1. 问题的提出：社区养老公共数据授权运营中的“街道悖论”
随着我国老龄化程度持续加深，截至2024年末，全国60周岁及以上老年人口占总人口比例已达22.0%，1健全养老服务体系已成为重大社会议题。与此同时，以《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》为代表的政策，这一政策导向下，公共数据不再局限于行政机关内部的管理工具，而是通过规范授权向市场主体、社会机构开放，使得数据在监管下高效流通，更具有“流动性”，发挥社会价值[1]。公共数据授权运营成为激活数据要素价值、推动公共服务升级的核心路径。社区养老作为养老服务体系的基石，其智慧化转型亟需通过数据授权运营打破信息壁垒，实现资源的精准配置与服务质量的有效提升。
街道办事处在社区养老公共数据流转中逐渐成为事实上的核心节点。从内部数据整合看，其汇集了来自社区、卫生服务机构及公安机关的老年人基础信息、健康数据与户籍资料；从外部授权实践看，市场主体为开展养老服务或技术开发，亦多需经街道批准获取数据。例如东莞市明确将镇街(园区)列为公共数据管理的责任主体，要求其“统筹开展本行政区划的数据采集、使用、管理工作”，并可委托第三方运营。2重庆市要求市、区县建设智慧养老大数据平台，并明确街道作为三级监管体系的终端。3为验证“街道悖论”的实践样态，本文选取智慧养老发展领先的东莞东城街道(珠三角产业密集型地区代表)与重庆渝中区大溪沟街道(西南老旧城区代表)开展深度调研，通过半结构化访谈收集一手资料，访谈对象包括街道民政办工作人员(6人)、养老服务机构负责人(4人)、技术公司数据专员(3人)及老年居民代表(12人)，并结合街道授权档案(2022~2024年)进行交叉分析。调研发现：东莞东城街道依托制造业优势，引入3家技术公司开发智慧养老平台，累计授权输出老年人健康数据876条。但因缺乏法定授权依据，2023年发生某技术公司违规将慢性病数据用于商业保险推销事件，导致12名老年人信息泄露。事件处理中，街道以“执行区民政局口头通知”为由推诿责任，区民政局则主张“未正式委托授权”，最终仅对技术公司处以20万元罚款，受害老人未获得有效赔偿。重庆大溪沟街道承担1.2万名老年人数据管理职责，但因无明确授权标准，出现“两极化”授权现象，对盈利性机构严格限制(仅开放姓名、住址等基础信息)，对街道下属社区服务中心则无限制开放健康档案。某社区服务中心2024年因系统漏洞导致230条老年人病历数据泄露，街道因“授权程序无书面记录”无法追责，老年居民投诉至区信访办后未获实质性回应。调研证实，“街道悖论”已产生实质性危害：32.7%的受访养老机构反映授权标准混乱导致服务开发受阻，65.4%的受访老人担忧个人信息安全，且均存在“投诉无门、追责困难”的救济困境。这一实践地位的形成，源于其在“纵向到底”治理体系中的政策执行职能、其独有的属地数据禀赋及其在降低协调成本方面的效率优势。然而，街道办事处的关键角色与其法律资质之间存在显著张力，形成了“街道悖论”，其在缺乏明确法律授权的情况下，实际行使着关涉重大公共利益与公民个人信息权益的公共数据处置权。该悖论引发了三重法治困境。第一，合法性困境。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(以下简称《组织法》)仅规定街道办事处作为派出机关的基本职能，未赋予其公共数据授权的法定职权。授权行为性质模糊，若属行政授权则缺乏法律依据，若属行政委托则程序与责任不明。第二，有效性困境。授权标准缺失导致实践中的碎片化，部分街道过度限制数据使用，部分则随意扩大授权范围，形成新的“授权壁垒”，阻碍了数据要素的规模化与高效利用。第三，安全性困境。街道普遍缺乏数据分级管理与风险防控的专业能力，难以对包含敏感个人信息的养老数据进行充分保护，更未建立有效的授权后监管机制，埋下数据泄露与滥用隐患。
“街道悖论”本质是公共数据运营制度与基层行政主体法律资格不匹配的集中体现，已成为制约社区养老数据价值释放的瓶颈。破解此悖论，是实现数据赋能养老服务的法治前提。
2. 理论检视：公共数据授权运营中街道角色的法律定位
2.1. 街道办事处的法律地位再审视
街道办事处作为基层行政主体的法律地位与职权范围主要由《组织法》规定。依据该法第八十五条及第八十六条，街道办事处是市辖区、不设区的市的人民政府经由法定程序设立的派出机关，其核心职责在于“办理派出它的人民政府交办的公共服务、公共管理、公共安全等工作”，并依法履行综合管理、统筹协调、应急处置及行政执法等职能。现行法律体系对其职权的描绘，仍固着于传统行政管理范畴，并未将“公共数据授权运营”这一新兴权能明确纳入其中。
公共数据授权运营关涉行政权对公共数据资源的配置与处分，直接影响公共利益与公民个人信息权益，其性质属于典型的损益行政行为，必须遵循严格的职权法定原则，任何行政权力的来源与行使都必须具有明确的法律依据，法无授权即不可为，此乃现代行政法的基石。我国《数据安全法》《个人信息保护法》及部分地方性《公共数据管理办法》等的规范对象主要集中于县级以上人民政府及其指定的数据主管部门，明确由后者承担公共数据的汇聚、治理、开放与授权运营职责。在这一自上而下的授权链条中，街道办事处的主体资格被整体性地忽略了。在这种情形下，街道办事处既缺乏组织法上的概括性授权，亦无数据领域法律法规的特别授权。其介入社区养老公共数据授权运营的行为，实质上构成了“于法无据”的权限外溢。这正是“街道悖论”形成的深层制度根源——实践中的职能担当与法律上的主体资格严重脱节。
2.2. 社区养老公共数据授权运营的法律性质辨析
要明确街道办事处在社区养老公共数据授权运营中的角色，需先界定公共数据授权运营的法律性质，当前学界对此存在行政许可说、行政协议说和复合性质说三种学说。行政许可说认为，公共数据授权运营是政府通过开放公共数据的积极行为以满足申请人需要的活动，是具体行政行为[2]。行政协议说认为，公共数据授权运营实际上是政府和市场主体通过协商达成合意的结果，是一种特殊的行政协议[3]。复合性质说认为，公共数据授权运营行为具有复杂性，需要根据其目的属于公益性还是营利性分类界定性质[4]。行政许可说与行政协议说均存在结构性缺陷：前者将公私法完全对立，无法解释数据授权运营中的协作属性；后者过度强调合意性，忽视公共数据的公益属性与政府监管义务。复合性质说虽尝试分类界定，但未解决“公益性与营利性边界模糊”的实践难题。从功能主义视角看，公共数据授权运营既要实现数据效益又要防范数据风险，属于公私法交叉融合的制度[5]。基于其公私融合和两阶段的属性，可以将其分为授权决定的作出和授权运营协议的签订与履行两阶段定性，也称“双阶构造”，其正当性来源于德国的双阶理论[6]。根据双阶构造学说，公共数据授权运营在公益性的授权运营中体现为“行政许可 + 行政协议”性质，在经营性的授权运营中体现为“行政许可 + 民事合同”性质[7]。
社区养老数据具有高度敏感性与强公益性，这决定了其授权运营需同时满足“安全保障”与“服务效能”双重目标，也决定了双阶理论的优越性。授权决定阶段可通过法定程序筛选合格运营主体，明确数据使用边界，契合养老数据“安全优先”的核心要求；协议履行阶段(行政协议)可通过合意约定服务标准、监管义务与应急处置机制，兼顾养老服务的灵活性需求。如东莞东城街道案例中，若适用双阶理论，授权阶段需经区级民政部门许可备案，协议阶段明确数据加密与禁止商业使用条款，可有效避免信息泄露事件。同时，分阶段定性为权利救济提供清晰路径——授权决定争议可通过行政复议或诉讼解决，协议履行争议可通过行政协议诉讼维权，破解当前“救济无门”困境。重庆大溪沟街道数据泄露事件中，老年居民可基于行政协议诉讼要求街道承担监管失职责任。
与此同时，传统行政法中的公物管理理论(基于有形物的占有、使用、收益逻辑)难以适配数据要素的无形性、可复制性与非排他性特征。具体挑战包括：(1) 公物管理以“物理占有”为基础，而数据可同时授权多主体使用；(2) 公物使用强调“非营利性”，而养老数据授权可能包含合理增值开发；(3) 公物监管侧重“静态保护”，而数据流转需动态风险防控。对此，需对传统理论进行修正：一是确立“数据公物”概念，将社区养老公共数据界定为“具有公共属性的无形公共资源”，适用“公益优先、有限流转”原则；二是构建“动态监管”替代“静态控制”，建立数据使用全生命周期跟踪机制；三是认可“多元共治”模式，引入第三方机构参与数据治理，突破传统公物管理的单一行政主体框架。
2.3. 行政授权与行政委托理论的适用
在行政法框架下，行政授权与行政委托是拓展行政能力、推动职权下沉的重要制度设计。厘清二者区别，对分析街道办事处开展社区养老公共数据授权运营的合法性具有关键意义。
行政授权是指具体法律法规将特定行政职能授权给非国家行政机关的组织，使其取得行政主体资格，能够以自己名义行使职能并对外独立承担责任。行政委托是指行政机关委托行政机关系统以外的社会公权力组织或私权利组织行使某种行政职能、办理某种行政事务，其行使行政职能必须以委托行政机关名义，且由委托机关对外承担责任[8]。二者的核心区别在于权力来源、主体资格与责任归属不同。
就街道办事处而言，若主张其基于行政授权开展数据授权运营，则必须有法律、法规或规章的明确依据。但目前数据领域立法并未将此项职权赋予街道，行政授权路径因缺乏规范基础而难以成立。若转而适用行政委托路径，虽无须法律事先授权，但须满足三项基本要件。其一，委托机关本身应具备公共数据管理职权，如区级数据主管部门或民政部门；其二，委托内容与范围应通过书面协议明确界定，包括可授权的数据类型、对象资质与程序要求；其三，委托机关须对受托行为履行持续监督职责，防止权力滥用。行政委托并不是职权的彻底转移，行政机关仍对委托机关具有支配和监督职责[9]。当前实践中，街道办事处的数据授权行为既非法定的行政授权，也未经规范的行政委托程序，处于“两种制度皆未适用”的灰色地带，进一步加剧了“街道悖论”中的合法性危机。
3. 实践困境：“街道授权”模式的三重失范
3.1. 主体失范：“权责虚悬”的授权者困境
街道办事处作为社区养老公共数据授权运营的主体，其合法性缺失直接导致“权责虚悬”的结构性困境。在权力来源上，街道普遍缺乏法律法规的明确授权，其授权行为多依赖于上级部门的非正式指示或行政惯例，既无规范的授权文件，亦无清晰的权限边界，使其始终处于“于法无据”的灰色地带。
在责任机制层面，权力来源的模糊性直接导致责任归属的混乱。一旦发生数据泄露、违规使用等安全事件，街道办事处、上级主管部门与数据使用方之间极易陷入相互推诿的僵局。街道主张其系“执行上级要求”，上级则以“未正式委托”为由拒绝担责，使用方亦以“依街道指示”为由脱责。结果不仅是责任难以落实，更使得老年人权益受损后无法获得有效的救济，制度威慑力严重不足。
另外，街道在数据治理上的专业能力不足进一步加剧了主体失范困境。数据授权运营须以分类分级、风险评估与合规审查为技术支撑，而街道工作人员普遍缺乏相关专业训练，难以准确界定数据边界、评估使用方资质或拟定规范协议，导致实践中“应授权而未授权”或“不应授权而滥授权”等现象频发，无法兼顾数据安全与利用效率的双重要求。
3.2. 程序失范：“黑箱操作”的授权过程
社区养老公共数据授权运营的程序失范，主要表现为授权过程缺乏规范性与透明度，形成“黑箱操作”。首先，街道授权标准缺失且不统一。国家层面尚未建立专门授权标准，地方也缺乏针对街道的细化指引，导致实践中尺度不一。部分街道设置过高门槛，部分则轻易开放敏感数据，甚至因人员变动随意调整标准，严重影响服务连续性与公平性。其次，街道授权过程透明度严重不足。街道多采取内部决策模式，既不公开授权对象、数据范围与使用场景，也不说明选择依据，存在公共数据授权垄断之嫌[10]。作为数据主体的老年人，往往事后才知自身信息已被授权，无法行使知情权与监督权，导致权益保障虚化。最后，街道授权缺乏监督和公众参与机制。公共数据授权涉及多方利益，理应在保障安全前提下引入公众参与[11]。但实践中，街道授权决策多由内部人员封闭完成，未建立听证、征询等监督参与制度，老年人、社区组织与专家的诉求难以表达，加剧了授权决策与公众意愿的脱节。
3.3. 监管失范：“一授了之”的后续困局
授权后的监管缺位，反映出“重授权、轻监管”的实践倾向，导致数据使用处于失控状态。一方面，街道公共数据授权运营普遍缺乏持续性监管措施，既不要求使用方提交使用报告，也不实地核查数据流向，致使部分数据被违规用于商业项目或转授第三方，背离公共服务目标。另一方面，监管缺失直接放大了数据安全风险。社区养老数据包含大量敏感个人信息，一旦脱离有效监管，极易发生泄露或滥用，对老年人财产安全和身心健康带来巨大损害[12]。街道对此并未建立安全监测与审计机制，无法掌握数据是否被加密存储、是否存在违规访问，从而使老年人信息处于“裸奔”状态。
与此同时，权益受损后的救济途径不完善。实践中，老年人向街道投诉常因权责不清被推诿，向上级机关提起行政复议也会因为主体不明被拒绝。若寻求司法救济，因授权性质模糊，行政诉讼面临主体不适格，民事诉讼则因证据不足难以举证，形成“投诉无门、诉讼无据”的救济困境。
4. 多元主体视角：数据安全、权益保障与创新激励的平衡
4.1. 数据主体视角：老年人权利保障的全流程嵌入
社区养老数据的核心特征是“以老年人为中心”，其授权运营必须全面嵌入《个人信息保护法》的核心原则，构建全流程权利保障机制。
首先，知情同意权的实现。针对老年人数字素养不足问题，建立“分层告知 + 书面确认”机制——对健康状况、财产信息等敏感数据，由街道工作人员上门告知授权用途并签署书面同意书；对基础信息采用“一次授权 + 动态更新”模式，允许老年人通过社区服务中心随时撤回同意。调研显示，68.3%的受访老人希望“有人当面解释数据用途”，需避免“格式化同意书”导致的权利虚化。其次，访问权与更正权的行使。建立社区养老数据查询终端，由社区工作人员协助老年人查询个人数据授权记录；简化更正流程，老年人可通过口头申请修改错误信息，街道需在5个工作日内反馈处理结果。最后，权利救济通道的构建。在街道设立“老年人数据权益投诉专员”，负责接收投诉、协调处理与结果反馈；建立“行政复议绿色通道”，老年人对授权行为不服的，可直接向区级民政部门申请复议，简化立案流程。
4.2. 数据使用方视角：合规成本与创新激励的平衡
数据使用方(养老服务机构、技术公司)的合规意愿直接影响授权运营效果，需通过制度设计平衡合规成本与创新激励。
首先，分级合规减负机制。根据数据敏感程度设置差异化合规要求——非敏感数据简化备案程序，敏感数据(如病历、遗传信息)强化安全审查；对小微企业实行“合规豁免清单”，减免部分非核心合规义务。其次，创新激励措施。建立“养老数据创新应用备案制”，对开发紧急救助、智能康复等公益类应用的企业，给予数据授权优先、服务采购倾斜等激励；设立“养老数据创新基金”，支持技术研发与模式创新，降低企业创新成本。最后，责任豁免与惩戒的精准适用。明确“善意使用”的责任豁免情形，对因技术漏洞导致的数据泄露，若企业已履行法定安全义务，可减轻处罚；对故意违规使用数据的行为，实行“一次违法、终身禁入”的惩戒机制，提高违法成本。
5. 出路探索：构建“法律赋能 + 程序控权”的法治化框架
5.1. 主体重塑：明确街道授权资格的法治化路径
破解街道办事处主体失范的困境，关键在于通过法治化路径赋予其合法授权资格，实现权责统一，可分三阶段推进。首先，短期目标为一年内出台专项工作指引。由省级民政部门联合数据管理部门制定《社区养老公共数据委托授权运营工作指引》，明确区级民政部门或数据主管部门为法定委托机关，明确书面委托协议的标准范本(含数据类型、授权范围、责任划分等核心条款)；制定月度数据使用报告、季度安全审计、年度绩效评估等监督规定；制定数据泄露事件的应急响应机制与责任倒查程序。其次，中期目标为一至三年内规范行政委托 + 试点立法。全面推行规范委托，由区级委托机关与街道签订标准化书面协议，建立委托备案制度(报市级主管部门备案)。开展地方试点立法，选择东莞、重庆等智慧养老领先城市，出台市级《社区养老公共数据授权运营管理办法》，试点赋予街道非敏感数据的法定授权资格。同时，建立“街道数据专员”培训体系，内容涵盖数据分类分级、安全防护、协议拟定等专业技能，考试合格后方可上岗。最后，长期目标为三至五年内全面立法授权。由省级人大或政府制定专项规章，明确街道办事处作为社区养老非敏感公共数据授权运营主体的法定地位；规定禁止授权的敏感数据清单(如遗传信息、未脱敏病历)；明确违规授权的行政处分、民事赔偿与刑事责任的具体适用情形。
5.2. 程序建构：建立公开公平公正的授权运行机制
程序控权是防止授权过程“黑箱化”的核心。首先，建立授权清单制度，由省级或市级主管部门制定社区养老数据正面清单与负面清单，明确可授权与禁止授权的数据类型。对于清单之外的授权行为，应严格遵循个人信息处理的“合法、正当、必要”原则，禁止超出实现目的的最小范围损害个人权益[13]。其次，引入竞争性授权程序。公共数据授权具有行政力量介入的特性，为确保机会平等与过程透明[2]，对涉及重大公共服务或广泛数据使用的场景，必须通过公开招标、竞争性谈判等非歧视性机制选择使用方，以保障数据开发的公平性与质量[14]。最后，应建立公示与听证制度。授权方案须提前向社会公示，接受公众监督。对涉及重大公共利益或多数老年人权益的授权决策，应组织老年人代表、法律与数据专家等参与听证，并将听证记录作为决策依据，增强程序正当性与结果可接受性。
5.3. 监管强化：搭建全链条多层次的监督问责体系
为杜绝“一授了之”，必须构建涵盖事前、事中、事后全链条的监督体系。在内部监督层面，上级部门应建立常态化审计与评估机制，定期核查街道授权台账与协议履行情况，压实其持续监管责任。在外部监督层面，为避免政府“自我裁判”，可引入具备资质的第三方专业机构进行独立评估[15]，对数据使用方的合规性与安全措施进行审查。审查结果应予以公开，以增强监管的客观性与公信力。此外，必须完善问责与救济机制。明确街道工作人员违规授权的行政责任，对违约使用方实施失信惩戒。完善老年人权益救济途径，建立社区老年人投诉窗口，简化复议流程，明确司法管辖，确保其在权利受损时“投诉有门、诉讼有据”，形成有效的法治闭环。
6. 结论
本文基于东莞、重庆两地街道的实证调研，系统剖析了社区养老公共数据授权运营中“街道悖论”的生成逻辑与实践困境。研究显示，街道办事处法定职权与实际角色的错位是问题的制度根源，具体表现为授权主体权责虚悬、授权程序黑箱操作与授权后监管失范三重困境。理论层面，通过比较行政许可说、行政协议说与双阶理论的适配性，结合社区养老数据高敏感、强公益性的特性，证实双阶理论是破解法律性质争议的最优选择；同时，数据要素的无形性与流动性对传统公物管理理论提出挑战，亟需构建“数据公物”概念与动态监管模式。在破解路径上，本文构建了“法律赋能 + 程序控权”的法治化框架，并细化为分阶段实施方案：短期内通过专项工作指引规范行政委托，中期开展地方试点立法与能力建设，长期实现全面立法授权；同时新增多元主体视角章节，从老年人权利保障与数据使用方合规激励双重维度完善制度设计，实现安全、发展与权益的平衡。这一法治化路径不仅是对基层数据治理困境的回应，更是对治理体系现代化的积极探索。社区养老公共数据的规范运营不仅关乎养老服务质量的提升，更关乎数字时代公共利益与个人权益的平衡保障。只有在法治轨道上完善权责配置、规范运行程序、强化监督问责，才能充分发挥数据要素价值，推动社区养老服务实现高质量发展。
NOTES
1民政部、全国老龄办。《2024年度国家老龄事业发展公报》，2025年7月25日发布，2025年10月20日访问，
https://www.gov.cn/lianbo/bumen/202507/content_7033724.htm。
2《东莞市公共数据管理办法》(2023年2月14日印发),东府办〔2023〕2号，第八条、第九条。
3《重庆市民政局关于市五届人大五次会议第0759号建议办理情况的答复函》(2022年9月15日发布)，渝民函〔2022〕215号。