1. 引言
中国已于2021年进入了深度老龄化社会。人口老龄化对中国经济社会发展带来了严峻的挑战，同时也蕴含着银发经济发展机遇。在当今中国人口老龄化、少子化、不婚化现象日益严重和供给侧结构性改革的背景下，发展银发经济，使老年人老有所依、老有所乐，可以创造大量就业机会，支持乡村全面振兴战略的实现。
发展银发经济是培育经济发展新动能和应对人口老龄化挑战的战略选择[1]。培育银发消费市场、引导银发消费是促进中国经济增长的得力引擎[2]。当前中国银发经济产业仍处于培育阶段，发展潜力巨大。到2024年1月，中国银发经济相关企业44.68万家[3]。预计到2035年，中国银发经济规模达30万亿元[4]。银发经济具有培育经济发展新动能和提高人民生活品质的双重使命[1]，正逐渐成为推动中国经济持续增长的新动力[5]。调查表明，海南、云南是全国最适合养老的前两名最热门地区，选择人数占比分别为52.1%、51.3% [6]。2024年，来云南旅居人数达389.75万。养老产业逐步发展成云南支柱产业。研究银发经济发展的财税支持政策，对促进云南银发经济可持续发展和乡村全面振兴具有重要的意义。
2. 文献综述
高颖认为银发经济的着力点是培育银发文化、激活养老需求、倡导机构居家化养老[1]。在发展方向上，徐莺认为老年教育、旅游娱乐、房地产、医疗保健是银发经济产业未来发展的四个方向[7]；黄石松认为我国银发经济将逐步从“以政府为主导的事业发展”阶段转向“事业和产业协同发展”的新阶段[8]；冯文猛认为人工替代、医疗健康、老有所为是银发经济未来需求的三方面变化[3]。财税政策支持对银发经济发展具有重要作用，相关研究较多。李为人认为养老服务业的相关税收政策存在系统性缺陷、激励方式不多[9]。李香菊建议扩大税收优惠政策覆盖范围、健全银发经济配套产品税收优惠、加大居家养老和社区养老税收政策支持[10]。陈满依提出创新服务模式、服务产品、引导高科技企业进入养老产业3项财税措施支持民营养老产业发展[11]。朱世隆建议完善财政政策顶层设计、加大财政支持力度、拓宽财政支出资金来源、优化财政补贴形式、扩大税收优惠范围等政策促进养老产业发展[12]。王浩林认为应进一步扩大财税政策覆盖范围，满足多层次养老需求[13]。吕阳提出明确财政支出责任、深化财政事权和支出责任、完善“涉老”税收政策、加快人才队伍建设等多项促进养老服务业发展的财税政策[14]。张雅静建议降低税收政策适用门槛、扩大适用政策主体范围、推进政策作用长效化等促进我国养老服务业发展的税收政策[15]。李瑶建议规范税收政策适用主体范围界定、整合政策、拓宽适用范围、建立配套制度、提高政策可持续性等税收优惠政策以激励社会资本参与养老服务业发展[16]。杨霜认为促进我国养老服务业健康发展不仅要加大财政扶持力度、优化财政投入结构、丰富财政支持方式，还要扩大税收优惠惠及面、提高政策规范性、增强政策激励性[17]。王金营建议通过税收优惠、财政补贴、融资担保等措施降低民间资本进入银发产业的门槛[18]。田仁竹提出对老年人退休金收入免税或减税、为老年人购买相关保险提供税收抵扣等措施促进银发经济高质量发展[19]。李冰提出加大财政投入、实施税收优惠、优化税收结构以促进银发经济与医护服务融合发展[20]。汪衢提出优化融资业务增值税税制、对养老产业基金管理人的管理费收入减半征收增值税等5项建议以促进商业养老产业发展[21]。总体上看，当前研究主要集中在财税政策的支持范围、力度、结构、形式、长效化、配套制度、缺陷与不足等方面，支持银发经济高质量发展的政策优化空间仍然较大，值得深入研究。
3. 云南省发展银发经济的有利条件
云南省生态环境优美，文化底蕴深厚，生物多样性丰富，具备了发展银发经济特别是养老、旅居产业的基础条件。
3.1. 气候宜人
云南省大部分地区处于亚热带和北热带，气候温和，四季如春，降水丰沛，夏季凉爽，冬季阳光充足，全年温差小。全省无霜期长，南部边境地区全年无霜，偏南地区无霜期300~330天，中部地区约250天。云南气候类型复杂多样，共有北热带、南亚热带等7种气候类型，大部分地区年降水量在900 mm以上，兼具季风、低纬度、高原气候特征，立体气候特征显著。昆明是著名的春城。普洱市大部分地区常年无霜，年均气温19.5℃，冬无严寒，夏无酷暑。西双版纳地处热带北部边缘，属于热带季风气候，全年无霜雪，冬季平均气温13℃~27℃，温暖宜人，是避寒胜地，每年有大量北方人来旅居。德宏州海拔800~2000 m，属南亚热带季风湿润气候，多年平均气温18.6℃~21.0℃，冬季平均温度13.7℃，非常适宜旅居、养老。华东、华南沿海地区冬季空气相对湿度大，雨天湿冷，而云南冬季阳光充足，湿度适中，对老年人更宜居。
3.2. 丰富多样的食物供给
云南拥有得天独厚的地理位置、地形地貌及独特的立体气候、光热资源，雨热同期，孕育了丰富的生物多样性，全年能够生产多种果蔬及鲜花。云南能生产全国大部分种类的粮食、蔬菜、水果、坚果，其中野生食用菌、咖啡、核桃、油橄榄、澳洲坚果、牛油果、蓝莓、水晶葡萄、茶叶等农作物产量全国第一。云南食材丰富，有金雀花、刺脑包、苦刺花、香椿、蕨菜、棠梨花、刺五加、马桑花、蝶豆花、槐花、大白花、核桃花、桑葚花、石榴花、棕包花、芭蕉花、石斛花、攀枝花等特色春季野菜，有海菜花、水蕨菜、水芹菜、草芽等生水野菜，野生食用菌、昆虫类食材、油茶、竹笋、蚂蚁蛋、树花、树蝴蝶、森林蜜等森林食物生态又美味，其中部分在外地很难尝到。云南热区资源丰富，大量热区果蔬供应全国市场，是全国“西菜东运”核心基地，蔬菜出口量位居西部省份第一。云南野生菌、鲜花饼、普洱茶、宣威火腿畅销全国，三七、灯盏花、滇重楼、天麻、砂仁、铁皮石斛、云当归、云茯苓、滇龙胆、云木香等中药材全国知名。云南的水果种类丰富，出口量居全国第二位，蔗糖产量居全国第二。不仅本地生产大量水果，还发挥临近东南亚的位置优势和中老铁路形成的交通便利，进口大量东南亚水果，其种类、价格优势和新鲜程度是其他地区无法比拟的。
3.3. 生态环境良好
云南省共有各级各类自然保护地362个。有自然保护区162个，其中国家级21个、省级38个。国际、国家级、省级重要湿地分别为5处、3处、31处，湿地类型自然保护区17个，湿地公园19个。云南是全国动植物种类最多的省份，生态和植被类型丰富，被誉为“动植物王国”“天然花园”“物种基因库”“药物宝库”“香料之乡”。云南是我国四大林区之一，森林面积居全国第二位，森林覆盖率高达60.3%，是全球生物多样性最集中、最复杂、最丰富的地区之一，建有30余个国家森林公园。云南工业经济相对落后，污染物排放少。2024年，云南省地级城市空气质量优良率为99.1%，省会昆明高达99.7%。
3.4. 独特的多元文化
云南有26个世居民族，其中少数民族25个，特有少数民族15个，是全国世居少数民族、特有民族、跨境民族和人口较少民族最多的省份，也是全国自治地方及实行民族区域自治的民族最多的省份。云南是西南地区人类文明发祥地，古滇王国、南诏、大理国、哀牢古国都留下了丰富的历史遗迹。有格萨(斯)尔、中国传统制茶技艺、国藏医药浴法、藏戏等人类非物质文化遗产代表作。独特的地理位置和多元的民族文化造就了云南各具特色的传统村落，全省共有777个中国传统村落，数量居全国首位。云南省有纳西古乐、普洱茶制作技艺、傈僳族刀杆节、傣族孔雀舞、哈尼族梯田农耕文化等国家级非物质文化遗产代表性项目127项，省级686项。云南是中国著名的“药材之乡”，藏、傣、彝、白族医药等民族医药、诊疗保健技术是发展中医药治疗、食疗、康复、康养、保健、养生等银发经济产业的基础。
3.5. 旅游资源富集
云南有3项世界文化遗产、3世界自然遗产，2个世界地质公园、2个国家地质公园。西双版纳、高黎贡山两个自然保护区为世界生物圈保护区。拥有大山包、纳帕海、碧塔海、拉什海、会泽念湖等国际重要湿地，有两处全球重要农业文化遗产，纳西东巴古籍为世界记忆遗产。云南是中华民族文化融合性、多样性统一的代表性区域，形成了丰富的古城古镇古村文化景观，代表性资源有古滇国遗址、丽江古城、大理古城、巍山古城、建水古城、和顺古镇、沙溪古镇等。截至2023年底，云南省共有474个A级旅游景区，其中5A级景区9个、4A级景区385个。云南花卉种质资源丰富，一年四季鲜花不断，鲜切花产量位居世界第一。云南温泉资源丰富，吸引大量康养旅游度假客人。
3.6. 区位优势明显
云南地处中国与东南亚、南亚结合部，16个民族跨境而居，是中国面向东南亚、南亚的重要门户，有一类口岸21个，二类口岸6个。中老铁路带动了中国与老挝及东南亚各国的贸易、人员往来，极大地方便了云南果蔬出口和东南亚水果进口。云南开通东南亚、南亚通航点数量居全国第一，实现了东南亚、南亚国家首都和重点旅游城市全覆盖。澜沧江–湄公河一江连六国，是一条天然纽带、经济通道，将中国与东南亚各国紧密联系在一起，造福沿岸各国人民。东南亚、南亚国家有丰富的劳动力、潜在客源和优质的食物资源，与中国及云南经济互补性强，银发经济合作前景广阔。
4. 财税支持政策优化路径
在发展银发经济方面，云南的养老、旅居、康养条件具天时、地利、人和优势。近年来，云南出台了《加快推进旅居云南建设三年行动》《云南省推进养老服务高质量发展三年行动方案(2024~2026年)》《关于发展银发经济增进老年人福祉的实施意见》《云南省自然资源厅关于加强旅居产业用地保障的通知》等政策性文件。建议在落实以上文件、吸收最新研究成果、借鉴国内外产业发展经验的基础上，从以下7方面优化、落实各项财税支持政策。
4.1. 编制银发经济发展专项规划
国家层面“银发经济26条”发布后，山西、上海、广东、江苏、天津、北京、重庆、安徽等省(市)也出台了发展银发经济的实施方案或措施、意见，涉及规划、土地、财政、税收、金融、科技、人才、数据保障等方面。云南要抢抓机遇，积极探索自然、生态、资源优势转化为经济优势的新途径，将银发经济发展成为云南支柱产业。建议以十五五发展规划为牵引，组织相关领域跨学科专家、跨部门干部，编制促进银发经济发展的省级专项规划，明确发展目标、产业布局、要素保障等重点内容。要打破地域、行业界限，充分利用各项优惠政策和国内外资源、要素、市场及合作机制，做到多规合一，突出云南特色，实现差异化发展。要开展一线调查、诊断性研究，客观分析云南发展银发经济的优势、潜力、瓶颈、努力方向、目标任务，充分考虑东南亚南亚国家的资源条件及产业发展现状、需求，创新立足中国、面向东南亚南亚的产业对接协作新机制，提出集科学性、前瞻性、特色于一体的行动方案。鼓励重点市(州)编制银发经济发展专项规划，引导其他市(州)将银发经济列入当地十五五发展规划。为更好地落实规划，增强企业发展银发经济的信心，建议西双版纳、德宏等自然条件优越、养老产业发展基础较好的自治州，利用其享有的立法权，制定银发经济促进条例，以立法方式固化各项引导、支持政策，为银发经济高质量发展保驾护航。楚雄州出台了全国首部促进林下经济发展的专门立法、地方民族立法，破解林草产业发展困境，这种做法值得借鉴。
4.2. 特色产品研发与供给
天津、广州、杭州、西安、成都、保定等地已布局了园产业区，以发展第二产业为主导。建议云南省首先重点支持养老、备老、旅居、康养等银发经济相关的服务业聚群发展，形成以服务业为主的特色专业园区。云南在涉老产品研发、生产方面基础薄弱，竞争力不强，但有气候、民族文化、旅游资源等发展银发经济的优势条件，建议先重点支持服务业，形成一定规模，以需求驱动第一、二产业发展，即通过拓三产带一产促二产形成完整的产业链，实现差异化发展，走云南特色的银发经济发展道路。走差异化发展道路，充分利用旅游资源、民族医药、特色食物、生态环境、生物资源优势，在“便利”“土”“绿色”“原生态”方面大做文章。在老年旅游业开发方面，除对景区景点进行适老化改造外，重点培育森林康养、温泉养生、药食保健等沉浸式旅游项目，支持集医、疗、愈、养为一体的旅居健康管理机构建设和产品开发。针对老年人健康促进、营养补充、抗衰老、防癌抗癌、慢性病管理等特殊需求及消化慢、咀嚼吞咽困难等特殊生理状况，支持绿色健康、长寿、营养补充、配方、易食、易消化、保健、特殊医学用途食品产业，如野生食用菌、食用鲜花、森林蔬菜的生产与加工。发挥生物资源、中药材资源优势及民族医药技术，开发满足老年人需求的生物医药及诊疗保健技术。发挥花卉资源丰富优势，做强“美丽经济”，以颜值换产值。
4.3. 市场主体发展
银发经济具有公共产品属性，其多元混合经济形态决定了它同时具有市场性、福利性、微利性。中国银发经济处于市场主体培育阶段，存在产品和服务供给不足、知名品牌缺乏等问题[22]。银发经济与医护服务融合发展面临服务供给与需求不匹配、人才培养与队伍建设不足的问题[20]。当前中国银发经济的发展存在专业人才紧缺、资本缺乏投资动力、产业扶持政策缺位等问题[23]。养老项目具有资金投入大、运营成本高、盈利空间小、资金回报慢的特点。建议政府运用财税、金融工具，盘活过剩的房地产、旅游地产、文旅地产项目，用于养老、旅居项目建设。从老年人舒适性角度讲，多数地方一年中都有一段时间过冷、过热或过于潮湿、干燥问题。受物候、传统习俗等多因素影响，大多地方存在旅游淡旺季问题。为了解决这些问题，要发挥省级宏观统筹作用，优化银发经济产业空间布局，即通过一定的财税、金融政策，推进市场主体向规模化、连锁化、集团化、标准化、专业化、品牌化方向发展，探索不同地区间组合、协同发展新途径。如滇中地区春季干旱，空气相对湿度小，不少人难以适应，而春季为罗平县旅游旺季，空气相对湿度适中，还可欣赏百万亩油菜花海及其它多个景区景点，刚好具有互补性。滇东北与滇南，气候、景观、文化差异大，协同发展可以解决滇南部分地区夏季炎热、滇东北部分地冬季潮湿寒冷问题。支持民营企业发展银发经济，打破市场准入壁垒，在医疗机构、土地、融资、财税、数据等要素保障方面给予国企相同待遇。医疗机构的布局、数量、技术水平是大多数老人长期异地养老重点关注的问题，通过加强远程医疗、智慧医疗项目建设，培养老年医学与健康、健康与医疗保障等新医科紧缺专业人才，弥补云南优质医疗资源不足的短板。
4.4. 科技创新和技术推广
财税政策应从科技平台、智库、人才、项目等方面支持银发经济高水平发展。人才是银发经济科技创新的核心驱动力。银发经济发展面临人才短缺的挑战[24]。养老服务人才总量短缺与结构性矛盾并存，无法满足专业化、社会化发展的需要[8]。云南缺乏养老产业人才[6]。支持科研院所、高校、医疗机构成立省级重点实验室和智库，企业成立工程中心。通过“兴滇英才支持计划”“云岭产业技术领军人才”培养工程及各地人才计划，引进、培养锻炼一批服务于银发经济高质量发展的科技人才队伍。构建养老服务、健康管理、医疗护理、康复治疗、智慧养老等专业学科体系，推动跨学科交叉人才培养。建议省科技厅设立银发经济科技专项，以企业需求为导向，通过项目带动专业技术团队、智库发展。财政科技资金重点支持银发经济科技产业园、孵化器、创新中心、科技型龙头企业发展。针对市、县级医疗水平相对较低的现状，加快远程医疗技术的应用。支持云南特色适老保健食品、药食同源食品、特殊医学用途配方食品开发。
4.5. 加强宣传推介
云南发展养老、旅居等银发经济产业条件优越、基础较好。在相关企业多而实力不强的情况下，政府要将银发经济全面融入全省重要经济活动，主动开展宣传推介工作，支持企业参加相关展会、论坛，做强、做大中国(昆明)国际大健康产业博览会。特别是普洱、德宏等地，冬无严寒，夏无酷暑，物产丰富，环境优美，生活成本低，还有民航机场、高速公路通达，养老、旅居自然条件极佳，但这种优越条件在省外不为大众熟知，政府应全力做好宣传推介工作。通过老年人常关注的媒体、专题网站，大力宣传“七彩云南·养老福地”品牌。重阳节、“敬老月”及盛夏严冬季节是宣传的重点时段。东部地区经济实力较强的老年人多，异地养老、旅居需求旺盛，是宣传推介的重点地区。在巩固川渝、东北、西北这些当前主要客源市场的同时，积极开拓京津冀、长三角、珠三角等发达地区客源。充分利用沪滇合作、泛珠三角区域合作、东西部协作机制，开展供需对接宣传推介活动。支持政府相关部门和企业组团参加中国国际养老服务业博览会、江苏国际养老服务博览会、广州大健康产业博览会、成都国际养老服务业博览会、西安国际养老产业博览会、河南老龄产业博览会等银发经济相关专题经济活动。支持相关专家凝练银发经济领域科学技术问题，将其融入腾冲科学家论坛等省内外重要活动中。利用中国–南亚博览会、中国昆明进出口商品交易会、中国–东盟博览会、中国国际服务贸易交易会等多边合作平台、机制，举办银发经济产业对接活动，开拓国际市场。
4.6. 补链强链
银发经济涉及面广，产业链长，业态多元。云南当前银发经济主要集中在第三产业，主要承载物是自然条件和自然资源，旅居、旅游、养老、康养产业发展潜力巨大。云南银发经济短板是第二产业，通过构建政策链、搭建人才链、打造创新链等综合手段增强第二产业，构筑完整的银发经济产业链。设置医疗器械与装备工程、药物经济与管理、生物医药数据科学、医学信息工程、智能医学工程、养老服务管理等新专业培养专业技术人才，搭建人才链。要综合分析银发经济产业链现状、资源、市场需求，提出补链强链项目清单，实现差异化发展，探索云南银发经济产业特色化发展道路。
4.7. 政策整合
近年，关于促进银发经济发展的政策频出。2024、2025两年国务院政府工作报告都提及要大力发展银发经济。国务院办公厅于2024年1月印发的《关于发展银发经济增进老年人福祉的意见》是我国首个以“银发经济”命名的政策文件，提出了发展银发经济的26条具体措施。2024年6月，国家发改委等五部门发布的《关于打造消费新场景培育消费新增长点的措施》提出要拓展银发消费新场景。2024年7月，《中共中央关于进一步全面深化改革，推进中国式现代化的决定》发布，指出完善发展养老事业、养老产业政策机制。2024年12月，《中共中央国务院关于深化养老服务改革发展的意见》发布，指出要大力发展银发经济，释放养老消费潜力。2024年12月，中国人民银行等九部门印发的《关于金融支持中国式养老事业服务银发经济高质量发展的指导意见》从五方面提出16项重点举措。2025年2月，商务部等九单位发布的《关于增开银发旅游列车促进服务消费发展的行动计划》从四方面提出12项具体举措。2025年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《提振消费专项行动方案》提出要发展抗衰老、银发旅游等产业，释放银发消费市场潜力。建议省和重点市(州)成立专门的银发经济产业促进协调机构，打破地域、行业界限，整合发改、人社、民政、文旅、财税、国土、科技、金融等多部门政策资源，构建银发经济高质量发展的政策体系，形成政策合力，确保政策协同和落地，促进银发经济可持续发展。
5. 结语
云南省具有发展银发经济的优越条件。在供给侧结构性改革、乡村全面振兴背景下，建议通过特色产品研发与供给、市场主体发展、科技创新和技术推广等财税支持政策，探索云南银发经济差异化、特色化发展道路。同时，加强老年群体的权益保障，发展旅居、养老、休闲农业、文旅、特色食品、康养等产业，重视老年人隔代抚育的社会价值，探索“以房养老”“以地养老”、社会捐赠等多种筹资途径，实现云南银发经济高质量发展。要加大政策优化力度，通过多予少取发挥财税政策的激励、引导、培育、保障作用，促进云南银发经济可持续健康发展。