1. 问题与背景
党的十九届三中全会通过了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》，要求在新的起点上深化国家机构改革，改革机构设置，优化职能配置，是提高党和国家机构效率效能、更好发挥政府作用的重要举措，是推进国家治理能力现代化的重要工作。2021年，《中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》指出要夯实国家治理根基，以改革创新和制度建设、能力建设为抓手，建立健全基层治理体制机制，加强基层治理体系和治理能力现代化建设。作为新时代国家治理体系和治理能力现代化建设的关键一环，综合行政执法权下放改革先后在各地落实推进。
综合行政执法改革的实质是将“上位行政主体”的处罚权集中到原本不具备法定处罚权的“下位行政主体”，即由赋予“下位行政主体”以权限行使相应的行政执法权，主要特征是将事项与权限下沉，形成“一支队伍管执法”的联动性基层行政管理[1]。当前，改革遇到持续推进难的挑战，一是基层执法工作处于政府工作的边缘位置，往往为配合政府的中心任务而妥协，改革推进力度先天性不足。二是执法工作面临着体制上组织自上而下的压力，以及在基层情境下多元化的社会问题的挑战[2]，执法队伍迫切需要整合性人、财、权资源和多样化专业技能与设备的支持。基于此，本文关注的问题在于：通过何种理论视角，能够挖掘综合行政执法权下放的推动因素及其演化逻辑？如何建构一个合适的理论解释性框架，分析探讨在复杂综合因素中，深入综合行政执法改革推进的路径何在？
2. 文献回顾
2.1. 结构性约束与机构整合限度
现有研究普遍指出，我国以“条条”专业管理为主的行政执法体系，在基层面临深刻的“条块矛盾”。一方面，以事权为中心设置职能部门，强调层级节制、上下对口的情况下容易导致“部门利益”问题，凸显条条管理的弊端[3]。而属地管理的“块块”则面临权责不对等、资源匮乏的困境。为此，综合行政执法改革以机构改革整合政府职能为核心思路，力图形成一个部门主管，多个部门合力的协调机制，提高基层工作效率和质量[4]。与此同时，数字治理技术的发展被视为突破传统“条块”壁垒的关键助力，技术为执法部门间信息共享和跨部门协作创造条件，为构建整体性政府提供新的实现路径[5]。然而，单纯对机构或技术的整合未必能带来职能的有机融合。改革成效有赖于部门利益协调、职责界定以及人员整合效果的影响。这表明，仅从权责归属层面进行机构调整，难以发挥执法改革应有效能。执法队接受区城管局“条条”和街道“块块”的“双重管理”。这种权责结构的模糊性，为执法过程中差序格局的渗透创造了空间，外化为规则受阻后的“平衡”策略[6] [7]。
2.2. 从事权下放到全能适配
作为综合执法改革的重要路径，“执法权下沉”被赋予了充实基层、提升效能的期望[8]。学界初期讨论多集中于其法律属性，辨析其与法律授权、行政委托的区别[9]。随着改革推进，研究视角逐渐从单纯的事权下放转向更为现实的权能适配问题。实践表明，实施执法事项属地管理，在缺乏相应的人力资源、财政保障和技术支持情况下，反而会引发基层的执法困境，催生诸如弹性执法[10]、相机执行[11]等执法失灵或偏差现象。因此，改革成效并非仅由制度设计来决定，而是基层执法部门的这种能动性策略与体制改革本身的因素共同塑造的结果[12]。基层职能的发挥需实现“规定动作”和“自选动作”的有机结合，遵守上下一致的机构设置任务并发挥机构设置、职能配置的自主权[13]。不同领域的执法权下沉与执法上收可能同时存在，如，生态环境领域的“环保垂改”执法权力上收，与城管“执法重心下沉”的改革产生制度统筹上的新冲突[14]。
2.3. 理论视角与研究切入点
既有研究为理解执法下沉提供了多重视角，但多数集中于对实践困境的现象描述和政策分析。大致上点明了“职责异构”的改革趋势，尤其是阐述了行政执法体制改革的核心法律问题是权力转移[15]，而执法权下沉作为关键举措，其成功关键在于确定镇街的执法权并细化其程序[16]。然而，这些视角都静态描述了与行政执法改革相关的因素，却缺乏整合性的框架以系统揭示制度、组织结构与资源等要素之间的联动机制。因此，本研究将以整合性的分析框架，试述执法权下沉的改革设计如何通过与科层组织固有特征的互动，在什么样的资源条件的约束下，最终导致的“功能实现”或“功能失调”。
3. 理论基础与解释框架
3.1. 理论基础
3.1.1. 结构功能主义
结构功能主义(structural functionalism)起源于20世纪，帕森斯提出结构功能主义这一名称，政治学家阿尔蒙德将这一研究视角和方法引入政治学领域中[17]。其主张系统的结构决定系统的功能，强调的是结构和功能的相互关系。功能的输出受到社会系统特定结构、不同场域的子系统的影响，功能则是治理系统内要素及其结构的最终体现，也是一定结构下治理系统内各要素存在的目的和理由[18] [19]。
3.1.2. 科层制理论
科层制作为理想的组织体制，按照专业化原则横向分解工作任务，按照等级化原则进行纵向传递[20]。科层制的理性愿景是依法确定的权限范围、层级节制的权力体系、依规办事的运作规制、专职专业的管理人员等[21]。专职行政人员只需按法定职责权限和标准化的程序要求例行公事。然而，公共政策经过层层传达、条条分解，最后都要归结到基层来执行落实[22]。
3.1.3. 理论适用性探讨：行政执法层面的研究
结构功能主义在行政执法领域的研究具有适用性。基层条块关系中，属地与属事之间权责不对等的结构问题制约着基层执法效能提升[23]，执法者所嵌入的组织结构及其构成，以及组织权力的运行，也会对执法效果产生影响[24]。在组织结构的构成层面，政府组织内部不同执法机构以及执法机构与其他机构之间的“孤岛现象”导致执法的“失真”[25]。执法权下沉凸显体制及组织中的结构问题，在制度性资源输入匮乏的情况下，基层承接能力不足产生横向“悬浮”现象[26]。
科层制同样广泛应用于行政执法领域的研究。行政执法改革致力于解决执法过程中多头执法、推诿扯皮的现实问题，其本源问题就在于政府专业分化使得碎片化问题凸显，责任推诿频现[27]。基层行政执法改革，可以从科层控制的角度思考[28]，基层执法作用的发挥实际上离不开执法体制中组织设计、人事任免和资源调配等方面的控制。
3.2. 解释框架
中央层面以制度形式确定了改革的范围、改革的时间以及改革涉及的职能领域，推动全国综合行政执法的改革，促进地方基层一支队伍管执法的模式形成。各地按照中央要求颁布相应的细则，以清单形式公布调整由镇街实施的综合行政执法职权事项目录。镇街综合执法队承接下放的事项，对涉及到城管、环保多领域的基层事项进行综合执法，实现执法属地化管理。
从科层体制看，制度推进面临结构失衡(见图1)。第一，执法队实施大综合是将执法队从县级的“条”，变成镇街的“块”，属地管理的大量综合性和临时性任务甚至可能挤压原本执法队的业务。第二，行政执法权下放强调了大综合、跨部门协调，现实中却因条块交叉、双重指挥而呈现权责模糊的结构。上级业务局管业务与乡镇政府管考核两种指令，使执法队功能内耗。第三，基层执法往往于差序格局中面临遵守刚性规则与柔性执法的抉择难题。结构失衡导致与功能间存在断裂。主要体现在权小责大，改革并没有将足够资源权随事权下沉，难以发挥原有职能，甚至导致基层执法的选择性执法，反而降低公共服务的效率效能。
Figure1. “Institutional-Structural-Resource” analytical framework
图1. “制度–结构–资源”分析框架
4. 论文格式编排
案例研究是一种实证研究方法，能在真实情境中对特定案例进行深入、整体的考察，以理解其复杂性和动态过程。本研究采用单案例研究法，选择G市L街道行政执法权下放为案例切入，该案例作为一项已运行超3个年头的改革实践，能够集中展现执法权下放过程中的结构性张力与功能实现困境，具有重要的分析性和代表性价值。
2021年7月5日，G市人民政府办公厅发布《G市人民政府关于镇街综合行政执法的公告》，规定自2021年9月份起G市全市各镇人民政府和街道办事处(以下简称“镇街”)统一实行综合执法，将相关行政处罚权调整由镇街实施后，与之相关的行政检查权、行政强制措施权由镇街一并实施。位于G市老城区的L街道，综合行政执法改革推行之后，随着文件规定的事项和权限下沉，L街道办综合执法队整合了9个职能部门的相关事项，形成一支队伍管执法的模式。
4.1. 案例阐述
4.1.1. 违规建设，投诉无门
政府市民热线接到针对居民楼某餐馆的投诉，该餐馆位于商住楼内，与周边居民楼只有一墙之隔，但尚在装修并未开业。对于餐饮店，周边居民最敏感的就是油烟排放。在商住楼建有整体设计好的内部烟道情况下，该餐馆破墙新增排烟设施，居民担心未来商铺开业，排烟及其带来的气味和噪声会严重影响他们生活，故而寻求政府部门的帮助。
居民向区政府部门投诉，但城建部门上门核实，并未发现损坏或改变房屋结构的情况，以整治无政策依据作为办结答复；而针对油烟污染的问题，环保部门却回应仅针对已有营业执照的餐饮企业产生油烟污染进行查处，对于前期装修、尚未营业的餐饮企业是否允许新装排烟设施，并非他们的职责。
4.1.2. 权限不足，执法乏力
按照法律规定，判断新建餐饮店是否合法合规，涉及多个部门共同管理的问题，一是市场监管部门负责营业执照的颁发；二是环保部门对餐饮店进行是否符合环保法规的监管；三是城管部门对装修、改造过程中的违法行为进行执法。
综合行政执法改革后，行政执法呈现属地管理的特征，执法重心向镇街转移。餐馆经营者未安装规定安装的油烟净化和异味处理设施的行政处罚，实施主体事实上已变为街道办，由L街道综合执法队负责。然而L街道综合执法队表示他们也并无此项职责，因此执法无依据。原因是改革下放相关事项，却没有配套相应的权限，对于有事权无执法权的事情和类似矛盾，只能通过约谈协商化解矛盾。
4.2. 问题分析
4.2.1. 制度推进：功能导向的改革与结构滞后的困境
综合行政执法改革旨在破解多头执法、效率低下等“九龙治水”困局，通过权力下放、属地管理，构建高效、回应型的治理体系，以回应公众对美好生活和政府效能的需求。
一是执法事权合法性困境。执法权下放实质上是“事权”的纵向重构，然而，G市下放权限清单内容虽细却琐碎，缺乏法律定位、职权标准与其运行机制的系统规范，致使执法权下沉至执行之间产生制度性错位。二是基层执法者双重角色困境。镇街综合执法队面临条块上的双重管理，既有对上负责的职责又有为下服务的需求。科层体制下“对上负责”的惯性，往往替代改革所追求的“为下服务”目标，致使管理重心难以真正下移，执法者沦为被动接收指令的末端执行者。条块体制与属地管理共同构成了基层执法上的多管道型结构，处于行政体系末端的综合执法者更多是被动接收资源的“角色”。
4.2.2. 结构塑造：分工与整合的失衡
执法权下沉被视为提升基层治理效能的重要路径。然而，权责与资源的系统性脱节，不仅使改革目标落空，更会引发新的治理断层。执法权下沉并非简单的职责转移，而是一项涉及体制、资源与能力的系统性工程。缺乏系统性制度安排，基层将面临结构性失灵。
第一，综合执法权下沉及执行失灵根源于承接能力不足。城市治理体系中，城建、环保、市场监管、街道执法队等构成了功能各异的子结构，旨在通过专业化提升效率。然而，系统整体的有效运作不仅依赖于分工，更取决于子结构间的有机协同。执法权下沉本身并非治理效能的充分条件。据调研，L街道综合执法队在改革中承接了第一轮共506项事项，但却频现行政执法困难的特殊情况。例如，当执法对象要求执法队员出示检查资格证明时，由于行政强制权与检查权仍保留在上级行政机关，执法队不仅无法有效履职，其处罚行为本身也难以满足程序合规的基本要求。由此可见，当前资源、服务与管理权限的下沉过程，呈现出明显的“非对称性”，协调性与匹配性严重不足。
第二，基层执法配套力量不足加剧断层。改革执法权下沉涉及到环保、消防、城建等多个领域的专业，基层综合执法部门在人才、资金和装备上均存在压力。事项下放本为实现属地管理，却没有做到事随人走，导致基层执法队伍在人力方面存在结构性不足的问题。
下放事项原本是“赋能”，实际上我们是“失能”。(我们执法队)总共7个人，1台车。光是处理消费投诉就占用了60%的人力，哪还有资源去开展那些下放的执法事项？再一个，连专业的检测设备都没配齐，怎么查处食品质量问题？(访谈编号：ZFD20250327)
执法队伍建设面临三重困境，其一，人员构成复杂且专业整合难度大，多数干部系从部队转业而来，“半路出家”现象普遍，难以形成专业合力。其二，队伍结构老龄化突出，队员平均年龄已达50岁，体能下降、学习能力不佳，在财政与装备约束下难以通过内部培训提升能力，转而依赖购买服务来弥补自身力量不足的缺陷。其三，执法队伍总量严重不足。职权下放后工作量多出一倍不止，却兼有编制空缺和人才不足的问题，导致执法水平与效能难以达到预期目标。
4.2.3. 规则与资源的断裂：基层执法困境的结构性根源
结构功能主义认为，系统的稳定运行有赖于其内部各结构的良好配合与资源支撑。综合行政执法改革作为一项制度规则层面的重要调整，其初衷在于通过事权下放实现治理效能提升。然而，规则制定与资源供给之间存在系统性断裂，导致基层执法体系难以发挥预期功能。这种结构性失调源于制度设计的深层缺陷，具体可从以下三个维度剖析其成因：
第一，事权与执法权的结构性脱嵌。改革下放了行政处罚事权，但执法权所必需的法律授权、程序规范与强制手段却未同步下沉。例如，L街道执法队面对“装修阶段”监管的法律空白，陷入“有责任无权力”的执法困境。根源在于制度规则制定过程中未充分考虑基层实际，未构建起权责清晰、程序完备的执法链条，导致基层缺乏可操作的行动依据。
第二，职责与专业能力的制度性错配。餐饮油烟监管具有高度专业性，涉及建筑、环保、技术等多维知识。职责下放的同时，相应的专业力量与技术资源却未配套，使基层执法人员因缺乏必要的监测技能与取证手段，这反映出制度设计中对“能力建设”的忽视，暴露出责任转移与能力供给之间的系统性失衡。
第三，任务与财政资源的机制性割裂。有效执法离不开稳定的财政保障，以支持培训、设备和鉴定等支出。然而在事权下沉过程中，多地未能建立起相应的财政资源下沉机制。“属地管理”在实践中异化为“基层负担”，街道层面有限的财力无法支撑专业化执法任务，使得执法行动因资源匮乏而难以实质推进。这体现了事权与财权不匹配的体制痼疾，也凸显了改革中资源协同机制的缺位。
这种规则与资源的断裂，是当前综合行政执法改革中“协调失灵”频现的根本原因。基层执法部门普遍面临“权责倒挂”的困境，即责任清单不断加长，但决策权、人事权、财政权仍高度集中在上级部门。这使得基层成为了各类矛盾的最终承接方，却缺乏化解矛盾的必要工具。执法体系预期的“高效治理”目标落空，取而代之的是“消极避责”和“策略性应付”。基层执法者不得不以“无明确规则不行动”的底线逻辑应对现实压力。最终导致最接近问题的基层执法单位，反而成为最无力解决问题的制度薄弱环节。
4.3. 对策与建议
4.3.1. 做好顶层设计，压实执法职责
省级层面应通过地方性法规与政府规章，细化组织法与行为法相关内容，为执法权下沉提供制度依据。应分类分领域统筹行政执法权配置，因类施策，提升基层执法效能。改革需明确填补执法真空、充实基层力量的目标，在顶层设计中加强制度协同，避免因体制惯性引发衔接障碍。同时，应压实各领域主管部门的管理与监管责任，明确部门职责，以提升履职效能、回应公共诉求为导向，确保执法权“放得下、接得住、管得好”。对基层承接确有困难的，主管部门应及时提供资源支持。
4.3.2. 完善下沉配套，塑造高效执法队伍
执法资源配置是执法有效运行的关键。应遵循“钱随事转”，保障基层执法所需的专业设备与资金投入，按事权下放程度匹配相应财力。落实“编随事转”，通过定向培养、编制倾斜等方式拓宽基层人才来源，推动专业力量下沉。强化专业赋能，系统开展执法能力培训，并探索建立跨领域专业支持小组，对技术性较强的执法事项提供精准支撑，全面提升执法队伍专业水平与实战能力。
5. 小结与讨论
基层治理有效是国家治理现代化的坚实基础。行政执法改革是治理重心下移的体现，作为国家战略设计的一种落实方式，基层综合行政执法改革需要突破传统制度背景的限制，实现功能和价值的嬗变。总之，关于基层综合执法改革，制度上的建设仍需持续推进，因为法制建设永远没有“完成时”。改革要有力推进必须坚持以问题为导向，推动顶层设计与具体制度同步进行，从而构建简约高效的镇街执法体制，优化镇街执法部门和队伍的结构，形成协调联动的基层综合执法模式，助力推进国家治理体系和治理能力现代化。