1. 引言
习近平总书记指出：“要加强和创新基层社会治理，使每个社会细胞都健康活跃，将矛盾纠纷化解在基层，将和谐稳定创建在基层。”[1]新时代“枫桥经验”是我们党关于基层治理的宝贵经验，然而“枫桥经验”在新时代的坚持与发展中面临着许多新情况、新问题、新挑战，全面系统地去研究其新内涵、新挑战及新对策，进一步推动新时代“枫桥经验”新发展，是新时代基层治理的重大使命。
2. 什么是新时代“枫桥经验”
对于此问题的回答可以通过把握新时代“枫桥经验”的内涵、外延以及其本质多方面来进行。
(一) 新时代“枫桥经验”的内涵与外延
新时代“枫桥经验”的内涵与外延可以通过“枫桥经验”一路发展的历史逻辑与脉络来把握。“枫桥经验”产生于社会主义建设时期，发展于改革开放和社会主义现代化建设新时期，创新于中国特色社会主义新时代。
“枫桥经验”起源于20世纪60年代浙江诸暨县枫桥地区干部和群众的创造与实践，以“发动和依靠群众，坚持矛盾不上交，就地解决，实现捕人少，治安好”[2]为主要特点与内涵。1963年10月底，毛泽东同志在杭州听取关于诸暨县枫桥区“社会主义教育”运动试点情况汇报时，指出“这就叫矛盾不上交，就地解决”，这是“枫桥经验”的雏形。于同年11月22日，毛泽东同志对此作出批示：“要各地仿效，经过试点，推广去做。”[3]这个批示赋予“枫桥经验”生命力，为后续“枫桥经验”试点、推广和创新的奠定了基础。之后，“枫桥经验”就在时代的进程中一直发展。2003年11月，时任浙江省委书记习近平在纪念毛泽东同志批示“枫桥经验”40周年暨创新“枫桥经验”大会上指出，要根据新形势下维护社会稳定出现的新情况、新特点，把学习推广“枫桥经验”作为加强社会治安综合治理的总抓手。习近平总书记在浙江工作期间数十次提及创新和发展“枫桥经验”，强调要把“枫桥经验”贯穿于“平安浙江”建设始终，坚持统筹兼顾，治本抓源，进一步强化基层基础工作，正确处理人民内部矛盾，努力减少、化解矛盾纠纷[4]。
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视坚持和发展新时代“枫桥经验”，推动“枫桥经验”进一步发展完善，进而形成了新时代“枫桥经验”，并赋予了“枫桥经验”新时代的科学内涵：坚持和贯彻党的群众路线，在党的领导下，充分发动群众、组织群众、依靠群众解决群众自己的事情，做到“小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交”[2]。2019年，坚持和发展新时代“枫桥经验”被写进党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，是提升社会治理效能、维护社会长期稳定、巩固国家安全防线的关键支撑。2022年党的二十大再次明确提出，“在社会基层坚持和发展新时代‘枫桥经验’”[5]。2024年，党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》中明确要求，要“坚持和发展新时代‘枫桥经验’，健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系，完善共建共治共享的社会治理制度”[6]。
(二) 新时代“枫桥经验”的本质
“枫桥经验”的本质可以从“国家–社会关系理论”来刨析，“国家–社会关系理论”强调国家与社会的边界、互动与相互渗透。用这一视角看“枫桥经验”，其本质是一种“强国家–强社会”的中国式互动模型。党组织通过网格、阵地、活动把政策、资源、价值送进社区，群众通过议事平台、志愿组织、监督机制把需求、智慧、力量反馈给治理体系，党建联席会、居民协商会、数字平台等充当“转换器”，把国家逻辑与社会逻辑转化为可操作的共同规则，通过“民情收集–问题上报–整改反馈”闭环，实现治理目标的持续校准，避免“一刀切”或“运动式”治理。国家并未退场，而是以更柔性、更精准的方式深度嵌入社会；社会也未被压制，而是通过组织化、制度化渠道获得治理主体地位。二者在“共建共治共享”中达成动态平衡，为全球基层治理提供了“强国家–强社会”协同而非对抗的中国范例。
3. 目前还存在的问题
关于坚持和发展新时代“枫桥经验”要回答的第二个问题是：坚持和发展新时代“枫桥经验”目前还存在哪些问题？只有深刻认识了这一问题，才能找到坚持和发展新时代“枫桥经验”的突破口。
(一) 基层调解权力与能力有待进一步提升
基层是国家治理根基、是民生服务前沿。因此，国家的权力以及社会治理的重心必须落实到基层。许多街道、乡村、社区是民生矛盾发生的第一现场，在街道、乡村、社区工作的工作人员是能直接接触到人民群众的，他们的责任重大，被人民群众寄予解决问题的重大希望。然而很多时候由于管理责任划分不明确、缺乏有效的权力支持，他们也有心无力。人民群众矛盾不能得到有效解决就会使基层工作人员遭受舆论压力，进一步导致干群矛盾的激化。要做到“小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交”就得让基层工作人员有相应解决矛盾的权力。
基层工作人员不仅要有解决矛盾的权力，同时还要有解决矛盾的能力。对于矛盾的化解不是追求一时的“息事宁人”，而要把矛盾的根源解决掉。好的调节结果不是一方妥协后的产物，而是经由双方、相关工作人员理性分析、权衡利弊后的最佳结果，否则只会把矛盾越积越深，最后爆发的后果更难处理。对于矛盾处理不仅要追求结果的质量，还要追求处理的效率。随着经济发展，人民群众的矛盾越来越多样化。“案多人少”的问题逐渐制约着基层治理，尤其在一些落后偏远的地区，由于效率问题会出现“一个案子办好久”的现象。
(二) 群众主动参与意愿有待进一步提升
新时代“枫桥经验”的主要特点之一就在于“充分发动群众、组织群众、依靠群众解决群众自己的事情”。然而，目前群众主动参与社会治理的意愿还有待进一步提升。一方面，有些地方为了追求办事的效率，忽略了群众协商和民主评议环节，淡化了新时代“枫桥经验”群众自治的特点。另一方面，许多人的观念还停留在“多一事不如少一事”、“事不关己高高挂起”的层面，对于无关自身利益的事情主动参与的积极性明显偏低。同时，一些偏远落后的农村地区由于现在人口结构的变动，常住人口大多为留守老人和小孩，不具备参与矛盾调解的能力，这些都为基层群众自治增添了难度。
(三) 社会转型带来的信任危机
从传统“熟人社会”向现代“陌生人社会”的转型，是工业化、城市化进程中社会结构变迁的必然结果，由此引发的基层治理信任危机成为当前社会治理面临的重要挑战。传统熟人社会以血缘、地缘为纽带，通过道德约束、人情往来与舆论监督形成了群众与群众、群众与干部之间稳定的信任网格，村庄共同体的集体记忆则构建了身份认同的天然屏障。而在2025年1月17日，国家统计局发布数据显示，城镇常住人口94,350万人，比上年末增加1083万人；乡村常住人口46,478万人，减少1222万人；城镇人口占全国人口的比重(城镇化率)为67.00%，比上年末提高0.84个百分点[7]。人口的频繁流动致使人与人之间难靠地缘建立起群众与群众、群众与干部相互合作的信任。这会进一步导致组织涣散、凝聚力不足以及群干之间的信任危机，降低群众自治的积极性以及群众对干部办事能力的信任度，从而提高基层治理的难度。
(四) 信息化普及程度不够以及可能会带来新风险
网络技术的发展为人们的生产、生活带来了极大的便利，同时也成为了社会基层治理的重要手段之一，如开设的“在线政府服务平台”和“互联网 + 政务服务”都成为了社会基层治理的好帮手。但是在现实的应用当中，信息化的普及程度还不够全面。中国互联网络信息中心在京发布第55次《中国互联网络发展状况统计报告》中指出，截至2024年12月，我国非网民规模为3.01亿人。从地区分布来看，我国非网民主要集中在农村地区，农村非网民占全部网民总数的54.4%，这一比例比全国农村人口所占比例高出20.6个百分点。从年龄来看，除6岁以下儿童外，60岁及以上老年群体是非网民的主要群体，截至2024年12月，我国60岁及以上非网民群体占非网民总体的比例为46.8% [8]。同时在农村地区的一些基层工作人员中也存在不懂某些网络操作的问题。老龄人群和基层农村的部分人群文化水平相对较低，对于高新技术的运用能力相对较差，这就成为了日后社会基层治理开展“智治”需要克服的问题。
社会基层治理信息化在带来便利的同时也伴随着诸多风险。首先是数据安全与隐私泄露的风险：基层政府在信息化过程中收集了大量居民个人信息，但由于安全防护措施不足，存在数据泄露的风险。部分工作人员安全意识薄弱，可能导致隐私和保密信息泄露。一旦系统被入侵，个人隐私和政府机密可能被窃取或篡改，影响社会稳定和政府公信力。其次是技术依赖与主体性丧失的风险：过度依赖信息化手段可能导致基层工作人员忽视面对面交流和实地调研，削弱与群众的联系。技术故障时，工作可能陷入停滞，影响治理效率。人工智能等技术应用可能使基层治理者过度依赖算法决策，忽视自身主观能动性。技术“黑箱”操作可能导致决策不透明，责任主体不明确，削弱人的主体地位。最后是数字鸿沟与治理不平等的风险：不同年龄、教育背景和收入水平的居民在获取和使用数字技术方面存在差异。部分群体可能无法享受信息化带来的便利，被边缘化，加剧社会不平等。同时，城乡、地区间信息化发展不平衡，农村和欠发达地区基础设施滞后，难以与城市同步推进信息化治理，导致治理资源分配不均。
4. 解决现存问题的有效途径
在本文的上一部分已经详细分析了坚持和发展新时代“枫桥经验”目前还存在的问题。鉴于解决这些问题的紧迫性，本部分将探讨一系列相应的解决策略，旨在克服现有困难，并推动新时代“枫桥经验”的进一步发展。
(一) 坚持党建引领
党建引领在中国治理中发挥着不可替代的作用，且核心在于通过发挥党组织的政治优势、组织优势和服务功能，有效组织、协调、整合各方力量，切实回应并吸纳群众诉求，推动矛盾纠纷预防化解工作高效、公正、务实开展。坚持中国共产党的领导，建立以党组织为核心、多部门参与的矛盾纠纷排查化解工作领导小组，明确党组织在统筹协调、资源整合和方向引领方面的领导责任。制定详细的工作计划和责任清单，确保每个层级、每个岗位的职责明确、权力明确，责任到人、权力到人，避免出现“管理责任划分不明确、缺乏有效的权力支持”的现象。实施“党建 + 调解”模式，将党建工作与调解工作紧密结合，推动形成“网格化管理、多元化调解”的工作格局。关键在于发挥党组织的桥梁纽带作用，构建制度化渠道，将党组织活动作为常态化倾听、收集、分析和回应基础群众矛盾关切的重要平台。利用党组织的组织优势，系统地整合政府、司法、企事业单位、社会团体和其他组织力量等各方资源，形成一个以党组织为枢纽的、能够有效吸纳民意的信息反馈和诉求表达机制，在多元主体间凝聚解决矛盾的最大共识。强化基层治理人才力量，积极吸收乡贤能人、优秀青年等群体加入治理队伍，重点考察其群众基础与沟通协调能力，同时加强党员干部常态化培训与学习，内容要突出法律法规知识、专业调解技巧、群众工作方法，特别是倾听、理解、疏导和协商能力，以及回应不同群体多元化诉求的策略。通过模拟调解、案例分析等实战化演练，提高党员干部化解复杂矛盾和服务群众需求的实际操作能力与灵活性。建立科学的人才使用机制，力求“人岗相适”、“人事相宜”，将最合适的人放在最能发挥作用的岗位上。人才选配应充分考虑不同矛盾类型和社区环境特点的需求。同时，推进“党员调解先锋岗”建设，在基层设置“党员调解先锋岗”，选拔政治素质高、群众基础好、调解能力强、具备高度同理心和耐心的党员骨干担任关键调解员，要明确先锋岗不仅是矛盾调处点，更是密切联系群众的窗口和政策信息传导点。党员调解员应主动深入群众，倾听呼声，及时发现苗头性倾向性问题，将单纯调解延伸为服务群众、宣讲政策、凝聚人心的过程。最后，党组织要加强对调解工作的监督和指导，确保调解工作的公正、公平和公开。重点防止调解工作“行政命令化”或简单压制矛盾，要保障调节的自愿性和程序的正义性。建立定期检查、评估和反馈机制。评估指标应包含调解成功率、群众满意度、矛盾复萌率以及党员先锋岗发挥作用的成效等。根据不同区域、不同类型矛盾的特点，进行分类指导和精准施策。对表现优异的调解团队和个人给予及时表彰和奖励，激发内生动力和工作创造性。评估的核心目的是及时发现工作中的不足，如渠道不畅、回应机制失灵、方法僵化和潜在风险，推动工作持续优化改进。
(二) “四治融合”构建共建共治共享格局
2013年，党的十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”[9]，基层治理成为改革重点。枫桥经验在新时代被赋予新内涵，形成自治、法治与德治的“三治融合”模式。随着数字化时代的到来，十九届四中全会提出“完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系”[10]，科技赋能基层治理成为新趋势。枫桥经验进一步发展为“自治、法治、德治、智治”四治融合。
(1) 引导群众积极参与自治
动员群众、组织群众、依靠群众，始终是坚持和发展新时代“枫桥经验”的主题主线[11]。1) 发挥基层党组织在群众自治中的领导核心作用，基层党组织要深入基层进行调研和民意调查，了解基层群众的实际情况，同时也要让民众了解与民生相关的事情，去亲自听、去亲自讲。建立健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的基层治理体系。培育和发展各类社会组织，引导群众参与志愿服务、矛盾调解等活动，形成共建共治共享的社会治理格局。2) 推动法治与自治相结合，将法律法规融入自治实践，确保自治活动在法治轨道上运行。同时加强群众教育，提升群众的法律意识、公德意识和政治意识，培养群众的规则意识和权利义务观念。深化建章立制，建立健全基层群众自治机制，完善自治章程和村规民约，以规范体系保障群众参与自治的权益和义务。3) 注重群众主体地位，尊重人民首创精神，通过宣传教育、典型示范等方式，提升群众的公共精神和共同责任意识，激发群众参与社会治理的热情，鼓励群众进行自我管理、自我服务、自我教育和自我监督。加强基层民主建设，保障人民权益，让人民群众在社会治理中有更多的话语权和决策权。努力使群众参与社会治理的渠道多样化和便捷化，完善群众议事会、民主协商会等制度，为群众提供参与决策的平台，提高群众参与的便捷性和广泛性。
(2) 推进新时代“枫桥经验”法治化进程
法治，是治国理政的基本方式，同样也是坚持和发展新时代“枫桥经验”的基本方式之一。1) 坚持和发展新时代“枫桥经验”，需要以法治化推进矛盾纠纷预防化解工作的规范化、专业化[12]。因此，要健全地方性法规和规章，特别是在基层治理和矛盾纠纷预防化解领域。根据地域、职能和级别管辖的规定，厘清各类矛盾纠纷化解工作的责任与权力主体，确保法治实施到位。2) 加大普法力度，聚焦群众关心的法律问题和民生热点，满足群众法律需求，以点带面推动法治宣传教育。实施乡村(社区)“法律明白人”培养工程，提高基层群众的法律素养和法治观念，可利用新媒体平台，如门户网站、官方微博、微信公众号、官方抖音等，开展多元化创新普法宣传，并组织现场法治宣讲和座谈咨询，针对不同领域和群体进行精准普法，提升普法工作的针对性和实效性。搭建地区公共法律服务平台，提供便捷的法律咨询和服务，提高群众的法律意识和维权能力。同时，建设专职律师队伍和法治宣传教育志愿者队伍，全方位满足人民群众的司法需求，为群众提供专业的法律支持。3) 汇聚律师、公证机构从业人员等法律职业力量实施律师联调机制，组织人民调解员和律师顾问从法律角度帮助群众与干部分析调解涉诉纠纷，全面提升社会基层治理的法治化水平。
(3) 促进发挥德治教化作用
道德是内心的法律，具有规范社会行为、维护社会秩序的作用[13]。良好的社会治理环境需要良好的价值引领，以德润心、以文化人，塑造更和谐融洽的社会基层治理新面貌。1) 坚持开展社会基层正面典型评选活动，如“某某乡村榜样”“某某社区好人”等，激发社会各界参与治理的热情和信心。通过榜样的力量，传播正能量，引导公民向善向好。2) 打造和谐共融的社区文化氛围，尤其针对如今从传统“熟人社会”向现代“陌生人社会”转型的现象，要塑造社区生活共同体意识、注重文化认同感的培养，通过举办道德讲堂、文化活动、树立模范典型等方式把大家聚在一起，加强邻里交流互动，增强社区的文化凝聚力和归属感。3) 深入宣传和实践如“以和为贵”等社会主义核心价值观，提高群众道德素养，运用德治凝聚社会共识，形成人际关系的向心力。同时注重家庭家教家风建设，发挥家庭在基层治理中的作用，通过家庭自治和互助解决内部矛盾，减轻治理负担。引导家庭成员树立社会责任感和公共意识，积极参与社会公益事业和志愿服务活动，形成多部门协同合作机制。4) 推动德治与自治、法治相结合，将德治作为基层社会治理的重要补充，注重运用道德伦理规范的柔性力量来教化失范行为、劝和邻里纠纷。制定和修订村规民约、社区公约等，引导群众树立文明乡风，减少不良社会现象，促进社会和谐。
(4) 智治提升社会治理效能
新时代“枫桥经验”的数智化可以界定为：在现代社会治理的背景下，充分运用互联网、大数据、云计算、人工智能等数智技术，对传统的“枫桥经验”进行创新和升级，实现社会治理的智能化、精准化和高效化[14]。随着科学技术的更迭换代，有越来越多的科技产品可以用来帮助社会基层治理，提升社会治理体系和社会治理能力现代化。1) 实施“互联网 + 基层治理”行动，推动基层治理数据资源共享，增强基层智慧治理的内生动力。建立健全数据共享平台，实现一次采集、多方利用，减少资源浪费。党的二十届三中全会提出，要促进政务服务标准化、规范化、便利化，完善覆盖全国的一体化在线政务服务平台。如智慧政务、智慧交通、智慧社区等，提升公共服务均等化、普惠化、便捷化水平。利用5G、云计算、大数据、物联网和人工智能等技术，优化智慧治理服务平台，精准供给服务，结合基层社会实情，优化智慧治理服务平台，打造个性化的智慧应用场景。2) 加快乡镇(街道)智能基础设施建设，特别是在农村地区，以缩小城乡数字鸿沟。持续推进电信普遍服务，加大对农村及偏远地区的资金投入，实现光纤网络和4G、5G网络的全面覆盖。推动农村网络资费优惠，鼓励运营商提供低价套餐，减轻农民网络使用负担。同时可以适当开展数字技能培训，组织针对农民的数字技能培训班，教授互联网基础知识、在线政务服务平台的使用等使用技能。3) 在利用互联网便利的同时，也要加强数据安全和隐私保护，制定严格的数据管理制度，确保数据安全性和公民个人隐私权的保护。明确数据拥有者、使用者和管理者的权责，规范数据采集、存储、保护和使用的全过程。4) 提升基层治理的智能化水平，利用AI技术和其他数字化工具提升公文处理、数据分析等场景的效率。通过培训和实际应用，使基层干部和工作人员掌握并有效运用AI等新技术。运用AI进行资源靶向投放，AI分析矛盾类型后，自动匹配具备相似案件经验的调解员。加快基层治理数字化进程，构建互联互通社会治理大数据平台，开放信息共享和数字协调通道，加强各部门间的数据互联互通，实现矛盾纠纷的全链条管理。5) 习总书记在网络安全和信息化工作座谈会上讲过：“各级党政机关和领导干部要学会通过网络走群众路线，经常上网看看，潜潜水、聊聊天、发发声，了解群众所思所愿”[15]。基层治理工作人员要利用互联网工具走好网上群众路线，适应新形势下的群众工作方式。但在利用科技提升治理效能的同时，也不能忽视传统的人力模式，必须始终坚持人力与科技相统一，注重面对面的群众工作。
(三) 坚持以人民为中心
马克思说过，“不是国家制度创造人民，而是人民创造国家制度”[16]。人民群众才是国家基层治理的主体，要坚持以人民为中心，切实了解人民的心声，满足人民对美好生活的需求，把矛盾解决在源头。
首先要坚持人民至上，将人民利益置于首位，这是新时代“枫桥经验”的核心要义。基层治理创新的出发点和落脚点应是不断满足人民群众对美好生活的向往，确保改革和发展的成果惠及全体人民。要广泛听取群众意见，解决群众诉求，化解群众矛盾，在化解矛盾纠纷注重人文关怀，通过心理疏导、矛盾调解等方式化解社会矛盾，促进社会和谐，从而增强群众的获得感、幸福感和安全感。同时要通过鼓励群众自发组织活动、提出意见和建议，不仅提高了治理效率，还增强了群众的自治意识和能力。广泛动员群众参与基层治理事务，推动基层治理体系和治理能力的现代化。其次可以通过打造“社区便民服务区”，为居民提供便捷的教育、医疗、养老等基本公共服务，满足居民日常需求。还要办好民生微实事，解决群众急难愁盼的问题，如老旧小区改造、电梯加装等，这些才是群众日常生活中真正希望急切解决的“关键小事”，把这些“关键小事”解决好就可以防止很多矛盾的激发。最后要优化整合社区公共空间，建立居民服务资源共享平台，有针对性地建设公共生活空间。探索社区共享模式，培育社区公共精神，增强社区居民的归属感和认同感，让居民身边多些“熟人”。可通过建设社区活动宣传栏、组织社区活动志愿者等方式促进居民有序参与社区公共生活。
(四) 构建调解全过程监督与评价体系
解决类似于“矛盾的解决是要靠一方的妥协来完成”等这种不公平现象的最好方法便是构建矛盾调解全过程的监督与评价体系。对矛盾调节全过程进行公开、全面的监督与评价，是坚持和发展新时代“枫桥经验”不可或缺的重要环节。首先在调解前，基层工作人员要进行相关事件充分的背景调查和双方当事人利益诉求的梳理，确保调解的全面性和系统性；调解中，要保证程序的公正性和透明度，避免对当事人的不当影响；调解后，实施跟踪考察和效果评估，确保调解结果的公平合理，并及时处理可能出现的新问题。不仅仅关注调解的即时效果，更注重长期影响和社会效果。其次，要设立专门的监督机构或人员并完善调解相关的法律法规，为调解监督提供法律支持和保障，对调解过程进行实时监控，确保调解活动的规范进行。建立信息反馈系统，及时收集和处理当事人对调解过程的意见和建议并实施定期评估和审计，对调解机制的运行效果进行科学评价，并提出优化建议。同时应鼓励社会各界参与调解监督，包括公众、媒体、专家学者等，形成多方参与的监督网络。建立跨部门、跨地区、跨领域的矛盾纠纷联合治理机制，实现资源共享和信息互通，通过合作与协调，提升调解的整体效能和公信力。最后利用现代科技手段，如大数据、人工智能等，提升调解监督的智能化水平，构建数字化监督平台，实现调解过程的在线监控和数据分析，通过信息化手段，提高调解监督、评价的效率和精准度。
5. 结语
新时代“枫桥经验”是中国式基层社会治理现代化的重要成果，是国家治理制度体系、价值理念在基层社会落地生根的具体体现和生动实践[17]。新时代“枫桥经验”的发展并不是一蹴而就的，回看其发展历程，新时代“枫桥经验”的内涵与外延随着中国实践的发展在不断更新完善，也遇到了许多发展过程中的新困难、新挑战，对于这些新困难、新挑战的解决中国也不断地在探索与实践。