摘要: 在数字经济深化发展背景下，电商平台服务协议已突破传统民事契约边界，逐渐承载行政法层面的治理功能，成为“国家–市场–社会”三元治理框架中的关键载体。本文以服务协议的二元属性(民事交易属性与行政管理属性)为逻辑起点，系统剖析其行政法功能的核心表现：规则细化与标准建构功能通过转化法律原则为实操规则弥补立法抽象性，违规行为规制与市场秩序塑造功能借助实时监测实现事前事中监管，权利救济与纠纷化解功能以低成本机制减轻行政与司法负担。同时，从法律属性维度辨析服务协议处罚措施与行政处罚的差异，明确其在三元治理中的“新型治理主体”定位。研究发现，当前服务协议行政法功能面临法律依据模糊、治理标准不统一、权力制约与救济缺失等现实困境。据此提出规制路径：构建“法律授权 + 契约自治”二元规范体系、建立行政监管与平台自治的协同机制、健全权利救济与司法审查制度。本文研究旨在厘清服务协议与行政法体系的衔接逻辑，为数字经济时代平台治理的法治化提供理论支撑，推动平台自治与政府监管的功能互补，实现公共利益与市场主体权益的平衡。
Abstract: Against the background of the in-depth development of the digital economy, e-commerce platform service agreements have transcended the boundaries of traditional civil contracts and gradually assumed governance functions at the administrative law level, becoming a key carrier in the “state-market-society” tripartite governance framework. Starting from the dual attributes (civil transaction attribute and administrative management attribute) of service agreements, this paper systematically analyzes the core manifestations of their administrative law functions: the function of rule refinement and standard construction makes up for the abstractness of legislation by transforming legal principles into practical rules; the function of regulating illegal acts and shaping market order realizes ex-ante and in-process supervision through real-time monitoring; the function of right relief and dispute resolution reduces the burden on administrative and judicial organs through low-cost mechanisms. At the same time, from the perspective of legal attributes, it distinguishes the differences between the punishment measures in service agreements and administrative penalties, and clarifies its position as a “new governance subject” in the tripartite governance. The study finds that the current administrative law functions of service agreements face practical dilemmas such as vague legal basis, inconsistent governance standards, and lack of power restriction and relief. Accordingly, regulatory paths are proposed: constructing a dual normative system of “legal authorization + contractual autonomy”, establishing a collaborative mechanism between administrative supervision and platform autonomy, and improving the right relief and judicial review system. The purpose of this study is to clarify the connection logic between service agreements and the administrative law system, provide theoretical support for the legalization of platform governance in the digital economy era, promote the functional complementarity between platform autonomy and government supervision, and realize the balance between public interests and the rights and interests of market entities.
1. 引言
在数字经济蓬勃发展的当下，电商平台服务协议作为平台治理的核心规则载体，其内涵已超越传统民事合同范畴，逐渐显现出显著的行政法功能。平台通过服务协议中的管理性规则实施市场监管，形成“国家–市场–社会”三元治理框架下的新型治理模式。然而，当前学界对服务协议行政法功能的法理定位、实践效能及规制路径尚未形成统一认识，亟需从规范层面厘清其与行政法体系的衔接逻辑。最高人民法院发布的“福州市九农贸易有限公司诉上海市寻梦信息技术有限公司网络服务合同纠纷案”(以下简称“J公司案”)2、“浙江省淘宝网络有限公司诉许某某等网络服务合同纠纷案”(以下简称“X某某案”)等典型案例3，均印证了服务协议管理属性的司法认可。本文以服务协议的双重属性为切入点，系统剖析其在行政法维度的功能表现、现实困境及优化路径，以期为数字经济时代的平台治理提供法理支撑。
2. 电商平台服务协议的行政法功能定位
2.1. 从契约到治理：服务协议的属性嬗变
电子商务平台服务协议的外在表现形式与行政机关的管理行为存在相似性，但二者功能是否与行政法功能完全等同，尚需进一步论证。认知层面的混淆，已构成理论与实践衔接的现实障碍。从功能主义视角出发，电子商务平台服务协议作为平台管理行为的依据，该问题既关乎电子商务平台的监管与治理实践，亦涉及电子商务平台行政法律责任设定的正当性基础[1]。
司法实践已明确认可服务协议的管理属性。在“J公司案”与“X某某案”中，法院均指出服务协议不仅具有合同属性，更承担着维持市场经济秩序的管理职能。两案中，平台内经营者因销售假冒商品，被平台依据服务协议处以惩罚性违约金，法院均认可服务协议效力及平台管理行为的正当性，明确平台通过协议规则管理经营者的行为属于自治行为，减轻了行政部门的监管压力。电商平台服务协议并非单纯的民事契约，而是兼具民事交易属性与行政管理属性，呈现出二元特征。从民事交易角度来看，它是平台与入驻经营者之间达成的合意，规定了双方在交易过程中的权利义务关系，以及各类交易规则，是保障交易顺利进行的基础性文件。但随着数字经济的发展，其内涵不断丰富，行政管理属性愈发凸显。协议中大量涌现出涉及市场准入、经营行为规范、消费者权益保护等方面的管理性规则[2]。这些规则承担了部分市场监管职能，反映出数字经济时代市场治理模式的深刻转型。在传统的市场治理中，主要依靠政府单一监管，而如今则转变为平台自治与政府监管协同共治的模式。管理性规则通过设定严格的准入门槛，明确的经营标准以及相应的违规处罚机制，在平台内部构建起一套有序的治理秩序。这种内部治理秩序与行政法的外部监管相互呼应，共同构成了对电商市场的全方位治理体系，成为数字经济时代市场治理的重要组成部分。
2.2. 行政法功能的核心表现
规则细化与标准建构功能：服务协议能够将抽象的法律原则转化为具体可操作的执行标准。以《电子商务法》等法律为基础，协议制定了高于法定标准的商品质量、信息披露、交易流程等规则。例如，在知识产权保护方面，某平台在协议中明确规定入驻商家负有知识产权审查义务，详细阐述了侵权处理流程。这一规定细化了《商标法》《著作权法》在电商平台场景下的适用规则，弥补了法律条文的抽象性和概括性。同时，借助先进的技术手段，平台实现了规则的智能化执行。通过算法自动筛查违规商品，大大提升了治理效率，使得法律的实施更加精准和高效。
违规行为规制与市场秩序塑造功能：平台依据服务协议，对各类违规行为实施有力的处罚措施。对于售假、刷单、二选一垄断等破坏市场秩序的行为，平台会采取商品下架、信用降级、资金冻结等处罚手段，这些措施在效果上类似于行政处罚，对市场主体形成了直接的约束。与传统行政机关事后监管不同，平台依托实时数据监测，能够实现对违规行为的事前预防和事中干预。通过对交易数据的深入分析，及时发现异常交易行为，如刷单行为的异常数据波动，平台便能迅速采取措施加以制止，有效维护了平台内的交易秩序，成为行政监管不可或缺的重要补充力量。从制度结构层面进行对比，行政处罚与具有制裁属性的平台规则本质上是对违反基础性义务(第一层次义务)的主体，科处的次位性责任(第二层次责任) [3]。
权利救济与纠纷化解功能：服务协议构建了平台内部的纠纷解决机制，涵盖消费者投诉处理、商家争议调解等程序，在一定程度上承担了行政机关的纠纷化解职能。例如，某平台设立的“消费者保障基金”，在商家拒绝赔偿消费者损失时，该基金能够先行赔付，为消费者提供了快速有效的权利救济渠道。这种内部救济机制具有效率高、成本低的显著优势，能够及时处理大量小额纠纷，使许多纠纷在平台内部就得到妥善解决，避免了纠纷的进一步升级和扩大。这不仅减轻了行政机关和司法机关的工作负担，也提升了整个社会的治理效能，促进了电商市场的和谐稳定发展。
3. 服务协议行政法功能的法律属性辨析
3.1. 与行政处罚的关联性及区别
服务协议中的处罚措施与行政处罚在行为目的、实施效果上具有相似性，均以维护公共利益和市场秩序为目标，且都对相对人权利产生限制或剥夺效果。但二者存在本质区别：处罚依据不同，行政处罚基于法律授权，而平台处罚依据是协议约定；实施主体不同，行政处罚由行政机关实施，平台处罚由民事主体实施；救济途径不同，对行政处罚可申请行政复议或提起行政诉讼，对平台处罚则通过民事诉讼或协议约定的仲裁解决。明确这些区别有助于合理界定平台治理的权力边界，避免过度治理。
3.2. 在“三元治理框架”中的定位
电子商务平台作为营利性私主体，虽未具备行政主体的法定资格要件，却在行为样态上呈现出行政管理的属性，这使得平台管理行为在行政法体系中的定位陷入困境。有鉴于此，既有研究往往借助“准行政权”“准行政法律关系”等概念予以阐释[4]。
在“国家–市场–社会”三元治理框架下，服务协议的行政法功能体现为市场主体参与社会治理的新型范式。平台既非行政机关，也非纯粹的民事主体，而是兼具私人自治与公共治理双重角色的“新型治理主体”。其通过服务协议行使的管理权力，本质上是基于契约自由原则形成的自治权，同时受到行政法的规范和约束。国家通过立法设定平台治理的底线规则，如《电子商务法》对平台义务的规定，平台在法定框架内制定具体治理规则，形成政府监管与平台自治的良性互动，共同构建数字经济时代的治理体系。
4. 服务协议行政法功能的现实困境
4.1. 法律依据的模糊性与权力合法性争议
当前，服务协议中管理性规则的法律性质尚未在立法层面明确界定，导致其权力来源和行使边界存在争议。服务协议的审查力度和底层逻辑应与行政诉讼中的司法审查标准相似。基于此，有学者提出应将服务协议视为“规范性文件”[5]。部分平台处罚措施缺乏明确的法律授权，可能构成对商家合法权益的不当限制。“J公司案”中，法院虽认可平台处罚的效力，但也指出服务协议“虚拟化和无形化”的特点，可能导致商家难以完全知悉条款内容。例如，平台单方面调整协议条款、限制商家退出等行为，可能违反《民法典》的公平原则和《电子商务法》的禁止不合理限制规定。这种法律依据的模糊性不仅影响平台治理的权威性，也引发了对平台权力滥用的担忧。
4.2. 治理标准的统一性难题
不同平台服务协议的管理性规则差异较大，导致市场主体面临规则不统一的治理困境。例如，同类商品在不同平台的质量检测标准、侵权认定程序存在差异，增加了商家的合规成本。学界通说认为，电子商务平台服务协议的制定过程，本质上是平台内经营者向平台让渡部分权利与自由的过程。该过程与社会契约理论所阐释的国家权力生成逻辑具有同构性，电子商务平台据此取得相应管理权，进而形成一种既区别于公权力、亦有别于传统私权利的“私权力”形态[6]。同时，平台规则的碎片化可能引发市场秩序混乱，如跨平台经营的商家需适应不同规则，容易出现合规漏洞。缺乏统一的治理标准也使得政府监管难以有效对接平台治理，影响协同治理效能。
4.3. 权力制约与救济机制的缺失
平台在服务协议的制定和执行中占据绝对主导地位，商家缺乏有效的参与渠道和抗辩手段，导致权力制约机制失衡。如何科学选择在线纠纷解决机制进而更好地处理在线纠纷，提升平台收益是电商平台面临的重要决策问题[7]。部分电子商务平台虽响应法律要求，在服务协议中设置了争议解决机制，但因缺乏明确的程序指引等配套实施要素，该类机制往往难以发挥实质效用，陷入形式化困境[8]。现有法律对平台规则的司法审查标准尚不明确，司法实践中多将平台与商家的纠纷作为民事案件处理，忽视了其管理性规则可能涉及的行政法问题。这种救济机制的缺失使得商家在面对平台不当处罚时难以获得有效救济，不利于保护市场主体的合法权益，也可能滋生平台的垄断行为。
5. 服务协议行政法功能的规制路径
5.1. 构建“法律授权 + 契约自治”的二元规范体系
市场主体对行政违法的纠正具有缓冲功能，其在逐利性诉求的驱动下，同时助推了国家治理目标的实现与行政义务的履行。市场主体的参与拓展了行政法律关系的主体范围与内容维度，使其能够借助公私合作、关系型契约、民主治理网络等路径，在行政管理活动中承担部分管理者职能[9]。
明确管理性规则的法律定位：在《电子商务法》等法律中增设专门条款，明确服务协议中管理性规则的性质、制定程序及效力范围，将其纳入行政法的规范范畴。规定平台制定重要管理性规则需向行政监管部门备案，监管部门有权对规则的合法性进行审查，确保规则不违反法律的强制性规定和公平原则，从源头上保障平台治理权力的合法性。
完善契约自治的程序正义：建立平台与商家的规则协商机制，要求平台在制定或修改管理性规则时，通过听证会、征求意见稿等形式充分听取商家意见，保障商家的参与权和知情权。例如，某平台在修改商家入驻资格条件时，提前30日公示并设立意见反馈渠道，收集商家意见后进行合理调整，增强规则的合理性和可接受性，促进契约自治与公共利益的平衡。
5.2. 建立协同治理机制
强化行政监管与平台自治的衔接：行政机关通过制定行业治理指南、合规指引等方式，引导平台制定符合公共利益的管理性规则，避免规则的过度竞争和碎片化。建立监管数据共享机制，平台向行政机关开放必要的治理数据，如违规商家信息、处罚记录等，行政机关据此进行宏观监管和风险预警，形成“政府管平台、平台管商家”的链条式治理模式，提升治理的整体性和有效性。
引入第三方监督与行业自律：鼓励行业协会制定服务协议的示范文本，推动平台规则的标准化和统一化，减少不同平台间的规则差异。引入独立第三方机构对平台规则的合法性、合理性进行评估，如律师协会、消费者权益保护组织等，对平台处罚行为进行监督，防止权力滥用。通过行业自律和社会监督，形成多元主体共同参与的治理格局，保障服务协议行政法功能的良性发挥。在食品药品安全领域，除国家主管部门制定的强制性标准外，行业协会与大型企业亦主动参与行业标准的制定工作。这一参与模式彰显了行业标准所兼具的灵活性与市场适配性，为消费者权益保护与公共安全保障提供了切实支撑[10]。
5.3. 健全权利救济与司法审查机制
建立专门的纠纷解决程序：在民事诉讼框架下，探索设立针对平台治理纠纷的特别程序，区分交易性纠纷与管理性纠纷，对涉及管理性规则的纠纷引入行政法的审查标准，如合理性审查、比例原则适用等。例如，法院在审理平台处罚商家案件时，不仅审查协议约定的合法性，还审查处罚措施是否符合比例原则，是否超出合理的治理需求，确保平台治理权力的正当行使。
明确司法审查的范围和标准：司法解释应明确服务协议中管理性规则的司法审查范围，包括规则制定程序的合法性、处罚措施的适当性等。对于平台滥用治理权力的行为，法院可依据《民法典》《电子商务法》等法律认定其无效或可撤销，为商家提供有效的司法救济途径，形成对平台治理的有效监督和制约，保障市场主体的合法权益。
6. 结论
电商平台服务协议的行政法功能是数字经济时代治理创新的产物，其本质是通过契约自治实现市场治理的社会化分工。尽管当前面临法律定位模糊、权力制约不足等困境，但其在规则细化、秩序塑造等方面的积极作用不可忽视。未来，需通过立法明确功能定位、构建协同治理机制、健全救济审查体系，推动服务协议从“私人契约”向“社会治理工具”的转型，最终实现平台自治与政府监管的功能互补，为数字经济的健康发展提供法治保障。在这一过程中，既要充分发挥平台的治理效能，又要防止权力滥用，确保公共利益与市场主体权益的平衡，构建符合数字时代特征的新型治理秩序。
NOTES
2参见上海市长宁区人民法院(2017)沪0105民初20204号民事判决书。
3参见上海市第一中级人民法院(2017)沪01民终13085号民事判决书。