1. 引言
农村集体经营性建设用地入市可有效优化土地资源配置格局，提升土地利用效率，实现高效集约利用；同时，农村集体经营性建设用地入市对促进农民增收和实现乡村振兴战略具有重要作用。十八届三中全会虽然明确入市流转，但具体路径不明，规范操作流程意义重大[1]。随着我国农村集体经营性建设用地入市的逐步试点，学者们也从不同方面对农村集体经营性建设用地入市存在的问题进行了研究。已有研究演进从法律依据[2]与法制革新[3] [4]，转向收益分配[5]-[7]、体系改革[8] [9]、实施路径[10] [11]及区域适配[12]的深入分析，近年更关注政府角色与政策优化，以最终实现“入市顺畅、收益共享”的目标。然而，当前研究虽取得一定成果，但针对农户层面开展实证研究的较为鲜见。鉴于此，本研究基于农户视角，通过开展农户问卷调查，精准找出农村集体经营性建设用地入市的困境并提出盘活路径，以期为更好地推进农村集体经营性建设用地入市提供决策依据。
2. 调研区域与方法
本研究选取在云南省选取玉溪市峨山县和普洱市思茅区两个试点区县开展实地调研。选择调查县区时，主要考虑以下两个方面：一是在云南省开展农村集体经营性建设用地入市试点最早；二是农村集体经营性建设用地入市相关政策制度制定相对完善。其中，玉溪市峨山县为农村集体经营性建设用地入市国家级试点县，在2023年7月20日完成云南省首宗农村集体经营性建设用地入市交易；普洱市思茅区的政策框架与实施路径也具有典型性，截至2024年已完成首批两宗工业用地入市交易。本次调研选择青河村、大寨村、棚租坝村、半坡村4个典型村庄进行实地调研。其中，青河村、大寨村分别为峨山县、思茅区的入市村，棚租坝村、半坡村为峨山县、思茅区的未入市村。
2025年1月，课题组深入4个典型村开展村民问卷调查，每个典型村随机选取约60位村民，具体采用“一对一”面谈方式实施问卷调查。问卷内容全面涵盖村民对入市的意愿和态度、对入市相关信息的了解程度、对入市收益的满意程度、主体意识以及监管等多个关键方面的情况。本次调研共计获得调查问卷250份，有效问卷为233份，问卷有效率为93.2%。其中，青河村58份，大寨村60份，棚租坝村55份，半坡村60份。问卷样本在性别、年龄、文化程度和主要职业上均有所覆盖面，能有效且具代表性地反映调研区域情况，能为研究提供可靠数据支撑。
3. 云南省农村集体经营性建设用地入市面临的困境
3.1. 村民积极入市意愿与低满意度的矛盾
由表1可知，云南农村集体经营性建设用地入市进程遭遇了村民意愿与满意度不相符的难题。村民入市意愿较高，有64.4%的村民表示愿意入市，这意味着大多数村民在起始阶段对农村集体经营性建设用地入市持有积极看法，对其在增加收入、创造就业以及推动经济发展等方面寄予了较高的期望。然而，在满意度方面，情况并不乐观。“非常满意”的村民仅占24.6%，“比较满意”的占23.7%，而“不满意”的村民比例高达40.7%，另有11%的村民表示“不清楚”。这显示出尽管村民最初的入市意愿积极，但在入市推进过程中，实际成效未能契合村民预期，导致村民满意度较低。这种意愿和满意度之间的矛盾，会对农村集体经营性建设用地入市造成阻碍，有必要深入探究原因并加以解决。
Table 1. Willingness and satisfaction of villagers
表1. 村民意愿与满意度状况
指标 |
类别 |
频次(人) |
比例(%) |
意愿 |
愿意 |
76 |
64.4 |
不愿意 |
42 |
35.6 |
满意度 |
非常满意 |
29 |
24.6 |
比较满意 |
28 |
23.7 |
不满意 |
48 |
40.7 |
不清楚 |
13 |
11.0 |
3.2. 村民对入市信息了解不充分
Table 2. Level of awareness of market information of villagers
表2. 村民对入市信息的了解程度
指标 |
类别 |
频次(人) |
比例(%) |
入市政策 |
很了解 |
24 |
10.3 |
一般 |
110 |
47.2 |
不了解 |
99 |
42.5 |
入市程序 |
很了解 |
23 |
9.9 |
一般 |
51 |
21.9 |
不了解 |
159 |
68.2 |
产权归属 |
所有权归集体，使用权归企业 |
65 |
27.9 |
所有权和使用权都归企业 |
45 |
19.3 |
不清楚 |
123 |
52.8 |
由表2可知，农村集体经营性建设用地入市面临着村民对相关信息掌握不足的困境。就入市政策而言，“很了解”村民仅有24人，仅占10.3%；“一般了解”村民有110人，占47.2%；“不了解”村民多达99人，占42.5%。政策作为入市的依据和指引，村民对其知晓程度低，将不利于政策的有效落地实施。在入市程序方面，“很了解”23人，占9.9%；“一般了解”51人，占21.9%；“不了解”达159人，占68.2%。可见，村民的入市政策的了解程度不高，主要原因在于入市政策宣传不到位可能。村民对程序不清楚，在入市操作时，容易陷入流程混乱，还可能出现违规操作，影响入市的合法性与规范性，进而降低村民参与入市的积极性。关于产权归属，超过半数村民“不清楚”。其中，认为“所有权归集体，使用权归企业”的村民占27.9%，认为“所有权和使用权都归企业”的村民占19.3%。产权是入市的基础，归属不明确会引发权益纠纷，企业、集体和村民之间容易因产权界定模糊产生矛盾，阻碍入市交易顺利进行。由此可见，这些信息认知上的欠缺，极大地限制了农村集体经营性建设用地入市的有序推进。
3.3. 村民对入市后收益满意度较低
问卷调查数据显示，在已经完成入市的村庄，村民对入市收益分配的满意程度明显处于较低水平。其中，觉得“非常满意”的村民仅占19.5%，表示“比较满意”的村民占11.9%，而“不满意”的村民却高达59.3%，另外还有9.3%的村民选择“不清楚”。可见，绝大多数村民对此持负面态度，“不满意”状况占主导。根据调查反馈，村民“不满意”的主要原因为“暂未收到收益”；获取收益是村民参与农村集体经营性建设用地入市的主要诉求之一，若长时间得不到收益，势必会激起村民的不满情绪，将明显打击村民对入市工作的支持热情与参与积极性。
3.4. 村民主体意识模糊
由表3可知，关于村民对集体经营性建设用地入市主体的认知，除42.9% (100人)表示“不清楚”之外，32.2% (75人)村民认为入市主体是“政府”，21.9% (51人)村民认为是村集体，而仅有3% (7人)认为农民自身才是入市主体。这表明，在观念上村民依然把政府当作入市的主导力量，村集体其次，而将农民自身作为入市主体的却非常少。由此可见，对于入市主体的认知，村民主体意识较为模糊，这可能与土地产权理解与入市政策宣传不够等有关。在集体经营性建设用地入市过程中，这种主体意识的模糊状态，不仅会妨碍入市工作的高效有序地推进，而且会对保障各方合法权益造成不利影响，甚至会导致权益分配不合理而损害部分群体的利益。
Table 3. Villagers’ understanding of the subject of collective business construction land market
表3. 村民对集体经营性建设用地入市主体的认知
入市主体 |
政府 |
村集体 |
农民个人 |
不清楚 |
频次(人) |
75 |
51 |
7 |
100 |
比例(%) |
32.2 |
21.9 |
3.0 |
42.9 |
3.5. 入市监管力度不足
在已有集体经营性建设用地入市的村庄，土地的监管状况着实令人担忧。就土地情况巡查而言，日常能够看到有专人或者专门小组对村内已入市的集体经营性建设用地展开巡查、查看的仅仅占到46.6%。这意味着，村庄在土地入市后的监管巡查环节存在显著漏洞。由于缺乏有效的巡查机制，这些村庄很难及时、全面地掌握土地使用状态及其相关变化。一旦土地使用过程中出现违规行为，很难在第一时间察觉并加以纠正，这极有可能致使土地资源遭到不合理利用，甚至出现浪费或破坏现象。在资金监管方面，形势同样严峻。仅有12.7%的村民被邀请参与监督土地入市资金的收支账目。如此之低的村民代表参与监督比例，清晰地反映出在资金监管领域，严重欠缺广泛的群众参与以及完备的监督机制，非常容易滋生资金使用不规范、不透明等问题。倘若这些问题出现，不仅会损害集体利益，更会直接波及每一位村民的切身权益，进而对农村集体经营性建设用地入市工作的健康推进形成阻碍。
3.6. 村民参与不足
在农村集体经营性建设用地入市的推进过程中，村民参与呈现出一种看似活跃却在深层存在缺失的矛盾态势。从会议参与比率来看，约有七成村民曾经参与过与土地入市相关的会议。较高的参与率在一定程度上确保了信息在村民群体中的传播，让村民对土地入市的相关事项有了初步认知。然而，据调查反馈，村民并未参加过有关收益分配的会议。收益分配与村民切身利益紧密相连，缺失这一关键环节，显然是村民参与在深层存在不足的重要表现。在参与方式方面，问题也十分显著。村民参与大多以投票、提建议等被动形式为主，未能深度参与决策，这就导致村民大多只能在既定的框架范围内表达自身意见，难以真正介入决策的核心流程，这就致使村民参与往往流于形式，在涉及切身利益的关键事务上，缺乏实质性的话语权。若长此以往，不仅会严重打击村民参与的积极性，还将损害农村集体经营性建设用地入市政策的公信力和执行成效，使得政策在推行过程中将遭遇更多阻碍和挑战。
4. 云南农村集体经营性建设用地入市的盘活路径
4.1. 优化沟通渠道，完善反馈机制
一是构建定期召开村民大会或村民代表座谈会机制，保障政府、村集体与村民之间实现面对面沟通交流。在此过程中，政策制定、实施进度及收益分配方案等关键内容得以详细阐述。二是借助微信公众号、政务APP等线上平台，及时推送入市最新信息，并设立专门的意见反馈入口，方便村民表达意见与疑问。三是对信息公开流程加以规范，切实保障信息能够准确、及时且全面地传达至村民。四是成立独立的监督小组，成员涵盖村民代表以及第三方专业机构等，针对沟通反馈机制的运行状况展开监督，确保信息传递的准确性以及问题处理的公正性。
4.2. 加强宣传教育，提升村民认知
一是借助各种渠道，全方位推进宣传教育工作。例如，定期举办政策宣讲会，邀请专家及相关部门工作人员，向村民细致解读农村集体经营性建设用地入市在政策背景、具体内容、实施流程，以及收益分配等方面的关键要点。二是大量发放宣传手册，以图文并茂、通俗易懂的方式呈现相关知识，便于村民在有需求时随时翻阅学习。三是依托新媒体平台如微信公众号、短视频平台等，制作生动有趣、简洁明了的宣传内容，并定期推送，以此拓展宣传的覆盖面和影响力。四是加强对村干部的培训力度，使其深入、全面地掌握相关政策和操作程序，从而能够更好地向村民传递信息，并及时、准确地解答村民的疑问，成为政策宣传与沟通交流的重要桥梁。
4.3. 优化收益分配机制，保障村民权益
一是着力构建科学完备、公平合理的收益分配机制，充分考虑国家、集体以及农民个人的利益诉求。在确定收益分配比例时，需综合考量土地增值情况、村民对土地的历史贡献、土地实际用途等众多因素，经过细致且严谨的科学评估后合理确定，适当提高农民个人在分配中的占比，让农民能够从土地入市中获得更为可观、实在的经济收益。二是积极改变单一的一次性补偿方式，探索诸如持续性分红、股权收益等多元化的收益分配形式，建立长期稳定的收益保障机制，使农民能够持续且稳定地从土地入市中受益。三是增强收益分配的透明度，及时、全面地公开收益分配方案以及资金收支明细，通过村务公开栏、官方网站、移动客户端等多种渠道，确保村民能够及时、便捷地获取相关信息，切实保障村民的知情权与参与权。四是健全收益分配监督机制，加大内部审计与外部监督的力度，保证收益分配全过程公正、公平、公开，杜绝任何违规操作与利益输送行为。
4.4. 明确主体地位，强化主体责任
一是需进一步清晰明确村集体于农村集体经营性建设用地入市中的主体地位，依据法律法规赋予其相应权利和责任。加强村集体组织建设，可借助开展专业培训、引进人才、建立现代管理制度等多种方式，全方位提升其市场运作能力与管理水平，使其能够熟练且高效地应对入市过程中涌现的各类复杂问题与挑战。二是政府应切实履行引导与服务职能，制定并完善相关政策法规，规范入市流程，为村集体入市提供全方位政策支持与专业技术指导。通过组织专题培训、开展示范项目等途径，增强村集体和村民的主体意识，使他们深刻认识到自身在入市工作中的重要地位与责任，积极主动参与到入市工作的各个环节，共同推动入市工作顺利开展。
4.5. 完善监管体系，确保规范入市
构建完备且高效的农村集体经营性建设用地入市监管体系，精准界定监管主体及其详细职责。一是土地入市前期，强化对规划审查以及用途管制的严格管控，保证土地入市严格遵循国家法律法规与土地利用总体规划的标准，杜绝违规用地与土地滥用情形的产生。二是针对入市交易过程，要实施全程监管，制定详尽且规范的交易规则及操作流程，搭建完善的交易平台与监管平台，借助信息化手段达成实时监控，坚决杜绝暗箱操作、不正当竞争等违法违规行为。三是土地入市后，加强对土地利用状况和资金使用情况的跟踪监督检查，定期开展专项检查与审计工作，确保土地依照法律法规合理利用，资金专款专用、安全高效。四是积极倡导村民参与监督，建立健全举报奖励机制，对举报内容属实的村民给予适度的物质奖励与精神表扬，充分激发村民监督的积极性与主动性，形成政府监管、社会监督、村民自治有机结合的全方位监管模式，切实保障土地入市工作规范有序推进。
4.6. 提高村民参与度，增强认同支持
在农村集体经营性建设用地入市的各个关键环节，必须充分保障村民的参与权。一是通过定期举行村民大会、村民代表大会等形式，广泛征求村民意见，让村民深度介入入市方案制定、收益分配方案讨论以及土地用途规划等重大决策，使决策能够充分反映村民的意愿和需求。二是构建完善的村民意见反馈机制，设立专门的意见收集渠道与反馈平台，及时回应村民关心的问题和提出的建议，对合理的意见和建议予以充分采纳并积极落实。通过提高村民的参与度，增强村民对入市工作的认同感与支持度，促进多方参与决策的实现，确保入市工作得到广大村民真心拥护与积极配合，推动农村集体经营性建设用地入市工作朝着健康、可持续方向前行。
致 谢
本研究前期工作得到项目团队成员四的、李志荟和肖玲玉等的帮助，在此表示衷心感谢。
基金项目
云南省2024年大学生创新创业训练计划项目《农村集体经营性建设用地入市的困境及盘活路径研究——以云南省为例》(202411390025)。
NOTES
*通讯作者。