摘要: 在全面推进乡村振兴与高质量发展的时代背景下，设施农业作为现代农业的重要形态，其用地管理的科学性与规范性直接关系到农业现代化进程与耕地保护红线。本文深入剖析了广东省设施农业用地管理的现状、成效与核心挑战。研究发现，尽管现行政策在促进产业发展、简化用地程序方面取得了积极成效，但仍面临规划统筹不足、关键标准模糊、部门协同不畅及系统功能滞后等瓶颈。借鉴省内外先进经验，本文提出应从强化规划统筹、明晰标准体系、优化备案程序、构建全周期监管体系、拓宽多元投资渠道等多个维度，系统性地完善广东省设施农用地管理路径，以期为实现农业高质量发展与耕地资源永续利用提供坚实的制度保障。
Abstract: Under the overarching context of comprehensively promoting rural revitalization and high-quality development, facility agriculture, as a crucial form of modern agriculture, relies on the scientificity and standardization of its land use management, which directly impacts the process of agricultural modernization and the protection of the minimum required farmland. This paper provides an in-depth analysis of the current situation, achievements, and core challenges in the management of facility agriculture land in Guangdong Province. The study finds that while existing policies have yielded positive results in promoting industrial development and streamlining land use procedures, they still face bottlenecks such as insufficient planning coordination, ambiguity in key standards, poor inter-departmental collaboration, and lagging system functionality. Drawing on advanced experiences both within and outside the province, this paper proposes a systematic approach to improve the management pathway for facility agriculture land in Guangdong. Recommendations include strengthening planning coordination, clarifying standard systems, optimizing the filing procedures, establishing a full-cycle supervision framework, and diversifying investment channels, aiming to provide solid institutional support for achieving high-quality agricultural development and the sustainable utilization of cultivated land resources.
1. 引言
再造一个新广东，高质量发展是关键。随着乡村振兴战略深入推进和农业现代化进程加快，设施农业已成为提升农业综合产能、保障农产品稳定供给的关键抓手[1]。党的二十大报告明确提出，树立大食物观，发展设施农业，构建多元化食物供给体系；党的二十届四中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》提出，坚持农林牧渔并举，发展现代设施农业，构建多元化食物供给体系。作为高投入、高产出、高效率的现代农业形态，设施农业通过运用现代工程技术、生物技术和环境调控技术[2]，能够在有限空间内显著提高农产品产量与质量，是保障粮食安全、推动乡村振兴、加快农业现代化进程的关键途径。
现代农业规模的集约化和经营方式的专业化，使农用地分类标准以及分布格局发生改变，加强设施农业用地的规范管理对现代农业健康发展和推动农民增收有着重要意义[3]。国内外对设施农用地的规范管理都进行了较多探索：日本政府为确保对土地市场的管理权，通过《日本农地法》，规定非农产业或外部人员获取农地必须通过审批，从而限制非农产业进入农业生产领域[4]；荷兰要求家庭农场主必须在相关土地法律法规、政策、特定制度框架内，进行土地经营和利用[5]；英国利用规划法和土地共管机制来规范农用地保护，实现土地利用的综合效益[6]；我国学者在按照设施农业用地发展的不同阶段进行分类采取措施，适度放宽设施农业用地使用耕地的要求[7]、引导利用荒地、废弃地等闲置土地，加强设施农业建设[8]、合理规范设施农业用地类别、比例、分布特征以及服务效能与当前地方农业发展之间的联系[9] [10]等方面开展了大量研究。
广东省作为我国经济大省与农业大省，其设施农业发展迅速，用地需求日益增长。为规范管理，广东省先后出台了《广东省自然资源厅 广东省农业农村厅关于加强和改进设施农业用地管理的通知》(粤自然资规字〔2020〕7号，以下简称“7号文”)《广东省自然资源厅 广东省发展和改革委员会 广东省 农业农村厅 广东省林业局关于保障农村一二三产业融合发展用地促进乡村振兴的指导意见》(粤自然资规字〔2022〕1号)等政策文件，为全省设施农业用地管理提供了基本遵循。然而，随着耕地保护政策的日趋严格与现代农业业态的不断演进，当前广东省设施农业用地管理模式与新型发展需求的适配性不足，出现规划布局零散、监管效能不足等问题。在此背景下，系统分析广东省设施农用地管理存在的问题，探索其完善路径，具有重要的理论价值和现实紧迫性。
2. 广东省设施农业用地管理现状与成效
2.1. 政策体系初步构建，管理框架基本形成
在《自然资源部 农业农村部关于设施农业用地管理有关问题的通知》(自然资规〔2019〕4号)印发后，广东省及时出台7号文，明确了用地范围、规模、程序及用途管制等核心内容。随后，省级层面陆续出台了多项配套政策，对选址审查、监督监管、信息管理等方面进一步明确规范，并为农业农村部门开放系统端口，实现信息互联互通。广州、深圳、梅州等地市也结合自身实际，在市级层面出台了更为细化的正负面管理清单、工作指引等文件，形成了“省级统筹、市县细化”的政策体系。
2.2. 备案程序得以简化，用地成本有所降低
7号文简化了用地取得程序，不再对用地申请选址、公告、协商等环节进行具体规定，将原来签订“三方协议”改为用地主体与农村集体经济组织签订“两方协议”，乡镇人民政府需在收到备案申请之日起10个工作日内予以回复，大大缩短了备案时间，降低了用地主体的制度性交易成本。各地市也积极探索便民利企举措，如佛山市南海区出台“六新”现代农业项目农业设施建设支持政策，明确对耕地集中整治区内新增耕地或利用现状耕地种植粮食、蔬菜等的种植业项目，在办理设施农业用地备案时给予延长备案年限、免除土地恢复押金费用等政策支持；云浮市推出“一站式”服务模式，整合用地、用林、环评、报建四大环节，为项目提供全流程指引。
2.3. 强化用途管制与监管，确保农地农用
坚持“抓放并举、疏密结合”的原则，一方面为基层实操留出了必要空间，允许县级结合实际增加设施农业用地类型，适当增加设施农业用地规模。如韶关市支持新丰绿色养蛙示范基地项目，采用“上面光伏发电，下面绿色养蛙”模式，运用“分区养殖、异味处理”的养殖方式，年利润达到200万元以上1，助力乡村发展特色养殖产业。另一方面严守耕地保护红线，定期开展省级设施农业用地巡查抽检工作，采用技术监管和实地抽查双结合的方式，与执法部门联动，聚焦已备案入库项目的备案资料、用地范围、实际用途等重点，发现问题依法查处、责令整改，确保农地农用。如肇庆市将设施农业用地及设施建设、经营行为等纳入土地执法动态巡查和日常监督检查范围，实现全过程监管。
3. 当前面临的主要问题与挑战
3.1. 规划引领不足，空间布局有待优化
广东省城镇化、工业化水平高，各类建设用地需求旺盛，农业用地与非农建设用地之间的竞争异常激烈。设施农业的发展需要相对集中、平整且基础设施配套完善的用地，但这往往与城市扩张、工业园区建设等产生直接冲突。目前，广东省设施农用地缺乏与国土空间规划、农业产业发展规划的有效衔接，导致项目选址存在盲目性，布局零散，难以形成集聚效应[11]，部分设施甚至占用优质耕地或与生态保护红线产生冲突。
3.2. 部门协同机制不畅，后续监管存在缺位
设施农业项目从规划、建设到运营，涉及项目立项、用地用林审批、水土保持、环境影响评价等多个环节，关联农业农村、自然资源、林业、水利、生态环境等众多主管部门。由于省级层面缺乏统一的实施细则和权威的协调机制，各部门间存在管理职能交叉与空白并存的现象，对政策的理解和执行标准不一，自然资源部门更聚焦于是否占用耕地和永久基本农田，而农业农村部门则更关注产业导向，对于辅助设施用地规模的界定容易产生分歧。这种管理上的模糊地带，导致一些经营主体利用政策空隙，在备案时“小步快跑”，在建设中“逐步蚕食”，极易导致“大棚房”“小棚房”等改变农业用途、擅自扩大设施建设规模等问题[12]。
3.3. 存量建设用地利用不足，土地利用效率偏低
在广东省设施农业的发展格局中，利用存量农村集体建设用地实施的项目相对较少，其背后是经济与政策的双重约束。从资源禀赋看，广东尤其是珠三角地区，可供盘活的存量建设用地多为分散的荒废村址、旧校舍、淘汰厂房以及村内硬化的边角地，这些地块本身区位分散、基础设施不配套，且土地租赁成本远高于一般农用地，对利润空间本就有限的农业生产构成了第一道经济门槛。更深层次的障碍在于，将这些非农建设的存量土地转为符合规范的设施农业用地，往往涉及复杂的规划符合性审核、建设用地拆旧复垦或转用审批，甚至需要补办完善用地手续，其高昂的改造成本与繁琐的流程令大多数农业经营者望而却步。
4. 省内外经验借鉴与启示
4.1. 省内实践：因地制宜，特色创新
一是清单管理，明晰边界。广州、佛山、深圳等地通过制定“正面清单”和“负面清单”，清单由大类、中类、小类、设施名称、管理清单(正面和负面)、备注等部分组成，清晰引导合法合规用地，严格耕地用途管制，防止耕地“非农化”。二是流程优化，提速增效。肇庆市组建多部门联合专班，实行“数据先行、实地验证”双轨选址，让审查与建设“零等待”。三是成本降低，激发活力。佛山市南海区对“六新”项目延长备案年限至10年，并灵活管理土地恢复保证金，切实降低了企业成本。
4.2. 省外经验：系统谋划，智慧监管
一是强化规划引领。上海市陆续编制出台《上海市现代设施农业专项规划(2024~2035年)》《上海市设施农业现代化提升行动方案(2024~2027年)》等文件，构建“一核、四翼、三圈层”的空间格局，布局“12 + X + 1”示范空间，目前上海农业科技进步贡献率已达80.13%，农业新质生产力得到迅速发展。二是创新管理模式。湖南省将林业部门纳入联合管理，并明确对不破坏耕作层的日光温室、大棚用地按耕地认定，为技术落地提供空间[13]。三是构建全周期监管。山东省建立“日常巡查 + 季度抽查 + 年度普查”的常态化机制，并设置备案有效期，将续期审查作为复核关键节点。湖南省则将设施农业用地纳入田长制网格巡查，运用“人防 + 技防”实现智慧监管。
5. 高质量发展目标下广东省设施农用地管理完善路径
5.1. 强化规划统筹，优化空间布局
变“项目等地”为“规划引地”。将设施农用地布局专项规划纳入国土空间规划和农业农村规划体系[14]，结合各地资源禀赋和产业基础，明确不同区域设施农业发展的主导类型、规模上限和空间布局，城镇化高度发展的珠三角地区可参考学习“上海模式”，在高标准设施菜田、规模化养殖、现代种业等领域加强规划与资金扶持，发展高科技、高品质、高附加值的现代设施农业；物产丰富的粤东粤西粤北地区可参考学习“寿光模式”，立足资源禀赋，结合乡村振兴战略发展特色优势产业，因地制宜推广“一镇一业”“一村一品”等模式，形成区域协同、错位发展的格局。
5.2. 明晰标准体系，释放产业空间
为精准破解广东省设施农用地管理中“放活”与“管好”的难题，亟需借鉴上海、湖南等先行省份的先进经验，构建清晰透明、操作性强的“正负面清单”管理制度，并结合岭南特色农业需求，在清单中正面明确将水肥一体化、环境智能监测、物联网管理等提升农业科技含量的新型基础设施纳入允许范围，并予以用地保障；以负面清单形式严格禁止经营性加工、餐饮住宿、休闲旅游等任何形式的“非农化”“搭车”用地行为，为基层监管提供刚性标尺。同时，可充分借鉴山东在推动集约化养殖方面的成功实践，针对多层立体生猪养殖、工厂化循环水水产养殖等节地高效模式，在确保安全环保的前提下，适度、合理地放宽其必要的饲料配制、粪污处理等辅助设施用地的规模上限，为农业现代化释放宝贵的土地与发展空间。
5.3. 拓宽多元投资渠道，助力项目落地
坚持市场导向，制定精准的扶持政策。如对建设高端智能温室、引进水肥一体化等新装备的经营主体给予更高比例的补贴，建立持续增长的财政投入机制，通过贷款贴息、以奖代补等方式，广泛吸引金融资本和社会资金投入，构建“财政引导、金融主力、社会补充”的多元投融资格局。针对农业经营主体普遍面临的“融资难、融资贵”问题，可学习借鉴荷兰农民合作金融经验，鼓励和支持在农业产业园、专业合作社内部试点设立互助性担保基金，为成员提供增信支持；另一方面，探索设立省级层面的现代设施农业风险补偿基金和安全基金，专门针对广东台风、暴雨、寒潮等区域性高发灾害，为设施装备和室内作物提供定制化保险产品，并进行保费补贴，从而系统性提升产业抵御自然与市场风险的能力，为经营者构建稳定的发展预期。
6. 结论
设施农业用地管理是平衡农业发展与耕地保护的关键支点[15]。广东省目前已具备良好的工作基础，但面对高质量发展的新要求，仍需进行系统性、前瞻性的制度重构。通过强化规划引领、创新管理模式、优化服务流程、构建智慧监管体系，破解当前管理困境，走出一条既能严守耕地红线、又能充分释放现代农业发展活力的新路，为全国其他地区提供可复制、可推广的“广东经验”。
基金项目
广东省科技计划项目(2024A1111120008)，广东省自然资源厅科技项目(GDZRZYKJ2025003)。
NOTES
*通讯作者。
1数据来源：韶关市人民政府网，“‘闯’出乡村振兴发展新路——新丰县遥田镇全力推进‘百县千镇万村高质量发展工程’侧记”，2023年7月6日，https://www.sg.gov.cn/2021xzfb/lvsg/bxqz/jzcx/content/post_2481329.html。