愿服务类以及文体娱乐类。组织内部成员主要以退休老人为主，老龄化趋势明显。虽然老年群体具备一定的时间优势和社区情感，但由于其体力、认知与技术接受能力的限制，在应对复杂治理事务、运用现代技术工具等方面存在较大障碍，难以适应多元化社区服务发展的需求。
其次，专业化人力资源的严重匮乏也限制了组织服务质量的提升。在22个调研社区中，具备社会工作、心理咨询、法律援助等专业背景的组织成员极为稀少，部分组织负责人表示，缺乏项目设计、服务评估、居民动员等专业能力，导致组织更多停留在传统志愿服务或文娱活动层面，缺乏向问题导向、功能导向服务转型的基础。
5.2. 资金来源单一，支持体系薄弱
社区社会组织的可持续发展不仅依赖于人的因素，更与其资源基础密切相关[8]。调研显示，T街道多数社区社会组织在资金、场地、物资等方面均存在较大压力，资源保障机制尚未形成稳定、制度化的支持结构。见图1，77%的社区社会组织资金来源为社区公益金，资金来源高度依赖政府支持，结构单一且稳定性差。同时，部分组织因未完成民政登记或资质不符，无法申请相关项目资金，进一步加剧资源鸿沟。
Figure 1. Funding sources of social organizations in T street community
图1. T街道社区社会组织资金来源情况
我们社区的这些社会组织其实大部分都没有资金来源，活动没有经费，有一小部分组织活动资金是来自社区公益金的。(S14)
场地资源不足与使用权限不明确亦是突出问题。部分社区因空间紧张，将有限的公共场所优先分配给行政事务，社会组织难以获得长期、稳定的活动空间。
5.3. 政社关系模糊，社区社会组织独立性缺失
协同治理强调多元主体通过制度化合作实现公共事务的有效管理，其前提是明确的权责边界、互信的互动机制以及实质性的协商参与。然而，在T街道社会组织的参与实践中，政府与社会组织之间的权责划分往往模糊不清，导致社会组织在参与治理时角色定位混乱。
T街道很多登记备案的社会组织带有完成行政指标式的色彩，有些仅仅是社区为了完成某些指标而临时组建报名的，而且对社区的依赖性特别强，很多活动需要社区来组织，居民参与意愿不高。在资金来源方面来看，大部分资金都来源于社区公益金以及党群经费，社区社会组织缺乏自身的独立性，多以“依附型”存在参与社区事务，决策机制以行政命令或任务分派为主，缺乏独立发声与行动的空间。虽然部分社区设有“居民议事会”“协商议事厅”等平台，但社会组织在其中缺乏实质性议题提案权与决策影响力，更多扮演“协助执行”角色。在调研中，有组织成员指出，其参与议事会更多是“走程序”，缺乏真实的议题参与与协商权利，这种“被代表”式的参与形式难以激发组织的积极性与归属感。
6. 激发T街道社区社会组织参与社区治理活力的对策讨论
社区社会组织作为基层治理的重要力量，在促进社区和谐、提升居民福祉等方面都发挥着不可替代的作用。作为连接政府与居民之间的桥梁，其参与社区治理的活力直接关系到基层治理的成效。通过在实习过程中对于T街道22个社区的调研，可以发现其社区社会组织在运行过程中仍然存在着人员、资源以及独立性等不同层面的困境，在解决对策层面，笔者提出以下几点思考。
6.1. 优化人才结构，强化专业能力建设
针对T街道社会组织成员老龄化问题，可引导各组织联合社区居委会发布“青春社区”招募计划，通过社区公告、线上平台等渠道吸引35岁以下青年居民加入，重点吸纳具备策划、宣传、信息技术等技能的人才。可以在社区试点“青年志愿岗”，为参与社会组织服务的青年提供社区服务时长认证，可兑换物业费减免或文化活动优惠券，激励青年群体参与。同时，应以社区服务为平台，满足居民需求为目标，吸纳专业度高并且对社区服务抱有热情的专业社会人才进入社会组织，可引入社会工作专业人才，提升组织专业度。
面对原本的社区社会组织队伍，应对社区社会组织领袖开展治理能力提升培训课程，联合北京高校社工专业人才共同设计，课程需涵盖项目策划、资源整合、冲突调解等内容，培训后颁发结业证书并纳入街道人才库，以此提高社区社会组织整体专业能力。根据社会学习理论中的榜样示范，培育组织领袖，对于组织其他成员同样能够产生积极影响。基于此，对于组织内其他成员继续做针对性的培训辅导，激发组织内生动力以及活力。
6.2. 拓宽资源渠道，完善保障体系
在筹措资金方面，T街道可以通过社区基金会吸引社会捐赠，引导社会资金投入社区治理，为社区社会组织提供稳定的经费保障。社区基金会作为连接社会各界与社区治理的桥梁，能够发挥其在资源整合、资金筹措方面的优势，吸引更多的社会捐赠资金，为社区社会组织提供资金支持。推动社区基金会与社区慈善工作站相互支撑，激活基层慈善资源和力量，形成社区治理的合力。同时，也应合理利用多种方式为社区社会组织筹措资金，如鼓励居民参与社区公益，开展微创投项目等，吸引社会资本的投入，多元筹措社区治理资金。
在场域资源层面，T街道应整合街道闲置空间，打造“社会组织共享基地”，设置会议室、活动厅等功能区，按季度向社会组织开放预约使用。
6.3. 发挥社会组织参与社区治理的主体作用，加强组织品牌建设
社区社会组织作为社区治理的重要主体，社区应以党建引领为核心驱动力，推动社区社会组织从“零散服务”向“品牌化运营”转型，这是提升其参与社区治理效能的关键路径。面对T街道社会组织在政社关系中长期处于“依附性”地位，缺乏独立发声与行动的空间这一问题，基层党组织需将品牌建设纳入社会组织培育体系，通过“党建品牌 + 服务品牌”双轮驱动，强化社会组织在社区治理中的主体地位，形成具有T街道特色的治理品牌矩阵。
以“人文化”为导向，将品牌建设与社区文化培育深度融合，破解“陌生人社会”困境。引导社会组织挖掘T街道“城乡结合部”的文化特色，打造具有地域标识的文化品牌项目，如依托S21社区“红心志愿先锋队”开展“老街记忆”文化传承计划，通过口述史采集、老物件展览等活动，唤醒居民的社区记忆；支持“开心柔力球队”创建“邻里文化节”品牌，设计“柔力球表演 + 社区美食市集 + 议事摊位”的复合活动形式，在娱乐中嵌入社区协商环节。通过文化品牌的持续运营，将社会组织转化为社区情感联结的纽带，推动“治理参与”向“文化认同”升级。
6.4. 党建引领，深化“五社联动”机制
党建引领是一种联结各方权力主体的“微内核”[9]，国家与社会关系理论揭示了党建引领兼具“资源赋能”与“行政吸纳”的双重逻辑。一方面，党组织为社会组织提供资源与合法性，助推其发展；另一方面，也使社会组织在资源与行动上形成依附，弱化了其自主性。理论启示在于，理想的社区治理应寻求国家整合与社会自主之间的动态平衡，这正是T街道构建可持续治理共同体的关键所在。T街道应以党建为引领，深入推进“五社联动”机制，发挥基层党组织的战斗堡垒作用和基层党员的先锋模范作用，突出多元化，广泛汇聚资源，推动基层治理从“单打独斗”向“一核多元”转变，突出专业化，细分服务领域，推动基层治理从“简单粗放”向“精准精细”转变，突出人文化，用公益力量感化、影响群众，推动基层治理从“陌生人社会”向“人情味社区”转变。
在社区社会组织培育方面，依托“五社联动”机制，构建社会组织孵化培育体系。社区党组织联合社区居委会，为初创期的社会组织提供政策咨询、项目策划、注册登记等一站式服务；社区志愿者和专业社工为社会组织开展项目提供人力支持和专业指导；社会慈善资源为社会组织提供资金和物资保障。通过多方协作，降低社会组织的发展门槛，提高社会组织的成活率和服务质量。多元共治的治理共同体不仅为基层民主建设注入内生动力，更是完善群众自治机制、提升基层治理效能的生动实践[10]。
7. 结语
本研究通过对北京市T街道社区社会组织参与社区治理的质性分析，揭示了基层治理中社会组织发展的现实困境，证实了党建引领与“五社联动”机制在激发组织活力中的有效性。研究表明，社区社会组织作为基层治理的“神经末梢”，其发展水平直接关系到治理体系现代化的实现程度。从社会工作专业视角看，破解社会组织参与困境，需要在党建引领下，通过专业介入提升组织能力、优化资源配置、构建协同网络，这既符合“人与环境互动”的系统理论逻辑，也体现了社会工作“增能赋权”的价值理念。
然而，本研究仍存在一定局限性：一方面，仅以T街道为个案，研究结论的普适性需在更多城乡社区治理实践中检验；另一方面，对“五社联动”机制的长效性评估尚未展开，未来可通过追踪研究探索机制优化路径。展望未来，社区社会组织参与治理的深化发展，需要进一步理顺政社关系，完善法律政策保障体系，同时推动社会工作专业方法与基层治理实践的深度融合。例如可探索“党建 + 社工 + 社会组织”的标准化服务模式，开发适合不同社区类型的治理工具包，为构建人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体提供更具操作性的解决方案。