1. 引言
随着我国社会主要矛盾的深刻变化，行政争议的数量与复杂程度持续攀升，对多元化争议解决机制提出更高要求。新修订《行政复议法》在立法层面赋予了行政复议以“主渠道”的功能定位，明确其成为化解行政争议的首要选择。这既是对行政争议解决需求增长的法治回应，也是行政救济体系优化的重大创新。行政复议与行政诉讼作为行政争议解决的“双轨制”核心组成，其衔接效果直接关系到救济渠道的畅通性、争议解决的效率与公信力。当前，两者在实践中呈现出受案范围重叠、程序衔接不畅、功能定位模糊等问题，不仅影响了行政复议主渠道作用的发挥，也造成了行政与司法资源的低效配置。深入研究两者的衔接问题，明确各自的功能边界与协同机制，对于完善行政争议解决体系、保护公民合法权益、监督行政机关依法行政具有重要的理论与实践意义。本文将从理论基础入手，剖析衔接现状与困境，探索主渠道视角下的优化路径，为构建分工合理、衔接有序、协同高效的行政争议化解新格局提供学理支持。
2. 行政复议与行政诉讼的理论基础
(一) “主渠道”目标的内涵与要求
新《行政复议法》第1条明确提出“发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用”，将“主渠道”定位为行政复议的法定目标和价值追求1。这是对我国社会主要矛盾变化及行政争议解决需求增长的法治回应。在此背景下，行政复议作为“主渠道”具有多维内涵。学术界对“主渠道”内涵有不同观点：“一元论”侧重数量绝对评价标准，认为行政复议受案数量应数倍于行政诉讼；“二元论”关注数量和质量双重标准，要求行政复议既能吸纳多数争议，又具制度弹性和化解手段；“多元论”则强调行政复议的覆盖性、终结性和优越性三重优势。这些观点从不同角度阐释了行政复议作为“主渠道”的丰富内涵，为完善行政复议制度提供了理论支持[1]。
将行政复议确立为化解行政争议的“主渠道”，是我国行政救济体系改革的重大创新。行政复议要成为主渠道，需在案件数量和实质化解纠纷两方面共同发力，二者相辅相成，构成主渠道的完整意涵。
数量上“应收尽收”，质效上“案结事了”。数量优势是主渠道目标的直观体现和制度功能实现的基础，反映了制度的可及性与公众认可度。行政复议需在便利性、经济性和时效性上具有优势，通过简化申请程序、降低证明标准、缩短办理期限等设计，成为公众遇到行政争议时“用得起、走得通、信得过”的首选。数量规模是发挥系统过滤功能的基础，只有吸纳足够多的争议，才能为司法程序分流减压，实现改革目标。同时，数量积累还能促进制度能力提升，处理大量案件能积累经验、形成专业知识体系，提升办案质量和公信力，巩固主渠道地位，形成良性循环。具备实质化解行政争议的能力是主渠道的核心维度。实质解纷是赢得公众信任的关键，行政复议需超越形式合法性审查，深入探究根源，综合运用多种手段实现“案结事了”。发挥复议程序专业性和灵活性的独特优势，为行政争议提供个性化解决方案，追求实质性公平正义，从源头化解矛盾。
数量优势与质效优势是相互促进、辩证统一的有机整体。双重优势协同构建高效争议解决体系，数量优势吸纳争议，质效优势保证解决效果，使行政复议成为“终点站”，构建分层递进、衔接配套的行政争议解决体系。
(二) 明确行政复议的性质
对行政复议的法律属性如何界定，在学术界始终存在争议，而不同的理论定性会直接导向相异的制度建构重心，并深刻影响其实践演进路径。理论界主要有“行政说”、“司法说”、“准司法说”和“行政司法说”等观点。
明确行政复议性质的关键在于准确定位“行政”与“司法”的关系。二者是目标与手段的关系，通过“司法性”的复议机制实现“行政”目标。将行政复议的性质明确为“兼具行政性与司法性的独立争议解决机制”，并非简单的物理混合，而是深刻的化学重构与精准定位，构建了“体用结合、内外兼修”的有机整体，为行政复议作为主渠道的功能发挥奠定了基础。行政性是行政复议的制度根基与效能优势之源。作为行政系统内部的自我监督与纠错机制，复议机关可利用行政专业知识和经验，对复杂问题作出精准判断。行政系统的层级关系和指挥效能，使行政复议程序简便、期限短、成本低，且在调解、协调、主动调查取证等方面具有灵活性，为实质性、一次性化解争议提供可能。司法性是行政复议的公正保障与公信力之基。为确保中立性与公正性，行政复议需内化司法程序价值。复议机关在审理中保持中立第三方地位，引入听证、回避、证据规则等正当程序，保障当事人陈述、申辩权利，使结论产生于公正的程序之后。这种程序正义的嵌入，是行政复议赢得公众信任、摆脱“自己充当自己法官”质疑的关键。“独立争议解决机制”的定位实现了二者的有机统一。“行政”与“司法”相辅相成，行政性是“体”，决定制度属性和核心优势；司法性是“用”，通过程序赋能，确保制度优势在公正轨道上运行。这种定位使行政复议避免沦为普通行政行为的“同体监督”，也防止完全“法院化”而丧失特色，成为一个具备独立程序价值、能产出公正裁决的权威机构。
综上所述，行政复议的性质定位表明：以行政性驱动效率与实质化解，以司法性确保公正与权利保障，作为一个独立系统，在行政争议解决体系中与行政诉讼形成高效衔接、功能互补的理想格局。
(三) 发挥行政诉讼的优势
在行政复议作为化解行政争议的主渠道这一背景之下，行政诉讼的功能定位需进行相应调整，从与行政复议同质化竞争转向差异化互补，进而形成分工科学、衔接顺畅的行政争议解决体系。行政诉讼的核心优势在于其程序中立性与司法公正性。作为行政系统外部的司法审查机制，法院能够提供更为中立、客观的争议解决平台。行政复议由于其行政系统内部监督的特性，其决定的公正性有时易引发外部的审视与关切。而行政诉讼通过严格的庭审程序、当事人平等对抗、司法中立裁判等制度设计，能够有效增强裁判结果的可接受性，提升司法公信力。强调行政复议的主渠道定位，并非削弱行政诉讼在化解行政争议方面的功效，而是通过两项制度的有效衔接，逐步形成分工合理、衔接有序、协同高效的行政争议化解的新格局[2]。在主渠道目标下，行政诉讼的功能需从“全面介入”转向“重点聚焦”，从“形式审查”转向“实质引领”。具体而言，行政诉讼应当成为行政争议的“最后防线”而非“前沿阵地”，通过发挥其司法特性，在监督依法行政、保护公民权益、统一法律适用等方面发挥不可替代的作用。这种功能重塑不是被动退缩，而是主动优化，旨在与行政复议形成有效合力，共同构建高效、公正的行政争议解决体系。
3. 行政复议与行政诉讼衔接的现状与困境
我国行政复议与行政诉讼作为行政争议解决的“双轨制”机制，在实践中发挥着重要作用。然而，随着社会的发展和法律制度的不断完善，二者的衔接问题日益凸显。
(一) 受案范围趋同化对主渠道目标的制约
新《行政复议法》第11条2通过细化列举，在规范层面呈现出较《行政诉讼法》第12条3更宽的受案范围。然而，若深入辨析条文的实质内涵与司法实践的容纳能力，则可发现二者之间存在显著的“结构性趋同”。此处所谓“趋同”，并非指受案类型的绝对一致，而是指在可救济的行政争议类型上，行政复议并未形成具有实质意义的范围优势，导致其在制度竞争中难以凭借救济广度吸引当事人优先选择。
这种趋同体现为两个层面：其一，在规范层面，除“不予赔偿决定”作为程序性行为被明确纳入复议范围，构成复议独有的管辖事项外，新法第11条中其余看似新增的列举情形，如社会保障给付、行政协议订立争议、未依法履职等，或已为《行政诉讼法》及其司法解释通过概括性条款、扩大解释等方式所实际覆盖，或本就是单行法规范畴内既有的复议与诉讼共享事项。立法上的“扩展”更多体现为对司法实践中已认可受案情形的明示确认，而非真正的范围突破。其二，在功能层面，行政复议未能系统性地将那些因政策性、技术性或敏感性等原因难以进入行政诉讼渠道的争议——例如行政效能低下、行为不当却未达违法程度、或涉及广泛分配政策的争议——纳入救济范围，从而未能与行政诉讼形成清晰的“分工差序”[3]。
此种结构性趋同的成因是多方面的。从制度定位看，立法对行政复议应作为更包容的“行政争议解决主渠道”，还是需与行政诉讼保持受案标准对齐的“合法性审查前置程序”，存在内在张力。从司法能动性看，最高人民法院通过司法解释不断拓展“行政行为”的外延，客观上弥合了成文法条文上的列举差异，压缩了复议的专属管辖空间。此外，立法技术上的重申与归纳，也在形式上放大了范围扩大的表象。
这种趋同对主渠道目标的实现构成了深层制约。它使得行政复议在起点上就难以构建其独特的“制度引力”，当事人选择复议而非诉讼的主要考量，便难以建立在“能解决诉讼所不能解决的问题”这一核心优势上，而更多转向程序快捷、成本低廉等附属性特征。当一个救济渠道无法在救济范围上展现出包容性与独特性时，其作为“主渠道”的正当性与吸引力便不免受到质疑，最终制约其分流诉讼案件、实质性化解争议的制度潜能。
(二) 前置扩张与自由选择并行引发程序空转
复议前置范围的扩张与自由选择模式并存导致在实践中产生了新的程序衔接问题：复议前置在一定程度上限制了当事人对救济方式的自由选择权。传统上，我国行政救济体系以当事人自由选择为基本原则，而复议前置的扩大改变了这一格局。新《行政复议法》将当场行政处罚决定、行政不作为、政府信息公开拒绝等情形纳入复议前置范围，旨在发挥行政复议的过滤功能。然而仍有不少学者坚守阵地，认为“以自由选择为原则”在“以人民为中心”的政治理念主导下，给予行政争议当事人的自由选择权以切实的尊重，实现了对行政争议当事人的充分尊重。有学者认为“有资格限制自由意志的，除了自然法，没有其他外部实体力量”[4]。在实践中，这一制度设计也产生了非预期的负面效应。
一方面，程序空转现象突出。对于明显违法或简单的行政争议，当事人不得不先经过行政复议程序，即使对复议结果有预期性不满，也须等待复议期满方能提起诉讼。复议前置案件在复议阶段未获实质解决，仅作为“过场”后进入诉讼，显著延长了救济周期。如果当事人不清楚前置清单，直接起诉被驳回后再走复议，时间已过半；复议维持后再起诉，法院重新立案、送达、排期，平均周期被严重拉长。另一方面，资源重复投入问题严重。由于复议与诉讼程序相对独立，证据材料、法律意见等无法有效共享，当事人需在复议和诉讼中重复提交材料、陈述理由。行政机关同样面临双重应诉压力，既要在复议中作为被申请人答辩，又要在后续诉讼中作为被告应诉，造成行政与司法资源的低效配置。此外，由于行政复议与行政诉讼在审查标准上存在的差异，直接影响了两者的衔接效果，甚至导致同一案件在不同程序中出现截然不同的处理结果。实践中，经常出现同一行政行为在复议阶段被变更或维持，但在诉讼阶段却被撤销或确认违法的情况，这种裁判结果的不一致性严重损害了行政和司法的公信力。
(三) 共同被告风险分担引发功能异化
《行政诉讼法》第26条4确立“复议机关作共同被告”制度，这一制度设计的初衷是督促复议机关积极履职，但在实践中却导致复议机关为避免成为被告而倾向于维持原行政行为，削弱了行政复议的纠错功能。司法部数据显示，全国行政复议纠错率仅为12.07%5。行政复议作为行政系统内部监督机制，其核心价值在于通过专业、高效的自我纠正，实现行政争议的实质性化解。然而，不少地方将“被诉率”“败诉率”纳入绩效，维持决定被视为“零风险”指标；办案人员因“谁错谁出庭”而顾虑重重，自我纠错功能反而萎缩。“共同被告”制度使复议机关与原行政行为机关形成利益共同体，削弱了复议的独立性与公正性，将复议机关从“第一道过滤器”变为“第二被告”，使其从“裁判者”异化为“利益相关方”，其理性选择只能是“多一事不如少一事”，背离了制度设计的初衷。
4. 主渠道视角下完善行政复议与行政诉讼衔接的路径
(一) 重塑制度定位，实现差异化互补
明确行政复议的独特优势领域，在制度设计上，可以更清晰地划分行政复议与行政诉讼各自的“主战场”。行政复议应定位于提供更广泛、更包容的救济渠道，能够吸纳一些因各种原因难以进入诉讼程序的行政行为所引发的争议。立法机关应在立法理念上强化这一定位，通过立法解释、司法解释等方式，进一步阐释行政复议受案范围的独特性，使其在实质上区别于行政诉讼。
要发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用，需强化其吸纳行政争议的能力，实现“应收尽收”。复议范围的宽窄至关重要，理论上其应大于行政诉讼的受案范围。以“行政争议”代替“行政行为”确定受理范围，降低进入复议门槛。无需判定争议缘由及是否满足行政行为构成要件，只要公民、法人或其他组织对行政机关执行行政法律规范活动有异议，满足受案实质标准，即可申请复议。这有利于将行政行为以外的其他行政争议，尤其是一些新型行政争议纳入复议解决范畴。还应采取概括性规定加“负面清单”方式规定复议受理范围。可取消现行法律中的肯定式列举，只要法律未明文规定行政争议不可申请复议，都可寻求复议救济。这种结合式方法有助于吸纳大量行政争议进入复议程序，减少遗漏。行政复议的受理范围要宽于行政诉讼，利用复议机关的行政性优势，涵盖不适合由法院裁判的案件，为充分发挥行政复议主渠道作用提供数据支撑。
激活行政复议的审查强度优势。新《行政复议法》赋予了复议机关对行政行为“适当性”(合理性)进行审查的权限。通过案例指导等方式，鼓励复议机关在合理性审查方面发挥更大作用，特别是对于那些合法但不尽合理、需要行政系统自我纠偏的行为，敢于运用变更权，提供比诉讼更深入的救济。对于行政复议机关在专业领域和合理性问题上的判断，法院应给予适当尊重，除非明显不当。特别是在技术性、政策性较强的领域，如环境评估、食品安全标准等，行政复议机关凭借其专业优势作出的合理性判断，应当得到司法机关的认可。
(二) 优化程序衔接，构建“分流–协作”机制
强化行政复议的“分流”功能。应积极构建多元化行政争议解决体系，这要求在合法自愿的前提下，实质性扩大调解、和解等非诉讼纠纷解决方式的适用范围。此举不仅符合现代行政法追求效率和实质正义的发展趋势，也是对中国特色“源头治理、非诉化解”社会治理理念的践行，有助于将行政争议化解在早、化解在小。在此方面，可以借鉴福州市首创的“行政争议诉讼导入复议机制”6。该机制允许法院在立案前或审理中，发现案件专业性强、事实争议大、有较大调解空间时，在征得当事人同意的前提下，引导其通过行政复议解决。这样既尊重了当事人程序选择权，又能发挥行政复议效率优势。
完善复议前置范围的科学设定。在自由选择为原则的适用基础上，适度扩大行政复议前置范围，才能真正有效发挥行政复议解决行政争议的功能，实现行政复议与行政诉讼的案件分流[5]。美国在处理行政争议与司法审查关系上，主要通过“行政穷尽原则”来界定行政权与司法权的边界。“行政穷尽原则”要求当事人在寻求司法救济之前，必须充分利用一切可行的行政内部审查和上诉程序。该原则旨在尊重行政自主与专业判断，并为司法审查进行前置性的案件筛选与事实梳理，提高司法效率，减轻司法负担。这与我国扩大复议前置范围的立法意图不谋而合。对复议前置情形进行更精细化的分类，将其限定于真正需要行政专业判断先行的领域。如一是具有较强专业性的行政争议、二是对相对人实际权利影响较小的案件、三是需要进行合理性审查的案件纳入复议前置范围[6]。同时，应为紧急案件、涉及重大人身自由或财产权的案件设置例外通道，允许当事人直接寻求司法救济，保障权利保护的及时性。
推动建立信息共享与业务协同机制。经行政复议后提起行政诉讼的案件，需要建立顺畅的程序转换机制，确保案件材料高效流转，减少当事人负担。针对实践中存在的“程序衔接不畅、证据材料流转效率低”等问题，应当建立证据材料共享机制。复议机关应当将复议过程中的证据材料、听证笔录、专家意见等随复议决定一并移送法院，提高诉讼效率，避免当事人重复提交证据，也为统一法律适用标准打下基础。复议机关和法院还可定期召开联席会议，针对征收补偿、工伤认定等高发争议类型，开展联合业务研讨，统一裁判尺度。
(三) 优化行政复议程序，激励复议实质化解
争议解决遵循正当程序要求，是保证行政复议公正性和有效性的基石。首先，应着力提升复议机构的独立性与中立性。当前，被申请人与复议工作人员接触频繁，而复议机关若未能一视同仁，易滋生偏袒嫌疑，侵害相对人权益。在此方面，可借鉴英国行政裁判所的制度经验，英国通过《裁判所、法院和执行法》明确将裁判所归属于司法体系，以制度性保障其独立性，从而超越传统“内部监督”模式、赢得公众信任。这提示我们，推动复议机构在组织与职能上更为超脱，是避免其与原行政机关产生利益牵绊、提升程序公信力的关键。其次，应适度扩大听证程序与对抗式辩论的适用范围。目前行政复议多采用书面审查，尽管《行政复议法》已完善普通程序规定，但复议机关主导性强，申请人参与感弱，导致复议人员更倾向于采信被申请人所提交的材料，申请人则处于被动地位，难以有效表达意见，进而使得复议决定难以充分反映其诉求。实践中，大量行政诉讼案件的产生，正源于申请人在复议阶段未能充分参与程序、对事实认识不足，并在不利结果下转向司法救济。因此，增强程序的过程性与交涉性，保障当事人有效介入和专业法律帮助，是提高复议专业性及纠纷实质化解能力的必然要求。为鼓励复议机关积极履行纠错职责，应完善复议机关的激励机制。将复议纠错率、调解成功率、当事人满意度以及通过复议实现“案结事了”的比例纳入复议机关的绩效考核指标，对于积极纠错的复议机关和办案人员给予表彰和奖励。同时，建立复议机关的容错纠错机制，对于因依法纠错而导致复议机关成为被告的，不应作为负面评价指标，消除办案人员的后顾之忧。通过激励机制的完善，引导复议机关充分发挥其内部监督作用，实现行政争议的实质性化解。
5. 结语
行政复议主渠道地位的确立，为我国行政争议解决体系的重构提供了契机，也对行政复议与行政诉讼的衔接机制提出了更高要求。本文通过系统研究发现，两者的有效衔接并非简单的程序对接，而是基于功能定位差异的协同联动。行政复议的行政性优势使其能够实现争议的高效吸纳与实质化解，行政诉讼的司法公正性则为权利保障提供最终救济，二者相辅相成、不可替代。解决当前衔接困境，需要在立法理念上强化行政复议的范围包容性与审查深度，在程序设计上构建精准分流、信息共享的协作机制，在制度保障上完善复议机关的激励与容错机制。唯有如此，才能打破同质化竞争的局面，实现“主渠道过滤分流、司法终局保障”的理想格局。未来，随着各项优化路径的落地实施，行政复议与行政诉讼将形成更为顺畅的衔接关系，共同构建起高效、公正、便捷的行政争议解决体系，为公民合法权益提供更坚实的保障。
NOTES
1《中华人民共和国行政复议法》第一条：“为了防止和纠正违法的或者不当的行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督和保障行政机关依法行使职权，发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用，推进法治政府建设，根据宪法，制定本法”。
2《中华人民共和国行政复议法》第十一条：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：……”。
3《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列行政诉讼：……”。
4《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二、三款：“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。”。
5司法部官网.司法部发布《行政复议工作白皮书(2024)》
https://www.baidu.com/link?url=31uYPWtwude0Z1wlTjpIchAxt3LIdu6POuaIdsPKhA6DBmVirOkZORSyn4Xy44GLb4nFCDk80-rt6jtxauRIvNtw3QUbLY670sGJcjYWKcLQ3plKEGKNsElGU9Chwxws&wd=&eqid=d68a6b7c0004f7b400000005691ecf4f。
6福州市中级人民法院：《品质榕法·首创首案|诉讼导复议，跑出解纷“加速度”！》，2025年6月25日。