1. 研究背景
当前世界正经历百年未有之大变局，我国经济社会发展进入新阶段。党中央提出加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，依托超大规模市场优势畅通国内经济循环，同时更好利用国内国际两个市场、两种资源，实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的发展[1]。林业作为关乎国计民生的重要基础产业，是生态文明建设的标志性产业，也是连接种植业、木材加工、生态旅游等领域的关键枢纽，其稳定发展直接关系国家生态安全、林农持续增收、乡村产业振兴乃至经济社会大局的稳定。然而在新发展格局下，我国林业面临一系列深刻挑战。
林业作为关乎国计民生的重要基础产业，是生态文明建设的标志性产业，也是连接种植业、木材加工、生态旅游等领域的关键枢纽，其稳定发展直接关系国家生态安全、林农持续增收、乡村产业振兴乃至经济社会大局的稳定。国家林业和草原局数据显示，我国森林覆盖率已提升至24.02%，但优质木材供给缺口显著，2023年木材自给率仅为60%左右，高端板材、珍稀木材等对外依存度超70%，海关总署数据显示同年木材及木制品进口额达1800亿元，国际价格波动直接推高国内加工成本。
内部来看，资源环境约束持续收紧，优质木材对外依存度高、林地保护与利用矛盾突出、生态修复压力巨大，生产成本不断攀升，林业有害生物灾害风险常态化，小规模经营与大市场的矛盾依然突出；外部而言，逆全球化思潮抬头，国际林产品贸易不确定性增强，全球气候变化影响加剧，给我国利用国际市场调剂林产品供需带来潜在风险。因此，重新审视林业战略地位，破解发展深层次矛盾，构建新型政策体系成为亟待研究的重大课题[2]。
现有研究尚未形成“理论支撑–数据佐证–体系重构”的完整逻辑链，对林业在双循环中的多维战略定位缺乏系统性论证，政策体系设计未能充分回应全产业链韧性提升的现实需求。本文创新在于，一是融合产业链理论、制度经济学等多学科视角，深化战略定位与政策设计的学理基础；二是依托官方权威数据量化分析林业发展挑战，增强研究的实证性；三是构建覆盖基础保障、风险管控、产业升级等维度的新型政策体系，实现理论与实践的有机结合。
2. 新发展格局下我国林业发展的新形势与新挑战
在新发展格局背景下，我国林业发展内外部环境发生深刻变化，既迎来战略机遇，也面临复杂严峻挑战。准确识变、科学应变、主动求变，是推动林业稳定发展的前提。
2.1. 新形势：内外部环境的深刻变化
国内大循环为主体的战略基点，使林业发展的内在动力和约束条件发生根本性转变。首先，消费结构持续升级形成强大牵引力。随着居民收入水平提高和生态环保意识增强[3]，对林产品的需求从量的满足转向质的提升，表现为对绿色、环保、可溯源的优质木材及制品需求旺盛，对生态旅游、林下经济产品等多元化、个性化需求快速增长，消费场景不断拓展，线上购买、定制化服务等新渠道扩大了林产品市场容量。这种需求侧变化为林业提质增效、品牌化发展提供强劲市场动力，倒逼产业进行供给侧结构性改革[4]。
其次，资源环境硬约束倒逼发展方式转型。我国林业长期面临的资源瓶颈日益收紧，优质木材供给安全风险突出，部分高端木材原料对外依存度高，国际市场波动会直接传导至国内加工成本，成为产业发展的关键制约；林地与水资源存在刚性约束，商品林经营用地规划限制严格，生态保护红线管控趋严，林业生产与生态保护的平衡压力持续存在，部分地区水资源短缺制约着经济林种植和生态修复规模扩张。这些约束条件迫使林业必须走资源节约、环境友好的可持续发展道路，从增量扩张转向提质增效[5]。
最后，科技革命为产业升级注入新动能。生物技术、信息技术、智能装备的深度融合深刻改变林业面貌。良种选育、无性系繁殖技术加速林木种业振兴；物联网、大数据、人工智能实现森林资源精准监测、病虫害智能预警、木材加工智能化管控，大幅提升生产效率和风险管理能力；区块链技术应用于林产品质量安全追溯，增强消费者信任。科技进步为破解资源环境约束、提升产业韧性和竞争力提供强大工具，智慧林业成为产业现代化重要方向。
在国际层面，我国林业参与全球竞争与合作的环境日趋复杂。一方面，国际经贸环境不确定性显著增加，逆全球化思潮、贸易保护主义抬头，主要贸易伙伴的政策变动、关税壁垒、技术性贸易措施等可能对我国林产品进出口造成冲击。另一方面，全球供应链重构与规则话语权竞争加剧，新冠疫情暴露全球林产品供应链的脆弱性，各国更重视关键生态资源供应链自主可控，森林认证、碳汇交易、生物多样性保护等领域的国际规则和标准成为新的贸易门槛。此外，气候变化导致的极端天气事件频发，对全球森林生态系统和林业生产带来不确定性，间接影响我国林木培育和林产品供给[6]。
2.2. 新挑战：林业稳定发展的现实瓶颈
供给侧方面，核心瓶颈亟待突破。优质木材供给安全挑战严峻，木材加工成本占林业企业运营成本比例很高，部分高端木材原料对外依存度高，另一种重要木材原料供需处于紧平衡状态，国际价格波动、地缘政治冲突等风险直接威胁国内林业企业的成本稳定和生产连续性，成为产业链最脆弱的一环。林木种业自主创新能力有待加强，我国虽是林木遗传资源大国，但在部分优良树种的生长性能、抗逆性等方面仍存在对外依存度，核心种源自主可控是保障产业安全的基础，种业振兴任务艰巨。林业生产成本持续攀升挤压利润，除木材原料价格外，劳动力、生态修复投入、病虫害防控成本等不断上涨，导致林业整体生产成本居高不下，削弱我国林产品国际竞争力，影响林业经营主体积极性[7]。
风险端方面，传统风险与新型风险交织。林业有害生物灾害风险常态化，重大病虫害传播范围广、危害周期长、防控难度大，极易对森林生态系统和木材产业造成毁灭性打击，且灾害发生趋于复杂化和常态化，对灾害防控体系提出极高要求。市场波动机制更趋复杂，传统的林产品价格周期在资本介入、灾害冲击、宏观调控等多重因素影响下，波动幅度、频率和成因变得复杂，信息不对称导致林农跟风种植、企业盲目扩产的现象依然存在，价格大起大落损害经营者利益，影响市场稳定供给。极端气候事件与生态压力增大，洪涝、干旱、森林火灾等极端天气事件频发，直接影响林木生长和林产品产量，可能引发区域性林业生产损失，生态保护压力持续存在，林业碳汇开发、生物多样性保护的技术路径和市场化机制仍需探索推广[8]。
产业链方面，协同性与韧性不足。产业链各环节联结松散，从林木培育、木材采伐、加工到销售、生态服务输出，利益联结机制不紧密，多为简单买卖关系，未形成风险共担、利益共享的共同体，市场价格风险主要集中在林木培育环节，抗风险能力最弱的林农承受最大波动。现代化流通体系尚不完善，林产品冷链物流、仓储设施布局不均，特别是针对鲜活林下产品的冷链体系建设相对滞后，影响产品质量安全和跨区域调配效率，限制国内统一大市场形成，降低供需匹配效率。品牌建设与价值提升滞后，我国林产品品牌众多但缺乏全国乃至国际影响力的强势品牌[9]，同质化竞争严重，优质难以优价，产业难以摆脱低水平价格竞争困境，整体盈利能力和发展后劲不足。
3. 新发展格局下我国林业的战略定位重构
面对新形势新挑战，必须跳出传统思维定式，在新发展格局这一国家宏观战略框架下，对林业进行全新的、系统性的战略定位。这一定位重构是基于国家战略需要、产业演变规律和未来发展趋势的深刻变革，旨在明确林业在国民经济中的新坐标和使命担当。
3.1. 国家生态安全战略的核心支撑
传统观念中，生态安全往往聚焦于单一资源保护。随着生态文明建设的深入推进，森林作为陆地生态系统的主体，其在涵养水源、净化空气、固碳释氧、维护生物多样性等方面的综合生态功能日益凸显，已成为国家生态安全的核心载体。在新发展格局下，必须牢固树立“大生态观”理念，将林业提升到保障国家生态安全的战略高度。森林是生态安全的“天然屏障”，其稳定发展直接关系国家生态系统的完整性和稳定性。确保森林资源的持续增长和生态功能的充分发挥，与保障粮食安全、能源安全具有同等重要的战略意义。林业的发展不能再被视作单一的资源产业，而应成为国家生态安全战略体系中不可或缺的核心支柱。“大生态观”要求统筹生态保护与利用，林业是践行这一观念的主力军。林业不仅能提供木材等物质产品，更能输出生态服务产品，通过科学经营管理，可实现生态保护与经济发展的协同推进。保障林业的稳定发展，就是保障生态产品供给体系的韧性和安全性。在复杂国际形势下，必须将重要生态产品的自主供给作为战略底线，降低对外部生态资源的过度依赖，才能牢牢把握生态安全的主动权[10]。
3.2. 国内大循环的绿色纽带
国内大循环的畅通，关键在于产业循环的绿色化和市场循环的可持续性。林业恰好处在连接前端生态建设和后端绿色产业、民生消费的核心枢纽位置，是推动经济绿色转型、激活绿色内需的重要引擎。
从产业循环看，林业是延长绿色产业链、提升生态价值链的关键。它一端连接着林木培育、生态修复等基础环节，是实现生态资源增值的重要途径；另一端连接着木材加工、家具制造、生态旅游、碳汇交易等绿色产业，形成“生态保护–资源培育–产业发展–生态服务”的闭环体系。一个健康稳定的林业，能够有效带动上下游产业发展，推动产业结构向绿色低碳转型，提升整个经济体系的生态效益和可持续性。从市场循环看，林业是激活绿色消费市场和县域经济的重要抓手。林业是广大林农，尤其是山区、生态脆弱地区农民的重要收入来源。林业稳定发展带来的林农收入增长，将直接转化为对绿色产品和服务的消费需求，有效释放绿色市场的巨大潜力。同时，围绕林业发展形成的绿色产业集群、生态旅游景区、林产品交易市场等，能够有效带动县域经济的繁荣，促进城乡要素流动和绿色融合发展。
3.3. 农业现代化与乡村振兴的绿色支柱
实施乡村振兴战略，生态宜居是关键，产业兴旺是基础。林业因其生态属性突出、覆盖范围广、带动农民增收效果直接，在推动农业现代化和实现乡村产业振兴中扮演着不可替代的绿色支柱角色。
林业是吸纳农村就业、促进农民增收的重要渠道。无论是规模化林场经营还是农户家庭林业种植，都为农村劳动力提供了大量就业机会。相比于传统种植业，林业产业链更长、附加值更高，是农民增收，特别是生态脆弱地区、山区巩固脱贫成果的重要产业支撑。发展林业，就是直接夯实乡村振兴的生态基础和产业基础。林业是推动农业绿色转型、实现农业现代化的重要路径。现代林业是技术密集型和生态密集型产业，林木良种繁育、森林资源精准管理、病虫害绿色防控、林产品深加工等各个环节都离不开科技支撑和生态理念引领。林业的发展必然带动生物技术、信息技术、生态修复技术等在农业领域的广泛应用，引领和加速整个农业的绿色现代化进程。林业是促进乡村生态宜居、实现可持续发展的核心领域。通过推广森林围城、村庄绿化、庭院林业等模式，可显著改善乡村人居环境，提升乡村生态品质。林业与乡村旅游、休闲农业的结合，能够打造生态宜居的乡村空间，实现生态效益、经济效益和社会效益的统一。
3.4. 参与国际双循环的绿色优势产业
新发展格局是开放的国内国际双循环。林业在保障国内生态与产品供给的同时，也应积极利用两个市场、两种资源，争取在国际循环中形成新的绿色比较优势和竞争力。
一方面，要主动参与国际绿色竞争，在优势产品上争取话语权。我国在人造板、家具、竹制品等林产品的生产和出口上具有一定国际竞争力，在林业生态修复技术、竹林碳汇等领域也具备独特优势。通过提升产品绿色标准、打造国际知名绿色品牌、积极参与国际生态规则制定，可进一步扩大这些优势产品和技术的出口，在全球林产品贸易和生态合作中占据更有利位置。
另一方面，要善用国际绿色资源，弥补国内短板。在坚守优质木材和生态安全底线的前提下，通过多元化进口策略，稳定木材原料来源，是利用国际循环保障国内林业产业平稳运行的现实选择。同时，鼓励企业“走出去”，在资源丰富、生态友好的国家和地区建立稳定的林木培育基地或加工基地，构建更具韧性的全球绿色供应链。更重要的是，要挖掘特色绿色资源，打造“中国绿色名片”。我国拥有丰富的特有林木遗传资源和独特的森林生态系统，许多地方树种具有极高的生态价值和经济价值，具有开发高端绿色林产品和生态服务的巨大潜力。将这些特色资源与现代科技、绿色品牌营销相结合，可打造出一批具有国际影响力的地理标志绿色产品和生态服务品牌。
3.5. 生态文明建设的核心实践领域
推动绿色发展，促进人与自然和谐共生，是中国式现代化的内在要求。林业作为与自然环境关系最为密切的产业之一，其发展模式直接关系到生态文明建设的成效。林业面临的生态压力与发展需求并存，转型刻不容缓。传统的林业开发方式带来了森林资源过度消耗、生物多样性减少等问题，林业的绿色转型是生态文明建设的重点和难点所在。推动林业向资源节约、环境友好、低碳排放的方向发展，本身就是对生态文明建设的最大贡献。
林业蕴含巨大的生态价值，可以实现“生态产业化、产业生态化”。通过科学的森林经营，森林碳汇可以转化为碳资产，参与碳市场交易；通过生物多样性保护，稀有动植物资源可以转化为生态旅游资源；通过林产品绿色加工，实现木材资源的高效循环利用。发展生态林业，不仅能够减轻环境负荷，还能创造新的经济价值，实现经济、社会、生态效益的多元统一。绿色低碳将成为未来林业的核心竞争力。随着全球对气候变化和可持续发展的日益关注，绿色、低碳、生态将成为林产品和生态服务新的价值维度。率先完成绿色转型的林业企业，将在未来的市场竞争中赢得先机，并获得国内外高端绿色市场的认可。
4. 促进林业稳定发展的新型政策体系构建
基于前文对林业战略定位的重构，现行政策体系已难以适应新发展格局下的高标准要求。本章构建目标明确、支柱清晰、工具多元的新型政策体系，以提升产业韧性和稳定性为核心目标，以市场机制为基础、政府引导为保障，致力于实现林业的高质量发展。
4.1. 政策体系重构的总体思路与基本原则
新型政策体系的构建，必须服务于前文确立的五大战略定位，总体思路是：以保障国家生态安全和促进乡村振兴为根本目标，以提升全产业链韧性和绿色竞争力为核心导向，从过去以生产端和生态端直接补贴为主的点状支持模式，转向注重市场机制、风险防控、科技创新和绿色发展的系统性赋能模式。政府角色应从“直接干预者”向更多的“规则制定者”“服务提供者”和“风险缓冲者”转变。
遵循这一总体思路，政策体系重构应坚持以下基本原则：坚持市场主导、政府引导，尊重市场在资源配置中的决定性作用，政策着力点在于弥补市场失灵、改善市场环境、稳定市场预期，政府主要通过规划引导、标准制定、信息服务、风险管控等方式进行间接调控；坚持系统观念、协同高效，打破政策碎片化格局，加强跨部门、跨层级、跨区域的政策协同，将林业视为完整的绿色产业链系统；坚持预防为主、提升韧性，政策重心从事后救济向事前预防和事中管控前移，构建风险预警体系和防控机制；坚持创新驱动、绿色发展，将科技创新和绿色发展作为政策支持的重要方向，引导产业向智能化、低碳化、循环化转型升级。
4.2. 核心政策支柱
1) 夯实绿色基础保障，筑牢生态与产品安全底线
此支柱旨在解决产业发展的基础性、长期性瓶颈，对应国家生态安全战略的核心支撑定位。在林木种业方面，持续加大对林木种质资源库、核心育种基地、良种繁育中心等基础设施的投入，设立林木种业重大科技专项，集中攻关前沿技术，力争在速生优质树种、抗逆性树种等关键品种上实现突破，建立健全林木遗传资源保护体系，完善林木种子质量标准体系和市场监管体系，运用中央财政专项资金、国家重点研发计划、现代种业提升工程、知识产权保护、税收优惠等政策工具。在木材安全保障方面，推行“林木培育提质”和“木材高效替代”双轮驱动，一方面大力发展速生丰产林、珍贵树种用材林，探索利用边际林地种植优质用材树种，另一方面全面推广木材节约代用技术、人造板深加工技术，支持非木质资源的研发利用，实施木材原料进口多元化战略，探索建立重要木材原料战略储备制度，通过林地保护补贴向用材林培育倾斜、林木培育机械化作业补贴、研发费用加计扣除等工具实现。
在林地保障方面，在国土空间规划中统筹保障林业发展用地需求，合理划定生态保护红线和商品林经营区，鼓励利用荒山、荒坡、废弃矿山等未利用地和低效土地发展林业，推广林下复合经营、立体种植等节地型林业模式，简化林业项目用地审批流程，落实林业设施用地政策，借助国土空间规划保障、林业设施用地备案制等政策工具。
2) 强化绿色风险管控，构建生态与市场缓冲机制
此支柱旨在系统性管理产业面临的各类风险，对应国内大循环的绿色纽带和提升产业韧性的要求。在林业有害生物防控方面，加强基层监测队伍建设，提升灾害监测预警和应急处置能力，支持林业经营主体改善生物防控设施条件，推进无公害防治示范区建设，优化重大病虫害防治补助政策，探索建立基于生态价值的合理补偿机制，鼓励发展林业灾害商业保险作为补充，使用防治补助资金、生物防控设施补贴等政策工具。
在绿色金融保险工具创新方面，扩大森林保险保费补贴的覆盖范围和比例，开发推广综合成本保险以及价格保险、收入保险，积极推动林产品期货期权产品在风险管理中的应用，提供套期保值培训和支持，鼓励“保险 + 期货 + 碳汇”模式创新，运用保险费补贴、期货交易所手续费减免等工具。在市场调控机制健全方面，优化重要林产品储备调节制度，建立精准、透明的储备吞吐机制，弱化对市场的直接干预，强化预期引导功能，加强全产业链数据监测和信息发布，建立权威的供需和价格信息平台，引导生产者理性安排生产，探索建立林产品主产区与主销区之间的利益补偿机制。
3) 推动绿色产业升级，提升全产业链效能
此支柱旨在驱动产业向现代化、绿色化迈进，对应乡村振兴的绿色支柱和参与国际双循环的绿色优势产业定位。在智慧林业发展方面，将智能传感器、物联网、大数据、人工智能等技术在林业的应用纳入重点研发和推广计划，支持林场进行数字化改造，建设智慧林场，鼓励开发适用于中小林业经营主体的经济型智能化解决方案，搭建林业大数据平台，借助科技创新项目资助、首台套补贴等政策工具。在林业经营模式协调发展方面，继续支持标准化林场建设，重点转向生态化、智能化和资源循环利用水平的提升，同时重视中小林农的生存与发展，鼓励龙头企业通过“公司 + 林场 + 农户”、托管服务、林业合作社等方式将现代生产要素导入小农户，提升其组织化程度和抗风险能力，运用标准化改造补贴、龙头企业带动小农户的奖励政策等工具。在龙头企业与绿色品牌培育方面，支持有条件的企业通过兼并重组、联盟合作等方式做大做强，发展成为具有全产业链整合能力和国际竞争力的绿色龙头企业，实施林业绿色品牌培育计划，打造一批具有影响力的品牌，支持林产品深加工和绿色物流体系建设，使用产业化龙头企业认定与支持、品牌建设奖励等政策工具。
4) 促进绿色转型，实现可持续发展
此支柱是落实生态文明建设的核心实践领域定位的直接体现。在林业碳汇开发利用方面，整县推进林业碳汇项目建设，支持碳汇计量监测、项目开发等配套设施建设，打通碳汇交易“最后一公里”，探索建立碳汇收益反哺机制，对参与碳汇造林的主体给予补贴，鼓励发展专业化、市场化的碳汇服务组织，运用碳汇项目资金、绿色信贷等政策工具。
在林业生态保护与修复方面，开展森林生态系统服务价值核算方法学研究，建立监测体系，推广森林抚育、退化林修复、生物多样性保护等技术，探索林业生态补偿市场化机制，通过生态修复技术研发与推广补贴等工具实现。在乡村林业绿色发展方面，完善并科学实施乡村绿化美化政策，合理确定补助标准，确保乡村生态改善和农民收入提升，支持发展乡村林业旅游、林下经济等绿色产业，借助乡村绿化补助资金、生态产业扶持资金等政策工具。
5) 优化绿色市场环境，促进公平竞争
此支柱旨在为产业发展营造稳定、公平、可预期的绿色制度环境。在绿色市场信息体系建设方面，整合各部门数据资源，建立覆盖全产业链的林业大数据平台，依法及时发布权威信息，减少信息不对称，引导市场主体理性决策。在绿色质量安全监管方面，完善林产品绿色标准、生态服务标准，加强从林木培育到产品销售的全过程质量安全可追溯体系建设，严厉打击违法违规行为，营造公平竞争的绿色市场环境，运用质量安全抽检、可追溯系统建设等政策工具。在国际绿色规则参与方面，主动参与国际森林组织、碳汇交易机构等国际组织的规则制定，推动我国绿色标准与国际对接互认，在双边和多边贸易谈判中，维护我国林业核心利益，为优势林产品出口创造公平的国际环境。