1. 引言
党的十八大以来，党中央统筹“两个大局”，将全面依法治国纳入“四个全面”战略布局，重视数字中国建设。《法治政府建设实施纲要(2021~2025年)》提出“全面建设数字法治政府”，《中共中央国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》明确“推进实施公共数据确权授权机制”，提供顶层指引。随着推进数字政府建设，在推动数字政务建设的过程中，积累了大量数据资源，如果能够将这些数据进行有效开放，则有助于进一步推动社会治理数字化水平，促进数字中国建设[1]。
在此背景下，公共数据授权运营从地方探索上升为国家战略，指政府或其指定机构依规授权符合资质的社会主体，开发特定处理后的公共数据，形成市场化产品反哺社会经济，是更深层次的公私合作。传统法治政府核心是“依法行政”，聚焦传统行政行为；而数字时代法治政府内涵拓展，需是“智慧、开放、服务型、韧性政府”。公共数据授权运营为政府数字化转型与法治化升级提供路径，要求政府厘清多重角色、规范全链条行为、平衡数据价值与安全，确保成果普惠。本文将其置于“数字法治政府”框架，论证其推动政府治理全面法治化重塑的作用。
2. 数字时代法治政府建设的新内涵与公共数据授权运营的契合性
(一) 数字时代法治政府建设的新要求与范式变迁执法
数字时代的法治政府，是在传统“依法行政”的坚实基础上，深度融入大数据、人工智能、区块链等新一代信息技术，从而实现治理范式从“工具性应用”到“革命性重塑”跃迁的政府形态，其新内涵与要求主要体现在以下四个方面。
从“权力导向”到“数据驱动”的科学决策模式。法治政府的基石在于决策的科学性与民主性。在数字时代，这意味着政府决策必须从主要依赖领导者个人经验、部门诉求和有限样本调研，转向依托全域、全量的数据分析和智能算法模型进行辅助决策。例如，通过分析城市交通流量数据、公共交通刷卡数据、人口热力图等，可以更科学地规划地铁新线路、优化公交班次，甚至为城市空间规划提供定量依据。这种基于数据的决策，能够显著减少“拍脑袋”工程，提升公共政策与公共投资的精准度和效能，是“善治”理念在数字时代的核心体现，也使得“以事实为依据”的法律原则在行政决策中得以真正落实。
从“单向管理”到“互动协同”的开放透明模式。法治政府的本质是权力在阳光下运行。数字技术为此提供了前所未有的可能。通过数据开放共享，政府的财政支出、项目审批、政策制定过程等变得可查询、可追溯，极大地增强了政府的透明度与公信力。公共数据授权运营作为一种深度、结构化的开放形式，不仅仅是政府单向释放数据，更是构建了一个政府、市场企业、科研机构和社会公众多元主体协同共治的生态系统。企业利用数据开发创新应用，政府通过采购服务或利用分析结果提升治理能力，公众在参与中实施监督并反馈需求，这深刻体现了参与式治理、协同治理的现代民主法治精神。
从“被动响应”到“主动惠民”的公共服务模式。“以人民为中心”是法治政府建设的根本宗旨。在数字时代，这一宗旨转化为利用数据洞察民生需求，赋能公共服务模式创新。通过对教育、医疗、社保、养老等领域的公共数据进行融合分析，可以精准识别服务短板和群众“急难愁盼”问题，从而推动公共服务从传统的“人找服务”(如群众四处跑腿开具证明)向“服务找人”(如政策精准推送、补贴资格主动确认、个性化健康管理建议)转变。这不仅是技术层面的升级，更是“便民利民”原则在数字场景下的生动实践与制度性重塑，使得法治政府的温度与效率同步提升。
从“静态合规”到“动态规制”的权利保障模式。数字技术在赋能治理的同时，也带来了公民个人信息权益、隐私权乃至平等权遭受侵害的新风险。例如，算法歧视、数据泄露、“大数据杀熟”等问题层出不穷。这就要求法治政府不能仅仅满足于事后的、静态的合规性检查，必须建立起贯穿数据采集、存储、传输、处理、销毁全生命周期的动态监管与规制体系。这种规制能力，包括对数据处理活动的实时监测、风险评估、预警响应以及有效的执法问责，是数字时代政府履行其“公民权利守护者”职责的必然要求，是对“有权利必有救济”这一法治核心价值的坚守与深化。
(二) 公共数据授权运营与法治政府建设的内在逻辑契合
由于公众普遍缺乏处理海量数据的技术，直接开放原始公共管理数据，不仅难发挥多大经济社会价值，还会有较高的数据安全隐患。基于这一情况，公共数据授权运营作为新的授权开放形式，也就顺势产生了[2]。公共数据授权运营并非外在于法治政府建设的独立进程，而是在目标、过程与价值等多个维度，与数字时代法治政府的新内涵存在着深刻的内在逻辑契合。
首先从目标契合角度来看，赋能高质量发展与实现“善治”的统一。从目标上看，授权运营的主要任务，就是把政府手里大量没充分利用的公共数据用起来，让这些数据能产生经济和社会价值，进而带动数字经济创新发展。这和法治政府要推动经济社会高质量发展的核心职责，是完全一致的。同时，授权运营的最终产出无论是更智能的交通导航服务、更精准的普惠金融风控模型，都能直接转化为社会公共福祉的提升，这与“善治”所追求的社会公共利益最大化的目标高度一致。
其次从过程契合角度展开，规范行政权力与优化营商环境的统一。从过程上看，授权运营要求政府必须建立一套清晰、稳定、可预期的制度体系，包括明确的授权范围清单、公平的竞争者遴选标准、规范的授权协议文本以及透明的操作流程。这一制度构建与执行的过程，本身就是对政府行政授权这一新型权力行为的法治化约束与形塑，能够有效压缩行政裁量权的滥用空间。一个规范透明的授权市场，能为所有符合条件的市场主体提供公平竞争的机会，这正是法治政府营造稳定、公平、透明、可预期营商环境的题中应有之义。
最后从价值契合角度入手，保障公民权利与促进社会公平的统一。从价值上看，一项成功的、可持续的授权运营模式，必须在其制度设计内核中内置严格的数据安全与个人信息保护机制。公共管理机构应当遵循公平公正的原则，对社会公众平等开放公共管理数据[3]。公共服务机构具有公共性，但其本质上属于民事主体，不具有行政主体资格[4]，所以政府在行使授权权力时，必须同步履行其“公共数据守门人”的核心职责，通过严谨的合同条款、持续的技术监管和严厉的法律责任追究，确保被授权方在合法合规的轨道上使用数据，严防数据滥用和泄露。此外，授权运营产生的经济收益，通过合理的分配机制反哺公共财政或直接用于降低公共服务价格，能够有效防止公共利益被私人资本无序侵蚀，有助于缩小数字鸿沟，促进社会公平正义，彰显法治的公平价值。
3. 公共数据授权运营面临的现实法治困境
尽管公共数据授权运营的战略意义与理论前景十分广阔，但其在各地的实践探索中，仍面临着诸多严峻而复杂的法治挑战，同时存在着部分地区的政府数据开放政策发布时间和质量明显领先于部分后发地区，形成了政府数据开放政策的分梯度现象[5]。这些挑战正制约着其健康发展，也深刻地检验着各级政府的法治建设水平。
(一) 授权主体与法律关系的混同性与模糊性
“谁有资格作为授权主体”以及“授权行为的法律性质究竟是什么”这是横亘在授权运营实践道路上的首要法治难题。在现实中，地方政府、政府的某个职能部门(如卫健委、交通委)、新设立的大数据管理局、甚至地方国资委下属的平台公司，都可能主张自己代表“国家”或“地方政府”行使公共数据资源的授权职责。这种主体身份的混乱，导致权力来源不清、责任主体不明。更为根本的是，授权行为在法律上应如何定性，是作为一种赋予相对人特定资格的“行政许可”，还是政府与社会资本合作的“行政协议”抑或是完全平等的“民事合同”这种定性上的模糊，直接导致法律适用上的困惑，是适用《行政许可法》的严格程序，还是适用《民法典》的合同自由原则，发生争议时，应通过行政诉讼还是民事诉讼渠道解决。现阶段在国家层面上，有关数据开放与授权，国家层面缺乏专项立法，地方政府在有关数据授权问题中会缺乏上位法参考依据，这种不确定性严重损害了法律关系的稳定性和各方行为的可预期性[6]。
(二) 授权程序与竞争机制的公平性缺失与选择性风险
如何公平、公正地选择被授权方，是授权运营能否赢得公信力的关键环节。实践中，是采用“一事一议”的定向协商，还是采用公开招标、拍卖等竞争性方式。如果程序设计不透明、不公开，就极易为“内部指定”、“关系运作”和腐败滋生提供土壤，导致行政垄断，形成新的“数据寡头”，这与法治政府所追求的公平、公正原则完全背道而驰。《济南市公共数据授权运营办法》明确规定，综合授权和分级授权需由大数据主管部门发布申报公告，组织第三方专家评审并向社会公示运营单位名单，公示无异议后才可签订协议。深圳市福田区则通过“1 + N + M”机制引入多家授权运营单位，公开数据资源清单并面向社会征集需求，从流程上保障竞争公平性。这类政策设计正是为了防范“未充分公开竞争”的授权行为。此外，授权标准的设定是否科学、全面，能否真正筛选出不仅具有技术实力和资金规模，更具备高度社会责任感、严谨合规体系和长远公共利益导向的运营主体，也直接关系到授权项目的最终成败与社会效益的实现程度。
(三) 数据治理与安全合规的风险性突出与系统性隐患
公共数据，尤其是来源于社保、医疗、教育、政务审批等领域的数据，蕴含着海量的个人隐私信息、企业的商业秘密，甚至可能关乎国家安全。在授权运营的“原始数据接入–技术处理–产品开发–市场服务”这一漫长而复杂的链条中，数据安全风险被急剧放大。首先，是技术风险：如何确保数据脱敏、匿名化处理是彻底和不可逆的，现有技术手段能否抵御日益高超的再识别攻击。其次，是管理风险：如何有效监督并防止被授权方超越授权范围使用数据。再次，是问责风险：一旦发生数据泄露事件，如何快速溯源、定责。政府作为数据的初始来源和授权方，其自身的监管能力、技术手段和专业人才队伍往往难以匹配日益复杂的监管需求，这种“能力赤字”可能导致系统性风险的积聚。例如，在国外曾发生多起政府将数据授权给第三方分析后，因安全措施不足导致大规模个人信息泄露的案例，为我们敲响了警钟。
(四) 收益分配与风险补偿机制的不健全与可持续性挑战
授权运营必然产生经济收益，但这些收益如何在政府(代表公共利益)、被授权方(承担开发成本和市场风险)以及社会公众(数据的最终来源者)之间进行公平合理的分配，目前缺乏清晰、统一的规则。若政府分成比例过高，可能挫伤市场主体的积极性，被视为“与民争利”；若比例过低，则可能导致公共资源流失，引发社会舆论的质疑。同时，与收益相伴而生的是风险。一旦发生大规模数据安全事件，所造成的经济损失和社会危害由谁来承担、如何对权益受损的公民进行及时、有效的补偿。现有的法律法规在数据侵权方面的责任界定、损失评估和风险分担机制普遍缺失或极为模糊，这使得授权运营项目潜藏着巨大的社会不稳定因素，影响了其长期的商业可持续性与社会接受度。
(五) 监督问责与绩效评估的机制薄弱与闭环缺失
对授权运营项目进行全过程的、有效的监督是保障其不偏离公共利益轨道的必要条件。然而，监督职责应由哪个或哪些部门来承担；大数据管理部门、网信部门、行业主管部门、审计部门之间的监管职责如何划分与协调，是针对每个项目临时组建监管小组，还是建立常态化的、专业化的监管体系；社会公众、新闻媒体和第三方专业机构如何能够便捷、有效地行使监督权。此外，如何科学地评估一个授权运营项目的成败，是仅仅考察它为政府带来了多少直接财政收入，还是应综合评估其带动相关产业发展的规模、创造的就业岗位、提供的公共服务质量提升、对公民隐私权的保护水平，抑或其技术创新价值。缺乏一套科学的、多维度的绩效评估指标体系，就无法对授权运营项目进行客观、公正的“事后”评价与问责，也无法形成“决策–执行–监督–评估–反馈–优化”的治理闭环，导致项目的长期改进缺乏依据。
4. 以法治化构建公共数据授权运营新路径的系统方案
在落实公共管理数据确权授权机制的过程中，不能忽视公共管理数据开放与政府信息公开在制度目标上的重要差异[7]。需要做好二者的协调工作，使两者相互配合实现更好的治理效果。面对上述错综复杂的法治困境，我们必须以系统性的法治思维进行顶层设计和制度创新，将公共数据授权运营全面纳入法治化轨道，使其真正成为赋能法治政府建设的可靠路径。
(一) 明晰法律地位，界定授权性质与整合主体权责
明确授权行为的复合法律性质。建议在未来国家层面的立法(如《公共数据授权运营管理条例》)中，将公共数据授权运营明确界定为“兼具行政与民事属性的特许经营行为”。但这种定性行为背后存在着行政法与民法的理论冲突与融合问题。平衡行政权力规制下的公共利益目标与民事合同关系中的市场效率及主体平等原则，需构建“法律框架锚定 + 合同条款缓冲 + 动态监督调和”的三维路径。在法律框架层面，应通过专项立法明确二者边界，例如在特许经营领域，立法需界定行政机关的审批、监管权限，避免过度干预合同履行，同时强制要求协议中纳入公共利益保障条款，如公共服务价格上限、质量标准等，为市场主体划定明确行为底线。其授权决定的作出，基于政府的行政特权和对公共利益的代表，因此其设立、变更和终止必须遵循行政法的基本原则，如公平公正、程序正当、公众参与和信赖保护。而其具体的运营内容、双方的权利义务、收益分配、违约责任等，则通过详尽的行政协议(或称特许经营协议)来约定。在协议履行过程中，对于不涉及行政特权行使的普通违约争议，可适用民事法律规则解决。这一定位既确保了政府必要的监管权威和公共利益保障能力，又尊重了市场交易的习惯和效率。
统一授权主体与整合内部职责。建议在省、市级层面，通过地方性法规或政府规章，明确指定一个统一的公共数据管理机构(通常是大数据管理局)作为唯一的授权主体，对外代表政府行使职责。其核心权责应法定化，包括：组织编制并动态更新本地区《公共数据授权运营重点领域清单》；制定并发布授权运营的具体实施细则与合同范本；统一受理社会主体的运营申请并组织公平的竞争性遴选；代表政府与中选运营方签订授权协议；建立并运维授权运营监管平台，履行日常监测职责；定期组织对授权运营项目的综合绩效评估并向社会公布结果。通过“一个口子”管理，彻底解决政出多门、权责不清的问题。
(二) 规范授权过程，构建公平的程序正义机制
确立“竞争性授权”为基本原则。立法应明确规定，除涉及国家安全、国防装备、敏感执法等极少数特殊领域，必须采用“一事一议”方式外，其余所有公共数据授权运营项目，原则上均应通过公开招标、竞争性谈判、招募等市场化竞争方式择优选择被授权方。这不仅是提升资源配置效率的需要，更是法治政府程序正义精神的直接体现。
制定多维化、精细化的准入标准。准入标准应超越传统的“注册资本”和“营收规模”等财务指标，构建一个涵盖“技术能力、安全保障、合规体系、公益属性、商业可持续性”的综合评价体系。具体应重点考察：企业是否具备符合国家标准的数据安全保护等级认证、是否建有完善的数据合规内控体系、其提交的商业计划书与公共利益的关联度与创新性、其过往在数据保护方面的信誉记录等。
深化信息公开与拓展公众参与。打造统一的“公共数据授权运营门户网站”，强制要求授权前的项目规划、授权中的全部评选标准与流程节点、授权后的协议核心条款(除涉及商业秘密和技术秘密外)、运营方的年度报告以及政府的监管报告和绩效评估结果，全部在此平台向社会公开。对于社会影响重大、关注度高的项目(如全市医疗健康数据运营)，在立项和评估阶段，应依法引入听证会、专家咨询委员会、公众评议等参与机制，确保公共利益在决策中得到充分体现。
(三) 筑牢安全底线，建立全周期数据治理与合规体系
实行严格的数据分类分级与差异化授权策略。依据国家数据分类分级标准，制定本地区的《公共数据分类分级指南》，将公共数据明确划分为“无条件开放类”、“受限开放类(需脱敏、聚合或通过隐私计算平台使用)”和“禁止开放类”[8]。授权运营应主要针对“受限开放类”数据，并要求运营方必须通过部署在政府监管环境下的“可信数据空间”或“隐私计算平台”进行数据开发利用，实现“数据不出域”、“可用不可见”，从技术架构上保障原始数据不泄露。
强化“协议治理”与“技术监管”双轮驱动。在授权协议中，必须设立专章详细约定数据安全与合规条款，包括但不限于：数据使用的目的、场景和范围限制；必须采用的安全技术措施等级；政府及其委托的第三方机构享有不受限制的审计权；明确的违约情形与阶梯式处罚措施(从罚款直至终止授权并列入黑名单)。同时，政府应投资建设或租用先进的监管技术平台，对授权给运营方的数据接口调用情况、数据流向、模型行为等进行实时监测和日志记录，变被动响应为主动预警。
构建清晰的责任链条与便捷的救济渠道。确立“运营方承担数据安全主体责任，政府承担授权与监管的最终责任”的原则。一旦发生安全事件，政府监管部门应迅速启动应急响应，依法追究运营方的民事、行政乃至刑事责任[9]。同时，必须为权益受损的公民建立便捷的投诉举报渠道(如通过12345热线转接)和多元化的救济途径，包括支持集体诉讼、探索建立数据侵权领域的公益诉讼制度等。
(四) 保障收益共享，设计合理的收益分配与补偿机制
探索灵活多元的收益分配模式。收益分配应体现“激励相容”原则，兼顾公共财政收益、覆盖运营成本并保障企业获得合理的市场回报。可以探索“固定年费 + 按收入/利润分成”的混合模式。政府所得部分，应设立财政专户，明确其用途，如定向投入于智慧城市基础设施建设、弥合数字鸿沟的公益项目、支持数据技术创新或设立数据风险补偿基金，并向社会公示资金使用情况，确保公共利益的可视化回流。
设立数据风险补偿与救济基金。由财政初始投入、从授权运营收益中按一定比例提取共同出资，设立“公共数据安全风险补偿基金”。该基金由独立的理事会管理，用于在发生重大数据安全事件，且责任方无法及时全额赔偿时，对受损公民进行先行赔付，维护社会稳定。基金在赔付后，依法取得对责任方的追偿权。这既是对公民权利的有效托底保障，也为整个授权运营制度提供了重要的风险缓冲。从其可行性分析，资金来源方面，财政初始投入受地方财政实力影响，经济薄弱地区可能面临资金缺口；授权运营收益提取比例需平衡基金规模与运营方积极性，比例过高可能削弱运营动力，过低则导致基金积累缓慢，且需明确收益核算范围以避免争议。管理模式上，独立理事会的成员构成至关重要，若缺乏数据安全、法律、财务等专业人才，易影响决策科学性；同时需建立监督机制，防止理事会权力滥用，确保资金使用透明。此外，道德风险不可忽视：运营方可能因有基金兜底而放松安全管理，公民也可能出现过度索赔情况，需通过强化事前监管(如定期安全审查)、建立责任追溯机制，以及明确赔付上限和举证责任，降低风险发生概率。这些问题若不妥善解决，将直接影响基金的可持续性与公信力。
(五) 强化监督制约，完善内外协同的多元监督和问责体系
健全内部权力制衡与协同监管机制。在政府内部，必须实现授权、运营、监管职能的分离与制衡。大数据局作为授权和管理单位；网信办、公安局负责数据安全与个人信息的合规监管；行业主管部门(如交通、医疗)负责业务合规性指导；审计局负责对收益上缴和使用情况进行审计。建立常态化的部门联席会议制度，形成监管合力。
引入多元外部监督力量。立法机关(人大)应行使最高监督权，政府定期向其报告年度授权运营总体情况与基金使用情况。同时，大力鼓励和培育独立的第三方审计、评估机构，对运营项目进行专业鉴证。保障新闻媒体的调查报道权，畅通公众举报渠道，构建起立法监督、专业监督、舆论监督和社会监督四位一体的外部监督网络。为确保“四位一体”外部监督网络有效落地，需从实操层面分析可行性。立法监督上，需完善新闻调查报道权的法律保障细则，明确媒体采访、信息获取的合法边界，避免因法律模糊导致媒体维权难。专业监督可依托行业协会或第三方机构，需建立专业人才选拔与考核机制，确保监督的专业性与客观性，但需解决机构独立性与资金来源问题，避免受利益方干扰。舆论监督方面，要平衡媒体监督自由与被监督方权益，防止不实报道引发法律纠纷，同时需规范网络舆论引导，避免监督异化为网络暴力。社会监督需优化公众举报渠道，简化举报流程、明确反馈时限，同时建立举报人保护机制，解决公众“不敢举报”的顾虑。此外，需建立四类监督主体的协同机制，避免重复监督或监督空白，确保监督效能最大化。
建立以公共利益为核心的综合性绩效评估制度。设计一套超越经济指标的评估指标体系，其核心应围绕公共利益的实现程度。具体可包括：经济性指标(直接收益、拉动产业投资、新增就业)；社会性指标(公共服务质量改善度、公众满意度调查结果、数字鸿沟缩小情况)；创新性指标(新开发数据产品/服务数量、产生的专利与标准)；安全合规指标(安全事件数量、审计发现问题整改率、投诉率)。评估结果应直接与运营方的后续授权资格、费用减免、声誉评价等挂钩，形成强有力的激励约束导向。
数字时代的法治政府建设，是一场关乎治理体系与治理能力现代化的深刻革命[10]。公共数据授权运营，作为这场革命中一项兼具前瞻性与复杂性的关键实践，其意义远超出纯粹的经济范畴。它如同一面清晰的镜子，映照出政府在处理与市场关系、平衡效率与安全、界定行政权力与公民权利边界时的法治素养与治理智慧。将公共数据授权运营全面、系统地纳入法治化轨道，不仅能够有效激活并赋能那些沉睡的巨额数据资产，服务于经济的高质量发展，更能够以一种“倒逼”机制，促使政府自身在数据这一新兴且核心的治理疆域中，深刻践行数据驱动的科学决策、开放透明的互动协同、主动精准的惠民服务以及动态有效的权利保障等法治政府新内涵。
前路依然充满挑战，国家层面统一立法的不足、关键技术的持续攻关、跨部门协同监管能力的提升、专业人才的培养储备，这些都非一朝一夕之功。但只要我们始终高擎法治的旗帜，以系统的思维进行顶层设计，以创新的勇气破解制度难题，以审慎的态度防范各类风险，坚定不移地持续推进，那么，公共数据授权运营必将从当前各地分散的、探索性的“新路径”，逐渐汇聚、发展成为未来数字法治政府建设中一条方向明确、规则清晰、运行平稳的“主干道”，最终为实现国家治理效能全面提升与人民根本福祉保障的有机统一，贡献出不可或缺的数据力量和制度智慧。