摘要: 随着人工智能的飞速发展，自动化行政已经融入我们日常生活中，近年来，自动化行政处罚作为行政执法的一种手段进入公众的视野。自动化行政处罚程序能够大幅度提升执法效率、更新治理模式、完善法治建设，但同时自动化行政处罚程序也存在着法律风险，如瞬时完成的行政处罚决定容易侵害行政相对人正当的程序性权利；基于算法模型由原有的裁量模式转变为羁束模式，引发过罚不当或者同案不同罚情形；对于自动化设备的设置及证据采集过程审查不足，也容易造成败诉风险。基于此应当对自动化行政处罚程序进行必要的规制，应当明确自动化行政处罚程序的正当程序原则的内涵，对自动化行政处罚程序分情形设置必要的人工干预机制，完善对自动化设备及证据采集过程的审查。
Abstract: With the rapid advancement of artificial intelligence, automated administrative processes have become an integral part of daily life. In recent years, automated administrative penalties as a tool of law enforcement have gained public attention. While these automated procedures significantly enhance enforcement efficiency, modernize governance models, and strengthen legal frameworks, they also present inherent legal risks. For instance, instant penalty decisions may infringe upon legitimate procedural rights of administrative subjects. The shift from discretionary to algorithm-driven decision-making models may lead to disproportionate penalties or inconsistent rulings in similar cases. Additionally, insufficient oversight of automated equipment deployment and evidence collection processes increases litigation risks. To address these issues, it is imperative to establish necessary regulations for automated administrative penalties. This includes clarifying the principles of due process, implementing human intervention mechanisms for two specific scenarios, and enhancing supervision over automated equipment and evidence collection procedures.
1. 问题的提出
2017年7月8日，国务院印发的《新一代人工智能发展规划》(国发(2017) 35号)就已经明确提出：“围绕行政管理、司法管理、城市管理、环境保护等社会治理的热点难点问题，促进人工智能技术应用，推动社会治理现代化。”并且《法治政府建设实施纲要(2021~2025年)》也提出：“健全法治政府建设科技保障体系，全面建设数字法治政府”。近年来，随着互联网等人工智能的发展，自动化行政已经用于行政管理的各个方面。“自动化行政就是人工智能在行政领域中的具体运用，是指行政程序中特定环节或所有环节由人工智能代为处理，而无需人工的个别介入，从而实现部分或全部无人化的行政活动。”[1]尤其是在行政处罚领域，从最初的电子眼设备抓拍到现在能够通过电子化平台实施处罚，自动化行政程序在行政处罚领域的应用不断扩大。但是，随着自动化行政处罚程序不断应用在各领域行政执法中，也逐渐显露出其所存在的法律风险，尤其是数字化平台在实施自动化行政处罚程序时可能会对传统行政处罚作出的程序有所简化或者省略，因此可能会与行政处罚的正当程序原则相抵触，无法保障相对人的权利，引发法律风险。
2. 自动化行政处罚程序的价值
2.1. 执法效能革新，缓解执法资源不足
自动化行政处罚程序能够通过人工智能数字平台嵌入执法流程，有效破解传统执法中人力有限、流程烦琐的瓶颈。在执法过程中借助AI视频监控、无人机巡查等非现场执法手段，其突破了人力执法的时空限制，能够实现违法行为的精准化识别[2]。并且由于自动化行政处罚程序是通过对法律规范转换为数字代码的人工智能平台做出的，因此对于同一参数的违法行为作出的行政处罚理论上具有一致性，能够在很大程度上缓解基层执法存在的“同案不同罚”的情形。
2.2. 治理模式更新，完善执法机制体制
自动化行政处罚程序与传统行政处罚程序不同的是，自动化行政处罚程序需要借助人工智能技术及其设备。通过自动化监测，能够推动治理理念从“事后追责”转向“事前预防 + 事中干预”。由于自动化行政处罚程序是以数字化实现案件办理过程，能够优化执法流程机制[3]。并且，在传统的行政处罚领域中，跨区域、跨部门协同机制的实现会因为距离、执法技术手段等情形而不便实现，自动化行政处罚程序能够完善跨部门协同机制，打破部门数据壁垒，构建联动执法体系，推动执法机制从“单打独斗”向“协同共治”升级，切实提升治理效能。
2.3. 促进法治建设，实现行政执法文明
自动化行政处罚程序通过“制度 + 科技”的融合，能够构建起全程可追溯的执法约束机制。从案件启动到执行终结，人工智能系统能够实现对各环节实时记录留痕，尽可能实现违法事实自动识别、处罚流程自动提示、特殊情况线上留痕，确保每一步操作有据可查。这种行政执法程序的刚性既压缩了人为干预空间，又通过自动预警功能防范执法风险。
从上述自动化行政处罚程序的价值中可以看出，自动化行政处罚程序的价值主要体现在行政机关在运用人工智能技术和设备时所体现的价值，对于自动化行政处罚程序所体现的价值更多地体现在对于执法效率的提升和精准识别违法行为。
3. 自动化行政处罚程序的法律风险
现阶段，行政法学界对自动化行政已经根据不同标准展开讨论。其中，基于算法在行政处罚决策中的介入深度与作用范围，可将自动化行政处罚划分为以下四个类型：辅助工具型、决策支持型、半自动化决策型、全自动化决策型。所谓半自动化决策型，是指尽管借助电子技术和电子设备，但仍需要人工的介入。全自动化决策型，是指完全排除人工的介入[4]。与之相对应的，还将行政裁量自动化分为辅助裁量和全自动裁量[5]。
辅助工具型自动化行政处罚由于算法仅用于数据采集、证据初步筛选或文书格式化生成，决策支持型行政处罚是算法基于预设规则对案件进行定性分析，向执法人员提供决策建议，但执法人员对建议的采纳具有自主裁量权，两种类型涉及的所有处罚程序仍由执法人员作出，因此其除了涉及算法系统问题外，行政处罚程序的作出与传统行政处罚程序的作出流程完全一致，因此，此时不是自动化行政处罚程序出现的问题，而是执法人员在完成行政处罚程序过程中出现的问题。根据现有学者们的讨论，普遍认为裁量辅助能够在行政法框架下获得支持，而全自动裁量之所以不能获得支持，既有来自立法的排除，也有来自学理界的否定。因此本文讨论的为半自动化决策型的自动化行政处罚程序的法律风险。基于自动化行政处罚与传统行政处罚在主体、裁量以及程序方面均存在不同程度的差异，由此潜藏了诸多未来可能出现的法律风险[6]。厘清自动化行政处罚程序存在的法律风险，对行政处罚在数字法治政府建设中具有重要意义。
3.1. 对行政正当程序的法律风险
传统行政处罚的作出程序一般包含了立案、调查、决定、送达等环节，并且行政机关还应当告知相对人享有陈述、申辩及听证的权利。但是自动化行政处罚程序基于执法效率的追求，必然会舍弃部分处罚程序、步骤或者方式。正是由于自动化行政处罚程序是将标准化的法律规范以代码的形式糅进算法之中，且由数字平台或者电子设备在瞬时完成，改变了传统行政处罚作出的顺序，使得其在完成时会对程序进行压缩或者减省[7]。与此同时，程序的压缩和减省会导致行政正当程序原则在一定程度上被架空，从而损害行政相对人所享有的程序性权利。最为明显的是，瞬时完成的自动化行政处罚在程序上减少了相对人的事前告知、相对人陈述、申辩以及申请听证的权利，并且因为行政处罚是基于自动化设备瞬时完成的，也取消了行政机关说明理由的义务，从而违反了行政正当程序原则[8]。如2005年“杜宝良巨额罚单案”外地去北京打工的杜宝良2005年5月23日收到一张10,500元的罚单，同时交通违章记分210分。他被北京市西城区交管部门认定，交通违法105次1。上述案件中，交通管理部门基于“电子技术设备”对杜宝良的违章行为进行记录和留存，其处罚决定也是基于拍摄到的画面作为证据材料作出的。但是，杜宝良直至交通管理部门作出处罚决定前也未收到任何违章告知。由于该案社会影响较大并且涉及行政执法程序的告知程序而被广泛关注。我国《中华人民共和国行政处罚法》(以下简称“《行政处罚法》”)第四十一条第三款规定，行政机关应当及时告知当事人违法事实，并采取信息化手段或者其他措施，为当事人查询、陈述和申辩提供便利。不得限制或者变相限制当事人享有的陈述权、申辩权。因为这些直接涉及行政相对人所享有的程序性权利。但是，法条并未免除行政机关对作出行政处罚的算法告知义务。由此可见无论是传统行政处罚程序还是自动化行政处罚程序，立法机关均赋予了行政相对人基本的程序性权利，以保证程序的正当进行。
3.2. 对行政比例原则的法律风险
自动化行政处罚相对于传统行政处罚其优势主要体现在技术优势，也就是说在行政处罚程序上能够最大限度地减少行政执法人员的主观判断，实现裁量结果的客观性和标准化。但也正基于此，自动化行政处罚程序可能在一定程度上违反比例原则[9]。我们首先应当明白无论适用传统处罚程序还是适用自动化行政处罚程序，其作出处罚的主体仍然属于行政机关。现阶段，我国还未将人工智能作为处罚主体，并且当前自动化行政处罚仍然是作为辅助工具为行政机关提供技术支持，而不是完全取代行政主体进行独立判断。但是如果由于算法设置导致赋予自动化系统过多的裁量权，从而导致系统过度决策，以及行政机关或者工作人员过度依赖于辅助系统，对辅助系统给予的裁量结果直接认定为最终结果，导致行政机关丧失了裁量权行使的主观能动性和积极性，那么行政机关作出的处罚结果就不利于个案正义的实现，也会触及比例原则[10]。
法律之所以赋予行政机关行政裁量权，其最根本的原因就在于能够在个案中实现公平正义。自动化行政处罚尽管能够显著提升执法效率，但是它的裁量基准更为细则化、严格化，会压缩裁量空间，使裁量权变为羁束权，形成“一刀切”的裁量模式[11]。裁量权如果被固定化，就会缺乏个案中的变通规定，裁量空间会被挤压，从而导致裁量僵化，容易出现“过罚不当”的法律后果。
3.3. 对证据合法性审查的法律风险
无论行政机关及其工作人员是否过度依赖辅助性技术工具，其辅助性技术工具获取的证据一般属于电子数据，这在学理界基本没有什么争议。但是在司法审查中，行政诉讼法的原则之一是“以事实为依据”，但是证据所展现的并不一定都属于事实。如果采集证据的电子设备的设置、公示如果均不符合法定程序，那么行政机关依照自动化系统作出的行政处罚也将是存在错误的行政处罚，至少是存在瑕疵的行政处罚。自动化行政处罚作出的证据更多的是基于自动化设备对违法行为进行拍摄、采集、记录而形成的，那么对于设备采集《行政处罚法》第四十一条第一款2存在具体规定，不仅行政机关在设置采集设备时应当按照此规定进行，法院在对其进行司法审查时，也应当从设备是否符合标准、设置是否合理、标志是否明显，设置地点是否向社会公布进行审查[12]。
4. 自动化行政处罚程序的规范路径
4.1. 明确自动化行政的正当程序原则
对于自动化行政处罚程序正当程序原则的明确，实质上就是对自动化行政的正当程序的明确。传统的正当程序原则能够规范行政权力的行使、保障相对人的基本权利，其所体现的内在价值仍未过时，但是由于自动化行政改变了原有的行政活动范式，所以不能被原来的正当程序原则所包含。因此需要明确自动化行政中的正当程序原则，通过维护正当程序原则及规范制定的机制，重构自动化时代的程序保障[13]。
自动化行政的正当程序原则应当遵循技术性正当程序原则，至少也应当对照传统行政法中正当程序的最低限度要求从中立性、参与性和公开性三个方面进行解释。首先，中立性就要求自动化行政应当消除偏见，这可以从两个角度来理解，一个是自动化行政处罚程序与行政相对人和利害关系人之间的偏私；另一个是自动化行政处罚程序与算法数据的偏私。对于行政相对人与利害关系人之间的偏私是可以不考虑在内的，自动化行政系统不存在人的主观意识；至于如何消除算法偏私，其实就是应当保持算法数据的一致性，也即算法应当做到同案同罚。这就需要在设计阶段对算法程序进行设计，让算法程序在同等条件下作出相对应的行政行为。明确算法开发者、使用者与审查者的责任划分——开发者对算法模型的合规性负责，使用者对数据输入的真实性负责，审查者对算法运行的持续性合规性进行抽查。其次，参与性是指行政相对人与利害关系人在行政机关利用自动化行政系统作出处罚决定的前中后能够表达自己的意见，得以沟通和交流[14]。可以建立“算法决策异议通道”，当事人向行政机关申请公开算法逻辑的“可视化说明”对算法错误导致的不当处罚，应有权要求启动人工重审程序。这就要求立法机关在立法时明确自动化行政仍然应当对行政相对人的权利进行规定而保障其程序性权利，保证程序性权利不因是由自动化系统作出的行为而取消。最后，公开性影响公众对算法的知情权和公民对行政机关的监督权，为了避免“算法黑箱”，保证自动化行政的正当程序，应当明确算法公开的范围、程序以及相对应的责任机制。例如可以将自动化行政处罚程序算法分层级向不同群体进行透明化。如：面向所有当事人公开算法决策的“法律依据”“数据来源”及“救济途径”。向司法机关、上级行政机关公开算法的“规则引擎”及“历史校验数据”。向算法审计机构披露算法模型的“训练数据样本”“偏见测试报告”及“源代码关键模块”。
4.2. 设置必要的人工干预机制
如前文所述，一旦行政处罚由自动化系统作出，其结果是瞬时完成的，基于此可能无法保证在个案中实现公平正义，因此应当建立人工干预机制，在自动化行政处罚提升执法效率的同时也兼顾个案正义，并且设置必要的人工干预机制也能够减少行政机关及其工作人员基于怠惰而过度依赖自动化系统，也能够起到事中控制和事后纠正的作用[5]。但是应当考虑的是不是任何时候都应当存在人工干预机制，由此可以设置人工干预机制标准。干预机制标准可以分为两种情形，第一种是当事人书面申请人工干预，但是对于此种情形应当明确的是，不能只在行政相对人提出异议就必须进行人工干预，因为可能会存在相对人为了达到部分不合法目的而过度行使干预申请，因此如果是基于自动化程序作出的行政处罚，只有在不介入人工干预而会导致自动化行政处罚程序将会对个人权益产生重大影响时，行政相对人及其利害关系人才能有权要求人工干预。可以规定当事人书面申请人工干预时，存在下列情形的可以进行人工干预：1) 拟作出的处罚决定存在《行政处罚法》第六十三条第一款3应当告知当事人听证情形的；2) 算法输出结果触发“异常值预警”的；3) 案件涉及公共利益或者社会影响较大的。第二种人工干预机制是行政机关自己发现由自动化行政处罚程序作出的处罚结果，或者处罚数据存在错误，而依照职权主动进行纠错的人工干预。除此之外，行政机关还应当明确人工干预程序的流程，将其流程分为触发阶段、审查阶段、决定阶段，并确保每个流程当事人的选择权及处理结果知情权。
4.3. 增强自动化设备及证据收集审查
对于证据的合法性审查通过溯源可知是对收集证据的设备的设置以及对证据收集的过程进行审查。首先，根据《行政处罚法》第四十一条第一款的规定，可以得出分析，对于自动化设备的设置目的应当合法，设置自动化设备的初衷应当是维护公共利益，如果是为了达到行政机关奖金等目的而进行设置自动化设备，则应当被认定为设置目的不合法[12]。其次，还应当对自动化设备设置的地点是否合理进行审查，因为设置地点能够影响甚至决定行政执法的效率。最后还应当对自动化设备的公开情况进行审查，其公开情况可以分为两层含义，其一是所设置的自动化设备应当具备显著标识，也即当违法行为人在进行违法行为时，行政机关已经尽到注意义务。比如配套的限速、抓拍、禁行等相关标志。第二层含义是指在自动化设备启用之前设备的安全性，以及启用设备的地点，设备所采集违法证据的情形应当以多种方式向社会进行公告，并且公告期限应当属于合理期限。
5. 结语
综上所述，自动化行政处罚程序能够显著提升行政执法效率，缓解行政资源短缺的压力，但是在程序运行过程中也容易基于程序的自身原因、行政机关及工作人员的原因而损害行政相对人的程序性权益，对原有的行政正当程序原则进行再次明确其内涵能够有效地规范自动化行政处罚程序的设置，设置必要的人工干预机制，力求顾及个案的公平正义，增强自动化设备及证据收集审查，增强依法行政和法治政府建设，从而最大程度兼顾效率与公正。
NOTES
1参见https://www.mct.gov.cn/whzx/bnsj/zcfgs_bnsj/201111/t20111128_821511.html。
2《中华人民共和国行政处罚法》第四十一条第一款：行政机关依照法律、行政法规规定利用电子技术监控设备收集、固定违法事实的，应当经过法制和技术审核，确保电子技术监控设备符合标准、设置合理、标志明显，设置地点应当向社会公布。
3《行政处罚法》第六十三条：行政机关拟作出下列行政处罚决定，应当告知当事人有要求听证的权利，当事人要求听证的，行政机关应当组织听证：(一) 较大数额罚款；(二) 没收较大数额违法所得、没收较大价值非法财物；(三) 降低资质等级、吊销许可证件；(四) 责令停产停业、责令关闭、限制从业；(五) 其他较重的行政处罚；(六) 法律、法规、规章规定的其他情形。当事人不承担行政机关组织听证的费用。