1. 引言
农业作为国民经济的基础部门，生产过程决定了其一定会暴露在自然与市场的双重风险之下，尤其在中国这一农业自然灾害频发的国家，因此建立有效的农业风险管理体系对于农业生产具有至关重要的战略价值和现实意义[1]。作为一种市场化风险转移和应对机制，农业保险在分散农业风险、补偿农业损失、提高农业综合生产能力和促进农民增收等方面发挥着非常重要的作用。正是因为这一原因，美国、欧洲等一些国家一直将农业保险视为一项重要的支农工具和绿箱政策而被广泛使用。然而，由于高度信息不对称以及高昂的交易成本等问题的限制，纯粹由市场驱动的农业保险供给往往会面临严重的市场失灵问题。中国早期农业保险的实践也恰恰证明了这一点，新中国成立之初就已经建立了农业保险制度，但长期以来由于政府政策补贴的责任的缺失，市场化农业保险因持续承保亏损而发展基本停滞，规模不断缩小的农业保险并未承担起应有的风险分担的作用[2]。
这一局面在2004年发生了改变，为了进一步发挥农业保险对农业生产风险的分担作用，当年中国中央政府首次提出构建政策性农业保险制的建议，随后多年一号文件都涉及农业保险项目，表明特别是在2007年始，中央财政在这一年启动大规模农业保险保费补贴试点计划，这也标志着中国农业保险进入了以财政支持为核心驱动力的政策主导发展阶段。财政补贴作为关键的政策工具，极大地降低了农民的农业保险的投保成本，撬动了指数级增长农业保险市场，截至2025年6月，中国农业保险保费规模已突破1500亿元，覆盖超1.47亿农户，提供风险保障超过5万亿元，三大主粮作物完全成本保险和种植收入保险也已在全国全面实施，保障水平最高达到产值的80%，中国也取代美国成为全球最大农业保险市场。但是随着政策性农业保险制度实施持续深入，这种以政府大规模财政投入为基础的发展模式其经济效率与可持续性如何，是否存在财政难以为继的后果等等，这也引发了学界与政府部门的广泛关注。国外相关研究及实践都表明，以财政补贴为基础的政策性农业保险可能会遇到更为明显逆向选择与道德风险问题[3]，政府和承保机构之间委托代理效率不足的问题等问题[4] [5]，中国的政策性农业保险是否也存在这些问题，该问题的回答直接关系到中国政策性农业保险能否可持续发展、农民生产经营能够正常运转、农业生产风险能否得到合理分散等。
基于以上的分析，本研究采用政策分析、描述性统计与比较制度分析相结合的方法。在回顾我国农业保险制度演进历程及发展现状的基础上，利用信息经济学、委托代理等基础理论，对财政补贴视野下我国政策性农业保险政策面临的问题进行了深入的分析，研究发现存在基层政府财政压力过大、财政补贴放大逆向选择和道德风险、政府与承保机构间委托代理问题等，并在前文分析的基础上给出了具体对策和建议。
2. 政策性农业保险制度演进、架构与宏观绩效
2.1. 政策干预与农业保险市场的演进：从市场失灵到政府驱动的增长
中国农业保险市场的演化路径清晰地展示了从市场自发失灵到政府强力干预并引起快速增长的整个历程，然而财政补贴的引入成为扭转整个制度变化的关键要素[2]。
前补贴时期：市场供给与需求的双重失灵(1982~2003年)：我国农业保险制度自1949年建国后有了短暂的开始，但是不久就陷入小规模发展的停滞状态。尽管自1982年起农业保险业务有所恢复，但纯商业化运作模式始终无法克服农业生产所固有的高风险、高协变性和高交易成本等障碍。保险公司作为以利润最大化为目标的市场主体，在缺乏多样有效风险分散机制的条件下，普遍面临承保亏损，保障效果不明显，这也就导致农业保险供给意愿严重不足。全国历史数据显示，在2003年前后，全国农业保险保费规模尚不足5亿元人民币，市场几近停滞，无法满足农业部门的风险保障需求[6]。
制度确立与政策拐点(2004~2007年)：2004年中央“一号文件”首次明确提出“建立政策性农业保险制度”。中央政府开始研究以财政补贴农业保险保费的形式介入农业保险产业，以纠正农业保险市场失灵的问题，支撑农业保险产业发展[7]。然而，在2007年之前，农业保险保费补贴主要依赖地方财政，缺乏系统性的中央财政支持，市场增长依然乏力。真正的转折点是2007年，财政部正式将“农业保险保费补贴”纳入中央财政预算[8]，并系统性地对水稻、玉米等关键农产品在部分省份进行补贴试点，政策性农业保险制度开始进入大规模试点阶段[9]。
Table 1. Key policies for policy-based agricultural insurance (2004~2024)
表1. 政策性农业保险关键政策(2004~2024年)
年份 |
关键政策/事件 |
政策意涵 |
2004 |
中央一号文件 |
首次提出“建立政策性农业保险制度”，开启政府干预序幕。 |
2007 |
中央财政启动保费补贴 |
标志着以中央财政为主导的补贴模式正式确立，成为市场增长的关键拐点。 |
2012 |
强调农业再保险体系 |
开始关注系统性风险的分散机制，提出构建多层次风险管理架构。 |
2018 |
试点完全成本与收入保险 |
推动保险产品升级，保障范围从生产成本向稳定收入延伸，提升保障质量。 |
2019 |
启动特色农产品“以奖代补” |
创新补贴模式，赋予地方政府更大自主权，以激励地方发展多样化农业保险。 |
2021 |
修订《保费补贴管理办法》 |
优化补贴结构，将“以奖代补”政策全国化，并强调绩效管理。 |
2024 |
全面实施三大主粮高保障保险 |
在全国范围内推广完全成本与收入保险，标志着高水平保障成为政策主流。 |
资料来源：作者整理而得。
后补贴时期：财政驱动下的指数级增长(2007年至今)：中央财政的介入成为激活市场的决定性因素。数据显示，2007年之后，各省农业保险保费收入均呈现爆发式增长。在持续的政策支持下，中国农业保险保费收入从2007年的约50亿元增长至2025年的1500亿元，风险保障总额超过5万亿元，农业保险市场规模稳居全球第一[10]。政策的延续见表1，这一历程表明，在农业保险领域，强有力的、系统性的政府财政干预是启动市场并实现广覆盖的必要条件[11] [12]。
2.2. 目前政策性农业保险财政补贴的制度架构
区别于国外的做法，我国的政策性农业保险财政补贴并非采用单一的转移支付展开，而是一个嵌入了多重政策目标的复杂制度设计，其核心特征表现为多级财政分担与差异化激励机制[13]。
首先，纵向财政补贴的分担结构。农业保险保费是由中央、省、市/县三级财政与农户共同承担，但是分担的比例因为省份的差异而有所不同。这种财政补贴的结构设计，可以通过各级政府的财政补贴实现农业保险“风险共担和责任共负”，并且其中“不配套、不补贴”政策设计也对地方政府履行财政补贴责任提出了硬性约束，避免出现中央政府和农户单独分担保费的不稳定问题，有效地对地方履行支持农业保险的责任，并且形成了相对稳定的财政支持结构。
其次，横向差异化的补贴比例分配。由于我国区域间差异较大，考虑到部分地区基层财政补贴压力及对国家粮食安全核心区的关注，中央财政对中西部和东北等粮食主产区及经济欠发达地区的补贴比例(45%)高于东部地区(35%) [14]。在此基础上，为了鼓励省级财政加大对核心产区的投入，针对产粮大县，中央财政承诺对省级财政超25%补贴比例的部分再承担50%，构成一种“配比激励”，同时考虑到不同地区风险特征和战略重要性不同的农产品，补贴力度亦有区分，如风险更高的养殖业获得的补贴比例(中西部50%)高于种植业。
最后，“以奖代补”模式创新。为促进地方优势特色农业发展，中央财政于2019年引入了以奖代补政策。该模式下，中央财政不再直接补贴具体险种，而是依据地方政府在发展特色农业保险方面的绩效，如财政投入、产品创新、覆盖效果等，给予一揽子奖励资金。这种从“过程补贴”到“结果奖励”的转变，赋予了地方政府更大的自主决策空间，激励其因地制宜地发展满足区域特定需求的保险产品，是补贴机制从“一刀切”向“差异化、绩效导向”演进的重要体现[15]。
2.3. 政府农业保险财政补贴规模、覆盖与保障水平
在财政补贴的强力驱动下，中国农业保险在多个维度上取得了显著的宏观绩效，为农业部门构建了广覆盖的风险缓冲垫。
Table 2. Growth of the agricultural insurance market scale and central government fiscal subsidies
表2. 农业保险市场规模与中央财政补贴增长情况
年份 |
总保费收入(亿元) |
中央财政补贴数据(亿元) |
风险保障总额(万亿元) |
保险密度(元/人) |
2020 |
815 |
285.39 |
4.13 |
430 |
2021 |
976 |
333.45 |
4.78 |
515 |
2022 |
1192 |
434.53 |
5.46 |
630 |
2023 |
1430 |
478 |
4.5 |
712 |
2024 |
1521 |
547.5 |
5 |
910 |
数据来源：中国农业农村部网站。
1. 市场规模与风险保障的指数级增长。如表2所示，全国农业保险保费收入与中央财政补贴支出同步高速增长。从2020年至2024年，中国政策性农业保险的关键指标呈现清晰的增长态势。总保费收入从815亿元稳步增长至1521亿元，中央财政补贴也同步从285.39亿元增长至547.5亿元。保险密度(人均保费)的增长尤为显著，从430元/人提升至910元/人，实现了翻倍。在风险保障总额方面，该数据从2020年的4.13万亿元增至2022年的5.46万亿元，在2023年回落至4.5万亿元后，于2024年回升至5万亿元。
2. 参保覆盖面的迅速扩大：如图1所示，补贴政策有效降低了农户的投保门槛，推动参保户次从2007年的约4980万户次增至2024年的1.47亿户次，基本实现了对小农户和新型农业经营主体的广覆盖。然而，从另一个维度看，随着年份的增加和农村人口结构的变化，新增参保农户的数量也在逐渐下降，这可能导致财政补贴效果下降。
Figure 1. Number of farm households enrolled in policy-based agricultural insurance (2015~2024)
图1. 政策性农业保险参保农户数量(2015~2024年)
3. 政策性农业保险财政补贴体系的困境分析
财政补贴政策引入无疑是驱动我国农业保险市场实现跨越式增长的核心动力，但这种对政府财政干预的高度依赖模式，也使其在经济学上面临一系列结构性挑战，这些挑战可能会对未来该政策的正常运转产生负面影响，进而影响政策性农业保险产生其应有的风险作用[16]。
3.1. 财政补贴可持续性风险
当前补贴模式最核心的挑战在于其日益增长的财政负担及其形成的路径依赖，这对政策长期稳定运行构成了潜在威胁[17]。首先，财政补贴支出的刚性增长与财政空间挤压。随着政策性农业保险新一轮“扩面、增品、提标”战略的持续深化，各级政府的财政的补贴支出费用呈现出显著的刚性增长特征。从中央财政视角来看，财政补贴额从2007年的数10亿元激增至2024年预算的547.5亿元，其年均增长速度远超其财政收入的增速。高速财政补贴增长不仅对中央财政构成长期财政压力，也可能挤占教育、医疗等其他公共服务的财政支持空间。其次，地方财政的配套压力与潜在风险。在“不配套、不补贴”的硬性财政政策约束下，地方财政尤其是县(市)级财政将会面临着巨大的财政配套压力，对于许多财政自给率较低但又是农业生产重镇的地区而言，这笔支出更成为沉重的财政负担[18]。例如吉林省某产量大县的级政府决算报告显示，由于较重保费补贴任务，导致其承担保费补贴常常滞后半年才能拨付。部分地区甚至已出现因财力不足而拖欠保险公司保费补贴的现象，迫使农业保险公司长期垫资经营，农业保险业务沦为公司负现金流板块的，直接制约其服务能力提升，不仅影响政策落地效果，也损害了政府信誉和保险公司经营积极性。最后，路径依赖的固化。农业保险政策的每一次调整升级，都意味着更高水平的保障水平和成本。例如2022年《中央财政农业保险保费补贴管理办法》明确提出：统一种植业保险保费补贴比例，提高中央财政对中西部和东北地区种植业保险的支持力度。这种政策趋势必然会导致单位保费以及补贴总额会上涨。这种政策成功引发财政补贴责任更大的循环，事实上这已经形成了难以逆转的路径依赖，不论农业保险公司以及农户都合理预期政府财政会为逆向选择买单，整个体系对财政补贴的依赖程度都不断地在加强[19]，相对应的，一个通过提升自身风险管理效率和产品创新能力以逐步降低外部财政依赖的内生机制并未建立起来，这也成为政策性农业保险可持续发展的障碍。
3.2. 市场扭曲导致效率损失风险
相对较高和统一的保费补贴在降低投保门槛、迅速扩大覆盖面的同时，这一政策设计也可能扭曲市场本身保费价格信号，加剧信息不对称所导致农业保险市场失灵，并且伴随区域间的不平衡。具体表现为：(1) 放大逆向选择问题。保险市场天然存在显著逆向选择问题，相对较低的农户自交保费比例，通常维持在20%左右，这样的政策设计虽然可以降低农户参保成本，但是这也会带来农户对风险定价敏感性下降的问题，那么相对低廉参保成本，高风险地区农户投保的预期就会被放大，而不是根据农业生产真实风险来进行农业生产，农业保险公司也很难对其真实农业生产行为进行监督，只能统一进行一刀切保费水平，这增加了低风险农户的参保成本。同时，那些愿意在农业生产过程中进行风险管理的农户，也因无法获得保费优惠而承担了较高成本，低风险农户实际上为高风险农户提供了交叉补贴，进一步抑制了其投保意愿，导致保险风险池的整体质量劣于真实平均水平，形成了“劣币驱逐良币”的恶性循环[20]。(2) 道德风险被放大。相对低廉的缴费成本事实上降低了农户的机会成本，这就可能削弱其农业生产风险管理方面的努力，甚至在极端条件下可能会引发保险欺诈行为。例如在四川省德阳市生猪保险骗保事件，农户养殖一头猪因病因灾死亡，养殖户只需承担10元左右的保费，就能得到700至1000元不等的国家政策性保险补贴，道德风险导致农户与农业保险公司联合骗保，通过虚构死猪数量的方式，来骗取国家财政补贴资金，这不仅造成了财政资金的流失，也严重扰乱了整个市场秩序[21]。(3) 区域间发展不均衡问题。根据最新的《中央财政农业保险保费补贴管理办法》中的相关政策，财政补贴政策会向中西部省份倾斜，但是实证数据显示，农业保险发展水平仍然存在显著的不均衡现象。东部经济发达省份凭借更强的财政配套能力、更高的农业现代化水平和更完善的金融服务网络，其保险深度和密度一度显著高于中西部农业主产区，这种“经济强省”同时也是“农险强省”的现象，表明补贴政策的资源引导效果受到多重因素的制约，可能导致政策的普惠性目标未能完全实现，并形成了显著的空间依赖和聚集特征。
3.3. 委托代理问题所带来的经营困境
政策性农业保险制度从本质上就是委托代理模型，其中政府是委托人，承保农业保险公司是代理人，从理论上来说，两者应当形成一个共同的利益联合体，因为规模更大农业保险规模不仅可以带来更多保费收入和财政补贴，而且可以为更为广泛的农户农业生产带来保障[22]。但是实际运转过程中，两者目标函数的差异导致大量低效问题。(1) 代理方与委托方激励不相容问题。政府方最大的目标在于如何通过政策性农业保险保障农业生产的持续性和稳定性，稳定农户的收入等。相对而言，作为代理人农业保险公司其经营目标还是在于股东利润最大化，这种目标函数差异导致政策性农业保险代理方缺乏足够的动力进行成本控制、严格监管以及产品创新，从持续扩大市场获得竞争利润，转而更为直接地从政府那里获得财政补贴以及管理费来维持运营，笔者调研中部某省县级农业保险公司时，其业务经理表示“比起下乡查勘农业风险损失进而精准补偿，他们更愿意接受农民上报减少环节，反正政府会有财政补贴”。(2) 过低利润、高额交易成本不利于农业保险公司的经营困难。政策对农业保险公司要求保险费率必须遵“保本微利”的原则，加之农业风险高波动的特征，这导致整个农业保险系统一直维持极低的利润水平，行业数据显示，2019年农业保险业务整体亏损，2020和2021年承保利润率分别为0.17%和0.4%，几乎在平衡线上维持，假如缺少政府的管理费补贴，亏损的局面是注定。在灾害频发的时间、地区上，如此微薄的利润也无法维持，高风险、低利润的业务，严重影响了农保公司服务质量和效率的提升。与此同时，农保公司还面临高昂的交易成本。农业保险服务对象分散在广袤的农村地区，具有“点多、面广、线长”的特点，这意味着保险公司需要投入巨大的人力物力来建设和维护深入乡镇村庄的服务网络，导致展业、核保、查勘、定损等环节的交易成本极高。政策规定的20%综合费用率上限，对保险公司构成了严峻的成本控制挑战[23]。
4. 政策农业保险财政补贴困境优化路径分析
为推动中国农业保险迈向高质量、可持续发展，必须对现有财政补贴体系进行系统性改革。改革的核心逻辑应是从最大化市场规模转向最优化资源配置效率，构建一个激励相容、财政可持续的制度新范式。
4.1. 补贴政策从普惠转向精准与绩效导向
首先，引入与风险管理行为挂钩的差异化补贴。改革当前相对固定的补贴比例，建立动态补贴机制。例如，对采取节水灌溉、绿色防控等风险减量措施的农户，给予更高的补贴比例[24]。这种设计旨在内部化风险管理的外部性，通过正向激励引导生产者行为，从源头上降低整个风险池的风险水平。其次，探索“超额累退”补贴模式。政府可对满足基本生产成本的基础保障水平提供最高比例补贴，确保政策的“兜底”功能；当农户选择更高保障水平时，政府补贴比例递减，农户自缴比例相应增加。此模式既能保障小农户的基本需求，又能使有更高支付意愿和风险保障需求的规模主体承担更多成本，从而在控制财政支出增长的同时，提升整体保障水平。第三，强化基于绩效的激励机制。将中央对地方的奖补资金分配与各地的农业保险发展绩效，例如赔付效率、农户满意度、费用率控制、产品创新等，更紧密地挂钩，建立科学的绩效评价体系，引导地方政府和承保机构从追求保费规模转向注重服务质量与运行效率[25]。
4.2. 构建多层次风险分担体系
Table 3. Comparison of agricultural insurance subsidies and risk-sharing models between China and the United States
表3. 中美两国农业保险补贴及风险分担模式对比
|
中国模式 |
美国模式 |
政府角色 |
财政部等多部门直接补贴保费，
深度参与市场运作。 |
联邦农作物保险公司(FCIC)作为监管者、产品开发者和
最终再保险人，不直接面向市场。 |
市场运作 |
商业保险公司承保、理赔并承担主要风险。 |
私人保险公司(AIPs)负责销售与服务，通过
《标准再保险协议》(SRA)与FCIC进行风险共担。 |
风险分担 |
主要依赖保险公司资本、
商业再保险和地方财政有限介入。 |
FCIC通过SRA提供系统的再保险支持，设有强制与商业再保险基金，并为极端巨灾提供最终财政兜底。 |
单一依靠商业保险公司难以有效承担系统性的巨灾风险，尤其是在中国这样农业风险波动性较强的地区。因此构建一个结构合理、多方参与的风险分担体系是制度可持续的关键，国外实践经验为我们提供了一条思路，如表3所示。
参考美国的经验，并结合中国国情，可构建一个由政府引导、市场运作、层层分散的农业保险风险分担体系。该体系的核心是四个层次的有序衔接。第一层为直接保险层，由商业保险公司直接面向农户提供保单，中央与地方政府提供保费补贴，这是体系的基础。第二层为再保险层。再保险层的构建是当前亟待强化的关键环节，应设立或明确一家政策性农业再保险机构，为直保公司提供强制性的成数或溢额再保险，通过“利益共享、风险共担”的机制，将主要风险从直保公司有效剥离和聚合。第三层为大灾风险准备层，需建立由财政支持和直保公司保费共同计提的全国性或区域性大灾风险准备金，用于补偿超出再保险承付能力的巨额损失，为体系提供稳定性。第四层为极端风险层，即最终由中央财政充当最后再保险人的角色，在发生极端巨灾、准备金仍不足以覆盖损失时，提供最终兜底保障。这一多层次体系的关键在于，它清晰界定了政府与市场的边界：政府通过补贴、政策性再保险和最终兜底来掌舵，维护系统稳定；而商业保险公司则在前端销售、承保和理赔等环节划桨，发挥其市场效率与服务优势。
4.3. 技术创新与金融融合提升效率
首先，科技赋能降低信息不对称。大力推广卫星遥感、无人机、物联网等保险科技应用。利用遥感技术进行承保验标、作物长势监测和灾后快速定损，能够显著提高承保理赔的客观性与效率，有效降低因信息不对称引致的道德风险与逆向选择问题[26]。其次，深化“保险+”模式以拓展风险管理边界。首先，保险 + 期货模式。该模式通过期货市场对冲价格风险，为生产者提供了传统成本保险无法覆盖的市场风险保障。应推动该模式常规化，并探索将部分财政补贴用于支持期权费，以更低的财政成本撬动对市场风险的有效管理。引入交易所等外部资金，也可丰富补贴资金来源，减轻财政压力。其次“保险 + 信贷”模式。充分发挥农业保单的增信功能，促进保险与信贷的联动。已投保的农业经营主体信用风险降低，应能获得更优惠的信贷条件，从而形成“风险保障–信用增强–资金融通”的良性循环，放大金融服务的综合效能。
4.4. 完善法律与监管框架
在构建多层次风险分担体系的同时，必须夯实制度设计和大数据管理这两大支柱。首要任务是推动《农业保险条例》的修订升级，以法律形式明确体系各方的权责边界，特别是为财政补贴资金建立全流程监管机制，为创新实践铺平法治化道路[27]。与此同时，应加快建设全国统一的农业保险数据平台，强制汇集标准化的承保与理赔数据，让这个“数字基石”为精准的风险区划、公平的费率厘定提供科学依据。在此基础上，还需双管齐下规范市场秩序：一方面严格监管，坚决遏制套取财政补贴等违规行为；另一方面优化基层服务网络，加强协保员等一线队伍的专业化管理，确保惠农政策真正落地见效。唯有法治框架、数据驱动与规范运作三者协同发力，我国农业保险的风险分担体系才能行稳致远。
5. 结论
我国政策性农业保险的发展，是政府成功干预市场的经典案例。通过财政补贴，激活了一个因固有市场失灵而停滞的农业保险市场，然而，随着农业保险市场规模的急剧扩张，这一高度依赖财政支持的模式也面临着可持续性、运行效率和福利分配的公平性与效率等方面的问题，因此识别这些问题并解决问题成为政策性农业保险运行的关键。研究发现，目前政策性农业保险面临的核心问题已经从“保不保”的问题转向如何“保得好、保得有效率”。研究发现，目前我国政策性农业保险可能面临财政补贴可持续性风险、市场扭曲导致效率损失风险以及委托代理问题所带来的农保公司经营困难。现行财政补贴机制在有效解决“保不保”问题的同时，对于如何保得好、保得有效率的激励尚有不足。
基于以上的分析，本文提出的政策优化路径包括：重构补贴机制，实现精准化和绩效导向；构建多层次风险分担体系，管理系统性风险；借助科技与金融创新，降低信息不对称和交易成本；完善法律监管框架，规范市场行为。这些措施共同指向一个目标：打造财政可持续、市场高效、激励相容、各方共赢的农业风险管理新模式。这不仅是推动我国农业保险高质量发展的内在需求，也是完善农业支持保护制度、保障粮食安全并推进乡村振兴的必然路径。
基金项目
本文受到重庆市社科规划项目(博士项目) (2020BS39)：政策性农业保险对我国农民生产行为影响的支持。