1. 引言
1.1. 全球气候治理下的CBAM制度背景与动因
2019年12月，欧盟委员会在《欧洲绿色协议》中提出设立碳边境调节机制(CBAM)的初步构想，旨在通过扩展欧盟碳排放权交易体系(EU ETS)覆盖范围和推出碳边境调节机制实现减排目标。2021年为落实《欧洲绿色协议》，欧盟委员会通过了“Fit for 55”系列行动计划，CBAM作为应对气候变化的重要政策手段备受关注。2023年欧洲议会、欧盟理事会分别通过《关于建立碳边境调节机制的条例》，并于2023年5月在《欧盟官方公报》上发布，即从2023年10月至2025年12月31日，CBAM正式进入过渡期[1]。
过渡期内水泥、电力、化肥、钢铁、铝、氢的原材料及相关制成品的进口商，需要提交产品进口量、进口国、直接及间接碳排放、在原产国已支付的碳成本等信息，但无需缴费。2026年1月1日至2034年12月31日，欧盟碳边境调节机制要求进口商对其进口产品的含碳量等CBAM覆盖范围内的数据进行统计与申报，用于购买相应的欧盟碳边境调节机制证书。
在豁免国别方面，CBAM豁免已经加入欧盟ETS的非欧盟国家或者碳市场和ETS挂钩的国家。仅豁免已加入欧盟ETS的非欧盟国家(如冰岛、列支敦士登、挪威)或碳市场与欧盟ETS挂钩的国家(如瑞士)，以及5个欧盟海外领地(利维尼奥、梅利利亚等)。最不发达国家与小岛屿国家未获特殊豁免，欧盟委员会可根据机制运行情况动态调整豁免名单，为国际博弈保留政策空间。
监管与争议处理上，欧盟建立公共平台管理CBAM电子凭证，进口商需确保每季度末账户凭证数量不低于年度进口产品碳排放量的80%；申报信息需经独立第三方机构核查，若凭证清缴存在争议，欧盟委员会将暂停作废争议金额对应的凭证，保障进口商申诉权利。
欧盟方坚持CBAM是气候治理的机制措施，属于气候议题，属于国际贸易无关，且符合国际协定要求。除了欧盟承认的避免碳泄漏这一缘由，实质上CABM的设置还体现在维护欧盟产业的竞争优势，从更宏观角度或者更长远角度来看，CABM还体现了欧盟争夺全球气候治理话语权和相关规则制定权。具体分析欧盟制定CABM的动因有以下几点：
表面动因是防范碳泄漏。碳泄漏指高排放企业将生产转移至碳规制宽松地区，导致全球碳排放总量未减但欧盟减排效果被抵消。此前欧盟通过向高碳行业发放免费配额缓解该问题，但随着ETS改革推进，免费配额将逐步取消，企业碳成本上升，转移风险加剧。CBAM通过对进口高碳产品征收费用，拉平欧盟内外碳成本，平衡减排目标与产业留存需求。
核心目标是维护产业竞争优势。欧盟制造业GDP占比已不足15%，钢铁、水泥等高碳行业易受碳价波动影响。据测算，若欧盟碳价维持高位，欧盟企业碳成本将显著高于低碳价国家同行。CBAM通过提高进口产品碳成本，迫使非欧盟企业将资金投入碳合规，削弱其价格优势，保障欧盟产业在“绿色竞赛”中的领先地位。例如，欧盟炼油企业因免费配额削减，2030年碳成本预计飙升13倍，CBAM可通过提高进口油品碳成本，抵消其竞争劣势。
战略意图是争夺全球气候治理话语权。在全球能源危机与气候极端事件背景下，低碳经济成为大国竞争新领域。欧盟依托成熟的ETS，通过CBAM将自身碳规制推向全球，即非欧盟国家若想进入欧盟市场，要么加入或者挂钩欧盟ETS，要么缴纳CBAM费用。此举既能强化欧盟对全球碳定价的主导权，又能通过掌握各国有关碳排放数据，增强气候外交筹码。例如，欧盟借CBAM推动G7“气候俱乐部”成立，试图构建以自身为核心的绿色规则体系[2]。
1.2. 中国面临的合规压力与产业转型挑战
中国与欧盟之间存在贸易往来，需要分析合规压力主要集中在哪些产业，CABM正式进入实施期的话，中国产业是否需要转型，且从长远来看，国际贸易之间如果产生CABM类似的机制，中国又应该如何应对转型带来的挑战。结合CBAM法案本身以及国际市场情况，中国可能面临的挑战包括碳数据与核算标准不匹配、碳价与欧盟差距显著、绿色技术与资金缺口等等。
当前研究对CBAM的关注主要集中在已纳入其管辖范围的行业及产品领域。在钢铁行业，赵禹程等研究者基于持续的市场数据跟踪与分析发现，欧盟对中国钢铁产品的采购策略正在调整，尤其是高附加值产品在当地市场展现出显著的竞争优势[3]。薄雅婕等学者借助GTAP-E模型进行的情景模拟显示，若仅实施CBAM，中国钢铁出口所受冲击相对有限；但若形成国际碳关税联盟，则将对中国钢铁出口产生较为严重的负面影响[4]。这种差异主要源于不同政策情境下，行业所承担的成本压力与市场竞争格局的变化。在可再生能源装备领域，弓丽栋等研究人员的分析表明，短期内CBAM对中国风电、光伏等可再生能源装备出口的直接影响较小，甚至可能因政策引导而助力相关业务增长；但从长期来看，CBAM或会削弱中国在可再生能源关键零部件出口方面的竞争力，不过这也可能转化为推动中国深化可再生能源开发与低碳转型的动力[5]。
欧盟CBAM采用“全生命周期”碳核算方法，而中国当前仅对发电行业实行全国碳市场核算，钢铁、铝等行业仍处于试点阶段，且核算范围以直接排放为主。在铝业行业，欧盟要求铝产品核算从铝土矿开采到成品运输的全链条排放，中国企业因缺乏上游数据，可能被欧盟按“默认最高碳强度”核算，导致多缴20%~30%的CBAM费用。2023年中国碳市场成交均价约68.15元/吨，仅为欧盟碳价的1/10。
在机电行业有学者指出，当前关于CBAM影响的讨论多集中在首批纳入的行业，对机电产品关注不足；通过构建理论模型，从经济学原理出发解析碳关税对机电产品出口竞争力与国家福利的作用机制，厘清其在国际贸易理论中的内在逻辑；进一步运用动态递归GTAP-E模型对不同碳关税情景进行模拟，定量评估并验证CBAM对中国机电产品出口的实际影响。研究显示：(1) 若CBAM未涵盖机电行业，机电产品可能因上游原材料成本下降而在短期内出口获益，表现为成本微降、出口量上升；(2) 一旦纳入CBAM，机电企业成本显著提高，高碳产品竞争力下降，整体市场份额萎缩，总产出缩减；(3) 长期来看，CBAM将重构全球竞争格局，低碳国家企业优势扩大，高碳产品面临被边缘化的风险；(4) 在国家层面，中国整体贸易与福利因CBAM受到显著负面冲击，且随税率提高而加剧；欧盟短期内因限制高碳产品而获益，但长期可能遭遇贸易摩擦等问题，其他经济体的受影响程度则存在差异[6]。
在制造业方面，实证结果表明，欧盟实施碳边境调节政策会导致我国制造业中碳排放量较高的行业产出减少，而碳排放量较低的行业由于贸易转移受到的影响较小；其次，碳边境调节机制对我国与欧盟制造业出口贸易冲击较大，并且影响力度随着碳关税征收范围的扩大和税率升高而增大。若中国未加快碳价机制建设，2026~2030年中欧碳价差额预计达112美元/吨，中国企业出口欧盟时，需全额补缴差价，进一步丧失价格优势。中国高碳行业低碳转型需巨额投入，如钢铁行业短流程改造每吨产能需投资2000-3000元，全行业改造需超5000亿元。但当前金融机构对高碳行业信贷“一刀切”，2023年钢铁行业绿色信贷增速仅8%，低于制造业平均增速12个百分点，企业转型资金面临短缺。
2. CBAM的法律属性与合规性争议
2.1. CBAM的法律定性
CBAM的法律属性直接决定其在国际贸易规则，尤其是WTO规则下的合规性，学界与实务界存在两种核心争议观点，分歧聚焦于其是否属于传统关税或国内费用，以及是否符合国际条约义务。
部分学者认为，CBAM虽未直接标注“关税”，但本质是针对进口产品的边境征税措施，违反《关税及贸易总协定》(GATT)第2条“关税减让”义务。其核心依据包括：一是征收环节与进口行为绑定。CBAM虽要求进口商在产品进入欧盟后清缴凭证，但费用计算基于进口产品的数量与碳含量，本质是对“进口行为”的经济规制，与关税“针对跨境货物征收”的特征一致。例如，进口商若未进口CBAM覆盖产品，则无需履行申报与清缴义务，这与关税的“进口触发”逻辑相同。二是歧视性定价变相扭曲关税水平。GATT要求关税税率透明且固定，而CBAM凭证价格与欧盟ETS碳价挂钩，进口商难以预判成本，且对不同国家产品按“碳强度”差异化收费，实质是通过非关税手段变相提高关税，违反关税减让表的稳定性要求。
但该观点存在局限，一方面，CBAM允许扣除原产国已支付碳成本，若出口国碳价与欧盟持平，进口商可免缴费用，这与关税“全额征收、不可抵扣”的特征不符；另一方面，欧盟明确将CBAM定位为“碳成本调节工具”，而非增加财政收入的关税，其收入将用于气候行动，与关税“财政属性”有本质区别。
多数学者认为，CBAM更符合“国内费用”的法律属性，但在实施中可能违反GATT第3条“国民待遇”原则。在法律定位与设计逻辑支撑“国内费用”定性层面，欧盟立法明确CBAM非税收(根据《里斯本条约》，税收需成员国一致同意，而CBAM以“条例”形式通过，无需一致同意)，而是对进口产品“碳成本外部性”的补偿，属于国内规制措施。费用征收针对产品在欧盟境内的“销售或消费”，而非进口环节，例如进口产品若在欧盟境内转口至第三国，无需清缴CBAM凭证，这与国内费用“针对境内使用”的特征一致。在国民待遇原则的违反风险层面，欧盟企业可享受ETS免费配额(2026年前全额发放，2026~2034年逐步取消)，而进口企业需全额购买CBAM凭证，即便扣除原产国碳成本，仍可能承担高于欧盟企业的碳成本。欧盟对“同类产品”的认定忽视生产工艺差异，将高碳与低碳产品视为同类，但通过CBAM收取差异化费用。根据WTO争端解决实践，产品的物理特性、最终用途是“同类产品”认定的核心，碳强度不构成差异化待遇的合法依据，因此CBAM可能因“歧视进口产品”违反国民待遇原则。
结合不同学者对CABM的定性分析，即使有不同观点，但CBAM兼具环境与贸易双重属性，需跨领域合规审查可以说极高程度上是达成共识的。
CBAM的特殊性在于其同时涉及国际环境法与国际贸易法，从环境法视角，其依据《巴黎协定》“全球气候治理”目标，试图通过边境措施推动全球减排。从贸易法视角，其通过调节进口产品成本影响贸易流向，属于“边境环境措施”。这种双重属性导致其合规性需同时满足《联合国气候变化框架公约》与WTO规则，但当前两大体系缺乏协调，例如《巴黎协定》“共同但有区别的责任”与WTO“非歧视原则”存在天然张力，CBAM若未对发展中国家给予差异化待遇，将同时违反两类国际规则。
2.1.1. 基于GATT第2条与第3条的辨析
从GATT第2条(关税减让)的适用困境角度分析，GATT第2条要求成员国不得超出关税减让表征收额外关税，且关税税率需透明、固定。CBAM虽非传统关税，但可能因以下原因陷入适用困境：一是费用波动性突破关税“稳定性”要求。关税税率通常通过双边或多边谈判确定，长期稳定，而CBAM凭证价格随欧盟ETS碳价波动，进口商无法预判成本，实质是通过“浮动费用”规避关税减让义务，违反GATT第2条第1款“不得征收超过减让表的关税”的要求。二是豁免机制变相修改关税减让表。欧盟对冰岛、瑞士等国豁免CBAM，实质是对这些国家产品给予“零费用”待遇，而对中国、印度等国征收全额费用，这相当于在关税减让表外设置“差别关税”，违反GATT第2条第2款“不得对进口产品征收其他费用”的规定。
从GATT第3条(国民待遇)的实施偏差角度分析，GATT第3条要求进口产品与国内同类产品享受平等待遇，不得通过国内税费或法规歧视进口产品。CBAM在以下方面存在实施偏差，一是碳成本分摊不公平。欧盟企业享受ETS免费配额，而进口企业需全额购买CBAM凭证，即便扣除原产国碳成本，仍可能承担更高碳成本。二是“同类产品”认定标准冲突。日本酒精饮料税案(案号DS8, 9, 11)，上诉机构在报告中的核心为GATT第3条，具体内容如下：GATT第三条第2款(national treatment - taxes and charges)第一句(like products)：上诉机构维持了专家组的裁决，即伏特加的税收超过烧酒，违反了第三条第2款第一句，专家组的解释被接受，即第三条第2款第一句要求通过确定两个要素来审查内部税收措施的一致性：(i) 征税的进口产品和国内产品是否相似；(ii) 对进口产品征收的税款是否超过对同类国内产品征收的税款。GATT第三条第2款(national treatment - taxes and charge)第二句(directly competitive or substitutable products)：上诉机构维持专家组的裁决，即烧酒和威士忌、白兰地、朗姆酒、杜松子酒、琴酒和利口酒不属于同样征税以便为国内生产提供保护，这违反了第三条第2款第二句。上诉机构修改了专家组的一些推理，澄清了必须解决的三个独立问题，以确定某项措施是否与第三条第2款第二句不一致：(i) 进口和国产产品是直接竞争产品还是替代产品；(ii) 直接竞争或可替代的进口和国产产品是否不进行类似征税；(iii) 是否对直接竞争或可替代的进口产品和国内产品实行不同税制，以保护国内生产。WTO争端解决机制在“日本酒精饮料案”中明确，“同类产品”认定需考虑物理特性、最终用途、消费者偏好。CBAM以“碳强度”区分产品，将物理特性、用途相同但碳强度不同的钢铁、铝视为“不同待遇产品”，例如中国高碳钢铁与欧盟低碳钢铁用途相同(均用于汽车制造)，却需缴纳更高费用，这与“同类产品同类对待”的国民待遇原则相悖。
2.1.2. 欧盟立法意图与WTO规则的张力
欧盟在CBAM立法中强调其“气候治理属性”，试图规避WTO规则约束，但立法意图与规则要求存在显著张力[7]。
CABM立法目标的双重性势必引发合规争议。欧盟宣称CBAM的核心目标是“防范碳泄漏”，但立法文本与官方文件显示其同时追求“维护产业竞争力”与“增加财政收入”。例如，欧盟《为欧洲复苏计划提供动力的欧盟预算》明确将CBAM列为“创收来源”，预计2030年带来140亿欧元收入；欧盟委员会测算，CBAM可使欧盟钢铁企业市场份额提升5%~8%。这种“气候 + 贸易 + 财政”的多重目标，导致CBAM难以满足WTO规则对“措施目标纯粹性”的要求。美国为保护海龟而禁止从某些国家进口虾的纠纷一案即美国禁止进口虾及虾制品案(案号DS58)中，美国根据其国内法(《濒危物种法案》第609条款)禁止从未使用专用防误捕装置(TED)的国家进口虾。印度、马来西亚、巴基斯坦和泰国四国将此争议诉诸WTO。
申诉四国认为：美国的禁令构成了不合理的非关税贸易壁垒，违反了GATT普遍取消数量限制的原则，并且是对相同产品基于生产加工方法的不同进行歧视。美国辩称：该措施属于GATT第20条允许的、为保护可耗尽自然资源(如海龟)而采取的例外措施。案件经WTO专家组和上诉机构审理。根据“美国虾案”上诉机构裁决，若措施同时追求非正当目标，则可能丧失例外条款的适用资格。上诉机构认为，在审查援引一般例外进行抗辩的案例时，应当分两步走，第一步，以该措施的特征为理由，暂定符合第20条具体例外情形的规定；第二步，按第20条引言规定，对该同一措施的实行作进一步审议。在这种审查方式下，可以判定虽然美国所采取的措施确实符合第20条(g)项的情形，但是美国在采取该项单边措施时存在武断和不公平的歧视，因此其行为不能够通过第20条(g)项获得正当性。
CABM规则解释的单边性削弱合规基础。欧盟单方面将CBAM定位为“国内环境措施”，规避WTO对“边境措施”的审查，但未与其他成员国协商。例如，欧盟自行制定碳核算标准(如间接排放核算方法)，未采纳国际标准化组织(ISO)的碳足迹标准，导致中国企业需按欧盟标准重新核算，增加合规成本。这种“单边规则输出”违反WTO“协商一致”的规则制定原则，也加剧了与其他国家的规则冲突。
2.2. CBAM与WTO非歧视原则的冲突
非歧视原则是WTO规则的基石，包括最惠国待遇原则(GATT第1条)与国民待遇原则(GATT第3条)，CBAM在两项原则的适用中均存在显著冲突。
2.2.1. 最惠国待遇原则的适用困境
GATT第1条要求成员国给予某一贸易伙伴的优惠待遇，需“立即、无条件”给予所有其他同类产品的贸易伙伴，核心是禁止基于原产地的歧视。CBAM的豁免机制与碳成本核算方法，可能导致其违反最惠国待遇原则。首先是豁免名单的单边性可能构成歧视。欧盟仅豁免已加入欧盟ETS或碳市场挂钩的国家，对其他国家不给予同等豁免，且豁免名单的制定与调整由欧盟单方面决定，未遵循“透明、协商”原则。其次是碳成本抵扣的差异化待遇。CBAM允许进口商扣除原产国已支付的碳成本，但仅认可“碳税”或“ETS配额费用”，不认可发展中国家的非价格减排措施。
2.2.2. 国民待遇原则的实施偏差
GATT第3条要求进口产品与国内同类产品在国内税费、法规上享受平等待遇，CBAM在碳成本分摊、合规要求上可能对进口产品存在歧视。一方面是碳成本负担不对等。欧盟企业可享受ETS免费配额，而进口企业需全额购买CBAM凭证，即便扣除原产国碳成本，仍可能承担更高成本。另一方面是合规义务不对等。欧盟企业熟悉ETS规则，且有成熟的MRV体系支持，而进口企业需按欧盟标准重新建立碳核算体系，合规成本更高。
2.3. CBAM援引GATT第20条例外条款的合法性分析
欧盟若被诉违反WTO规则，可能援引GATT第20条“一般例外”条款辩护，主张CBAM属于“为保护人类、动物或植物生命健康”(b款)或“为保护可用尽的自然资源”(g款)的措施。但从WTO争端解决实践看，CBAM难以满足该条款的适用条件。
2.3.1. “必要性”测试与环境保护目标
GATT第20条(b)款要求措施需“为保护生命健康所必需”，(g)款要求措施与“保护可用尽的自然资源”有“密切而真实的联系”，且需通过“必要性”测试——即不存在其他对贸易限制更小的替代措施。
CBAM在这一测试中存在明显缺陷。第一是措施目标不纯粹，削弱必要性基础。欧盟CBAM同时追求“防范碳泄漏”[8]“维护产业竞争力”“增加财政收入”多重目标，而WTO上诉机构在“巴西轮胎案”中明确，若措施同时追求非环境目标，则其“必要性”将被质疑。“巴西轮胎案”是欧盟诉巴西翻新轮胎一案(案号DS322)，该案涉及巴西对翻新轮胎的进口禁令及限制旧轮胎进口的系列措施。在该案中上诉机构认为，第20条前言的功能在于防止第20条例外的滥用。如果措施在情形相同的国家之间产生差别待遇，而且这种差别和目标之间没有合理联系，就构成武断或不合理的歧视。第二是存在更优替代措施，不符合“必要性”要求。防范碳泄漏的替代措施包括技术转移、多边碳定价协调、气候资金支持等，这些措施对贸易的限制远小于CBAM。例如，若欧盟向发展中国家提供低碳技术，可从根源上降低碳泄漏风险，且无需限制贸易。但欧盟未推动此类措施，反而选择CBAM，这与“选择对贸易限制最小的措施”的必要性要求相悖。第三是减排效果有限，难以证明“实质性贡献”。根据GTAP-E模型测算[9]，即便欧盟碳价达88美元/吨，CBAM仅能减少全球0.167%的碳排放，却导致发展中国家收入减少142亿美元，减排效果与贸易限制程度严重不匹配。
美国汽油基准案(案号DS2)中，为了规范汽油成分及其排放以防止空气污染，美国《清洁空气法案》的“汽油规则”针对美国市场上销售的汽油制定了基准规则，国产汽油和进口汽油适用不用基准方法。专家组认定，该措施对进口汽油的处理比对国产汽车“less favourably”，导致进口汽油的销售条件实际上不如国产汽油，这违反了第3条第4款。具体来说，根据该法案，进口商必须符合“法定基准”这一平均标准，且这与进口汽油的是否特定没有关系；与此同时，国内汽油的炼油商只需要达到1990年与自己产品相关的“企业单独基准”。关于美国援引第20条(g)项抗辩，上诉机构修改了专家组的推理并认定该措施“related to”(即“primarily aimed at”)“保护可枯竭的自然资源”，因此处于第20条(g)项范围内。但是，该措施仍不符合该条规定，因为该措施在歧视性方面构成了第20条开首项下的“不合理的歧视”和“对国际贸易的变相限制”。WTO上诉机构在“美国汽油基准案”中强调，措施需对环境目标有“实质性贡献”，而CBAM的减排效果微乎其微，难以满足这一要求。
2.3.2. “前言”条款下的歧视性与变相限制问题
GATT第20条“前言”要求例外措施不得在“相同条件的国家间构成任意或不合理的歧视”，也不得成为“对国际贸易的变相限制”，这是CBAM援引例外条款的最大障碍。
CBAM未对发展中国家给予差异化待遇，忽视其“共同但有区别的责任”。例如，中国与欧盟的发展阶段不同——欧盟已完成工业化，中国仍处于工业化中后期，碳排放强度高于欧盟具有合理性，但CBAM要求中国按欧盟标准承担碳成本，构成“不合理歧视”。WTO上诉机构在“美国虾案”中明确，措施需“考虑其他国家的不同情况”，而CBAM的“一刀切”设计违反这一要求。CBAM通过复杂的碳核算、申报、核查程序，增加进口产品的交易成本与时间成本，实质是变相限制贸易。例如，中国企业需聘请欧盟认可的第三方机构核查碳数据，核查费用占出口成本的2%~3%；申报流程需耗时1~2个月，远超传统关税申报时间(1~2天)。此外，欧盟计划扩大CBAM覆盖范围至化工、机械等行业，进一步扩大贸易限制范围，这与“不得变相限制贸易”的前言要求相悖。
3. CBAM对国际气候法与贸易法的制度性挑战
3.1. 违反“共同但有区别的责任”原则
“共同但有区别的责任”原则是《联合国气候变化框架公约》与《巴黎协定》的核心原则，要求发达国家承担更重的减排责任，给予发展中国家差异化待遇。CBAM的设计与实施可能违反该原则，主要体现在以下两方面。
3.1.1. 对发展中国家差异化责任的忽视
首先体现在凭证定价机制的“一刀切”设计上，CBAM凭证价格与欧盟ETS碳价挂钩，而欧盟ETS碳价是欧盟高减排标准与成熟碳市场的产物，发展中国家碳价普遍较低。这种定价机制要求发展中国家按发达国家标准承担碳成本，忽视其经济发展阶段与减排能力差异，违背“区别责任”要求。
其次是豁免规则未体现发展中国家特殊需求，CBAM仅豁免与欧盟碳市场挂钩的国家，未对最不发达国家、小岛屿国家给予特殊豁免，也未考虑发展中国家的产业结构依赖。若CBAM未来扩展至纺织行业，部分国家因缺乏低碳技术与碳核算能力，将面临出口崩溃风险，而欧盟未给予过渡期或费用减免，违反“对发展中国家给予便利与支持”的公约义务。
再次是碳泄漏责任分配不公，碳泄漏的根源是发达国家将高碳产业转移至发展中国家，欧盟作为消费端，通过进口发展中国家高碳产品享受廉价商品，却通过CBAM将碳泄漏责任转嫁给发展中国家。发展中国家承接了欧盟转移的高碳产能，却需为出口产品缴纳CBAM费用，实质是“消费端排放、生产端买单”，违背“谁污染、谁付费”的环境正义原则。
3.1.2. 与《巴黎协定》自主贡献机制的冲突
《巴黎协定》确立“国家自主贡献”机制，允许各国根据国情制定减排目标与政策工具，不强制要求统一的碳定价或边境措施。CBAM通过单边措施倒逼其他国家接受欧盟碳规制，与该机制存在根本冲突。《巴黎协定》第6条认可市场化与非市场化两种减排路径，发展中国家可通过能耗双控、行业限排、技术标准等非价格措施实现减排。但CBAM仅认可碳税或ETS等价格措施，其他国家非价格措施的减排贡献，导致这些国家的产品无法获得CBAM费用抵扣，实质是否定其自主贡献成果。CBAM要求非欧盟国家若想避免费用，需采用与欧盟一致的碳定价机制，这实质是干预他国减排政策自主权。CBAM还引发其他国家效仿，如美国推进《清洁竞争法案》、英国计划2027年实施CBAM，各国碳边境措施标准不一，导致全球减排体系碎片化。发展中国家需同时应对多国碳边境措施，合规成本急剧上升，难以集中资源落实《巴黎协定》自主贡献目标，削弱全球减排合力。
3.2. 单边主义与多边主义的制度冲突
CBAM是欧盟推行气候单边主义的典型工具，与全球气候治理的多边框架、WTO主导的多边贸易体制存在深刻冲突，可能引发全球治理体系的分化与动荡。
3.2.1. 欧盟气候领导权与规则输出意图
欧盟以CBAM为核心，推动G7成立“气候俱乐部”，计划建立统一的碳边境税标准，对非俱乐部成员实施歧视性措施。例如，“气候俱乐部”要求成员采用不低于欧盟的碳价，对非成员进口产品征收额外碳税，实质是通过“排他性俱乐部”巩固欧盟在气候规则中的主导地位。这种做法违背《联合国气候变化框架公约》“普遍参与、平等协商”的原则，将发展中国家排除在规则制定之外。
同时欧盟依托庞大的市场，通过CBAM迫使非欧盟国家接受其碳核算、MRV、低碳技术标准。例如，欧盟要求进口钢铁产品需提供从铁矿石开采到成品运输的全生命周期碳足迹，采用欧盟的“产品环境足迹(PEF)”标准，中国企业需投入巨资改造数据系统，实质是强制接受欧盟标准。此外，欧盟通过CBAM推动绿色专利技术的垄断，如要求进口产品使用欧盟认证的低碳技术，进一步强化其技术优势。
从国际气候治理角度看，欧盟将CBAM与“气候俱乐部”作为气候治理的核心工具，减少对《联合国气候变化框架公约》下多边谈判的投入，导致多边机制陷入停滞。例如，在2023年《联合国气候变化框架公约》第28次缔约方大会(COP28)上，欧盟将讨论重点放在“气候俱乐部”扩容，而非推动发达国家兑现气候资金承诺，削弱了多边机制的权威性。
3.2.2. 对全球气候治理多边框架的冲击
CBAM的歧视性设计激化了南北矛盾，导致发展中国家对多边气候治理的信任度下降。如“基础四国”在COP28中联合发表声明，指责欧盟CBAM违反“共同但有区别的责任”原则，威胁集体抵制欧盟气候合作倡议；印度、巴西等国表示，若欧盟不修改CBAM，将拒绝提高自主贡献目标，导致全球减排进程受阻。此外，各国碳边境措施标准不一，可能形成“碳贸易壁垒网络”，阻碍全球产业链供应链的稳定与畅通。CBAM使发展中国家将资源集中于应对碳边境措施，而非落实国内减排行动。欧盟将CBAM收入用于国内气候行动，而非支持发展中国家减排，可能进一步削弱全球减排的资源合力。
4. 中国的应对之制度构建与路径选择
4.1. 国际层面：积极参与规则制定与多边对话
中国应依托多边机制，联合发展中国家，挑战CBAM的合法性，推动建立公平合理的国际碳规则，维护自身与发展中国家的共同利益。
4.1.1. 推动WTO框架下的合规性质疑与争端解决
中国可联合受影响国家，向WTO争端解决机构(DSB)起诉欧盟CBAM违反非歧视原则(GATT第1、3条)，主张其不符合GATT第20条例外条款的适用条件。可从以下几方面进行论证：一是CBAM对不同国家产品给予差异化豁免，违反最惠国待遇原则；二是CBAM使进口产品承担高于欧盟本土产品的碳成本，违反国民待遇原则；三是CBAM同时追求贸易保护目标，不符合GATT第20条(b)(g)款的“目标纯粹性”要求，且存在更优替代措施(如技术转移)，不满足“必要性”测试。
此外，中国可推动WTO成立“气候与贸易工作组”，明确碳边境措施的合规标准，避免欧盟单方面解释规则。利用WTO贸易政策审议，施压欧盟修改CBAM：在WTO对欧盟的贸易政策审议中，中国可联合发展中国家，要求欧盟对发展中国家给予差异化待遇(如延长过渡期、降低费用标准)、认可发展中国家的非价格减排措施，允许抵扣CBAM费用并公开CBAM豁免名单的制定标准与调整程序，提高透明度。
4.1.2. 倡导建立公平合理的国际碳定价机制
还可推动联合国气候框架下的多边碳定价协调。中国可联合发展中国家提出“多边碳定价协调倡议”，包括以下核心内容：首先确立“共同但有区别的碳定价”原则，其次建立“碳价互认机制”，认可各国基于国情的碳定价工具，避免单边碳边境措施；三是设立“国际碳定价基金”，制定碳价互认的技术标准。此外还可依托金砖国家、“一带一路”等平台，构建发展中国家碳规则联盟，推动建立金砖国家碳市场联盟，统一碳核算标准，实现碳配额互认，减少对欧盟碳标准的依赖；发起“绿色丝绸之路碳定价倡议”，为共建国家提供碳市场建设技术支持，帮助其制定符合国情的碳政策，避免被欧盟CBAM“一刀切”。
4.2. 双边层面：加强与欧盟的磋商与互认机制
中欧互为重要经贸伙伴，深化与欧盟的碳规则互认机制是应对CBAM挑战的关键路径。中国应依托“中欧环境与气候高层对话”机制，启动重点行业碳市场对接谈判，推动形成可操作的技术互认方案。具体而言，中方可在钢铁、铝等CBAM优先覆盖行业寻求碳排放核算边界的统一，推动欧盟认可中国在熔炼、电解等核心工序的直接排放数据，并接受中国官方发布的行业平均排放因子作为CBAM申报的替代数据。在监测核查标准方面，应着力实现燃料热值计量、碳含量检测等关键参数的对接，推动欧盟认可符合ISO 14064标准的中国第三方核查报告，切实降低企业合规成本。
在碳市场衔接方面，中国可争取欧盟认可国内碳市场配额及CCER作为CBAM费用抵扣凭证，建立基于中欧碳市场价差的动态折算机制。同时，应推动将“能耗双控”等非价格措施折算为等效碳减排量纳入抵扣范围，为企业争取更大政策空间。此外，还需拓展绿色消费与循环经济领域的互认，推动欧盟认可中国绿电直供协议与绿证的减排效力，并在产品碳足迹方法学上实现对接，避免下游延伸监管导致的重复计算。
从实施路径看，这一互认进程具备相当可行性。中欧在碳核算、绿电溯源等领域已有共同标准基础，欧盟简化CBAM操作的现实需求也为技术互认提供了可能窗口。中国可采取分阶段推进策略：近期以钢铝行业为试点建立MRV互认机制，中期扩大行业范围并探索碳配额双向抵扣，远期目标则是共建区域碳定价协调体系。通过这种渐进式互认，不仅能够有效化解CBAM引发的贸易摩擦，还将推动国内碳市场建设与国际标准接轨，实现气候治理与贸易利益的协同增效。
4.3. 国内层面：完善碳市场与法治体系建设
应对CBAM的根本在于提升国内碳治理能力，通过完善碳市场、推进碳税立法、强化企业碳管理，构建“碳定价 + 低碳转型”的内生动力机制。
扩大碳市场行业范围，匹配CBAM覆盖领域。中国应将钢铁、铝、水泥、化肥等CBAM覆盖行业纳入全国碳市场，逐步扩展至化工、机械等潜在覆盖行业，实现与CBAM的“行业对齐”。适时启动碳税立法，构建“碳市场 + 碳税”双轨机制。通过税率动态调整、碳税收入专项用于绿色技术研发与高碳行业转型补贴，形成“减排–增收–再投入”的良性循环。在钢铁、铝行业开展气候投融资试点，设立专项基金，吸引社会资本参与企业减排项目。对未纳入碳市场的行业(如中小企业、分散排放源)征收碳税，形成与碳市场的互补，建立企业碳管理体系，提升合规能力。
5. 结论
欧盟CBAM作为全球首个碳边境调节机制，其合法性在国际气候法与国际贸易法框架下均存在显著争议。在气候法层面，CBAM违反“共同但有区别的责任”原则，忽视发展中国家的差异化需求，干预国家自主贡献机制；在贸易法层面，CBAM涉嫌违反WTO非歧视原则，难以通过GATT第20条例外条款的合法性审查。此外，CBAM的减排效果有限，却可能导致发展中国家出口减少、全球贸易摩擦升级，其合理性备受质疑。未来，国际社会需通过多边协商，如WTO争端解决、联合国气候大会，对CBAM的设计进行全面审查，推动欧盟修改歧视性条款，确保其符合全球共同利益[10]。
面对CBAM的冲击，中国应始终坚持多边主义导向，依托《联合国气候变化框架公约》《巴黎协定》与WTO体系，维护发展中国家的共同利益：一方面在多边机制中质疑CBAM的合法性，推动建立公平合理的国际碳规则；另一方面，坚决捍卫“共同但有区别的责任”原则，反对欧盟将气候问题政治化、工具化，要求发达国家承担更重的减排责任，给予发展中国家差异化待遇与技术支持。同时，中国应避免陷入“单边反制”的陷阱，通过多边协商与双边对话，寻求与欧盟的利益平衡点，为全球气候治理与国际贸易秩序的稳定贡献中国智慧。
应对CBAM的根本出路在于推动气候治理与国际贸易的协同发展，中国需从制度创新与国际合作两方面发力：在国内层面，加快碳市场建设、推进碳税立法、强化企业碳管理，构建“碳定价 + 低碳转型”的内生机制，提升应对碳边境措施的能力；在国际层面，积极参与国际碳规则制定，推动中欧碳市场互认，联合发展中国家构建碳规则联盟，避免全球治理体系碎片化。此外，中国应依托“一带一路”倡议[11]，推动绿色技术转移与气候投融资合作，帮助发展中国家提升减排能力，共同应对CBAM等单边措施的冲击，最终实现气候保护与贸易自由化的双赢，为构建人类命运共同体提供坚实支撑。