摘要: 超大城市治理的复杂性对传统治理模式构成严峻挑战，亟需向精准化、智能化转型。本文以重庆市构建的市、区县、镇街三级数字化城市运行和治理中心(以下简称“三级治理中心”)为研究对象，探讨其如何通过数据驱动与人工智能(AI)赋能，构建精准治理能力。研究发现，重庆的实践以“1361”总体架构为顶层设计，通过打造“城市大脑”、“实战枢纽”和“执行末端”三级贯通的实体化平台，实现了治理体系的组织重塑。其核心机制在于：构建全域感知、数据汇聚的“超级大脑”，形成对城市运行状态的实时监测；以数据流重构业务流程，建立“感知预警–决策处置–监督评价–复盘改进”的闭环工作体系，推动治理从被动响应转向主动干预；深度开发AI应用场景，通过大模型、智能体等技术实现风险预警、事件分派与决策支持的智能化。本研究认为，重庆的探索不仅实现了从“经验治理”到“数据治理”、从“条块分割”到“整体智治”的范式转型，更通过技术、制度与人的深度融合，为超大城市现代化治理提供了以精准为核心能力跃升的“重庆方案”。然而，数字基础设施的覆盖盲区、基层干部的“数字鸿沟”以及数据安全与伦理等问题，仍是未来需要持续优化的方向。
Abstract: The complexity of megacity governance poses severe challenges to traditional models, necessitating a shift towards precision and intelligence. This paper takes Chongqing’s three-level (municipal, district/county, and township/street) digital urban operation and governance centers as the research object, exploring how they construct precise governance capacity through data-driven approaches and Artificial Intelligence (AI) empowerment. The study finds that Chongqing’s practice, guided by the top-level “1361” framework, has reshaped the governance system by establishing a physically integrated platform comprising the “urban brain”, “practical hub”, and “execution terminal”. Its core mechanisms include: building an omnipresent sensing and data-aggregating “super brain” for real-time monitoring of urban operations; reconstructing business processes with data flows to establish a closed-loop system of “perception-warning, decision-making-disposal, supervision-evaluation, and review-improvement”, shifting governance from passive response to proactive intervention; and deeply developing AI application scenarios, utilizing technologies like large models and intelligent agents to enable intelligent risk warning, event dispatch, and decision support. This research argues that Chongqing’s exploration not only achieves a paradigm shift from “experience-based governance” to “data-driven governance” and from “compartmentalized management” to “holistic intelligent governance”, but also, through the deep integration of technology, institutions, and human factors, provides a “Chongqing Solution” for megacity modern governance centered on precision capability enhancement. However, challenges such as coverage gaps in digital infrastructure, the “digital divide” among grassroots cadres, and issues of data security and ethics remain areas for continuous optimization in the future.
1. 研究背景与问题提出
在全球城市化进程不断加速的背景下，超大城市作为人口、资源与经济活动高度集聚的复杂巨系统，其治理面临前所未有的挑战。传统以科层制、部门分割和经验决策为主要特征的治理模式，在应对城市运行风险、公共服务需求多元化、社会矛盾复杂化等问题时，日益显现出响应迟滞、协同低效、资源错配等“治理失灵”困境[1]。如何提升治理的精准性、敏捷性与科学性，成为全球超大城市治理转型的核心命题。
近年来，以大数据、人工智能、物联网为代表的新一代信息技术为破解这一难题提供了全新路径。“数据驱动”与“智能赋能”被视为推动城市治理范式革命的关键力量。从国际上看，新加坡的“智慧国”计划、纽约的“LinkNYC”项目等，均致力于通过数据整合与智能应用优化城市服务。在国内，杭州的“城市大脑”、上海的“一网统管”等实践也取得了显著成效。这些探索共同指向一个趋势：城市治理正从粗放式、被动式管理，向精细化、主动式、预见性的“精准治理”演进[2]。精准治理强调基于全量、实时、多源的数据，通过智能算法进行分析、预测与决策，实现对城市复杂系统的精准感知、精准研判、精准干预和精准服务。
重庆市作为中国中西部地区唯一的直辖市，兼具“大城市、大农村、大山区、大库区”的复杂市情，其治理挑战具有典型性和特殊性[3]。为探索超大城市现代化治理新路子，重庆自“十四五”以来，系统性推进数字重庆建设，其核心抓手便是构建“一体部署、三级贯通、五级调用、多跨协同”的数字化城市运行和治理中心体系。这一体系旨在打造一个覆盖全市、贯通上下的“超级大脑”，以实现对城市运行状态的全局掌控和治理指令的一贯到底。市委六届七次全会进一步提出，要“全面提升数智赋能三级治理中心贯通协同实战能力”，加快形成数据驱动、AI赋能的城市工作新生态[4]。
在此背景下，本研究聚焦于“重庆三级治理中心的精准治理能力构建”这一核心议题。具体而言，本文试图回答：在数字重庆的战略框架下，三级治理中心是如何通过技术架构与组织变革实现实体化运行的？数据驱动与人工智能技术是如何被深度嵌入治理流程，从而赋能风险预警、事件处置与决策支持的？这种新型治理模式在实践中取得了哪些成效，又面临着哪些结构性制约？对上述问题的深入探讨，不仅有助于总结提炼超大城市治理现代化的“重庆经验”，也能为理解技术赋能下政府治理能力现代化的内在逻辑提供生动的中国案例。
2. 理论框架与分析视角：从技术赋能到能力内生
本研究主要基于“技术执行”与“治理能力”的理论视角进行分析。技术执行理论认为，信息技术并非中立的工具，其引入会与现有的组织制度、权力结构和业务流程发生复杂的互动，最终的组织变革效果是技术特性与制度环境共同塑造的结果[5]。在重庆的案例中，三级治理中心的建设不仅是部署一套信息系统，更是一场深刻的“体系重构、业务流程再造、体制机制重塑”。因此，分析其精准治理能力的构建，必须超越单纯的技术工具论，考察技术如何与“大综合一体化”改革、基层“141”体系等制度创新相结合。
从治理能力视角看，精准治理能力的核心是“数据能力”与“智能能力”的内生性增长。这包括：一是数据汇聚与洞察能力，即打破数据孤岛，实现跨部门、跨层级数据的实时归集、治理与可视化，将数据转化为可理解的“城市体征”。二是智能预警与预测能力，利用AI模型对海量数据进行分析，从事后处置转向事前预警和事中干预[6]。三是协同调度与闭环处置能力，基于统一平台和标准流程，实现跨部门任务的智能分派、资源调配和过程监督，形成管理闭环。四是循证决策与迭代优化能力，依托数据反馈对政策效果进行评估，驱动治理策略的持续优化。
重庆的实践正是沿着“技术嵌入–流程重构–能力生成”的路径展开。下文将结合具体案例，从组织架构、运行机制、技术应用和现实挑战四个层面，系统剖析三级治理中心如何构建并实践其精准治理能力[7]。
3. 组织重塑与体系贯通：三级治理中心的架构与功能
精准治理能力的实现，首先依赖于组织体系的革新。重庆的三级治理中心并非简单的线上信息平台，而是与行政体系深度嵌套、实体化运行的指挥作战系统，实现了从“物理整合”到“化学融合”的跃升。
3.1. “大脑–枢纽–末端”的三级功能定位
重庆构建了职责清晰、功能互补的三级治理架构。市级治理中心扮演“城市大脑”的角色，主要负责顶层设计、体系构建、标准制定和宏观统筹。它统筹党建统领、经济发展、设施运行等八大业务板块，并建设全市统一的数字化平台和人工智能底座。区县治理中心作为“实战枢纽”，是全链条治理的关键环节。它全量承接市级跑道和指标体系，并因地制宜建设特色子跑道和应用，负责本区域内事件的协同处置、资源调度和指挥实战。镇街治理中心则是“执行末端”，按照“一中心四板块”(即一个指挥中心，党的建设、经济发展、民生服务、平安法治四个板块)模式运行，是发现问题、控制风险、解决问题的“一线作战系统”。这种设计破解了传统科层制下的层级冗余与信息衰减，实现了管理的“扁平化”，增强了复杂治理场景中的敏捷性与适应性[8]。
3.2. 与“141”基层智治体系的纵向贯通
三级治理中心的有效运行，离不开与基层网格的深度融合。重庆在全市构建了“141”基层智治体系，即每个镇街建立1个指挥中心、4个板块，并通过村(社区)下面的网格(1个网格)发现问题、解决问题。三级治理中心与“141”体系实现了功能互补与纵向贯通。网格员通过移动终端实时上报问题，信息直达镇街中心，经过初步研判后，可根据事件性质、处置权限和资源需求，逐级上报至区县甚至市级中心进行协调处置。例如，在江北区处置暴雨冲垮栏杆的险情中，从网格员发现上报到处置完毕，全程不到一小时，充分体现了“网格发现、镇街派单、协同处置、闭环反馈”的高效流程。这种“纵向到底”的体系，确保了治理触角延伸至社会末梢，实现了对城市微事件的精准捕捉与快速响应。
4. 数据驱动与智能闭环：精准治理的核心运行机制
在统一的组织架构基础上，数据与智能技术成为驱动治理流程再造、实现精准化的核心引擎。
4.1. 全域感知与数据汇聚：构建城市“数字孪生”
精准治理的前提是全面、精准的感知。重庆三级治理中心致力于构建“空天地一体化”的立体感知网络。通过部署毫米波雷达、AI视频监控、水质传感器等超过1.7万个感知点位，整合公安、交通、环保等23个市级部门的1.2万项数据资源，初步形成了对城市运行状态的“全域覆盖、全程感知”。这些数据汇聚到一体化智能化公共数据平台，经过治理后形成城市运行的“体征指标”，如交通拥堵指数、环境质量数据、重点区域人流密度等。例如，在2025年春节黄金周期间，渝中区解放碑商圈的“5G + AI”视频分析系统实时捕捉人流密度，提前预警拥堵风险，并自动生成包含警力调配、地铁限流在内的三维疏导方案，实现了百万级客流的精准管控。这种能力标志着治理从“看不见”走向“全看清”，为精准决策提供了数据基底。
4.2. 智能预警与自动派单：从“人找事”到“事找人”
在数据汇聚的基础上，人工智能的应用将治理推向智能化。重庆正迭代建设超大城市运行和治理大模型，并深化打造AI + 综合应用场景。其核心表现是智能预警和事件自动生成。在传统模式下，事件依赖人工巡查或群众上报；而在三级治理中心，AI系统能够自动识别异常并生成事件。例如，在“工程渣土治理利用”场景中，AI违规事件识别系统能自动识别渣土车违规行为，几秒内生成包含事件类型、时间、坐标的预警信息，并自动推送至属地指挥中心。在綦江区，“巴渝治水”系统监测到水质溶解氧连续超标后，自动锁定上游污染源并同步向多个部门推送预警，实现了跨部门治水难题的快速协同。这种“智能发现–自动派单”机制，极大压缩了从问题发生到启动处置的“空窗期”，使治理响应更加主动和迅捷。
4.3. 协同闭环与效能提升：重构跨部门业务流程
事件派发后，高效协同与闭环处置是精准治理落地的关键。三级治理中心通过统一的业务跑道和指标体系，打破了部门壁垒。所有事件在平台上流转，处置进度实时可见，资源动态互补，形成了“感知预警–决策处置–监督评价–复盘改进”的完整工作闭环。以“大综合一体化”行政执法改革为例，通过整合执法队伍和推行“执法码”“企业码”两码互核，中心城区行政执法事项综合率达71.9%，重复执法投诉量下降68%，涉企检查频次降低20%以上。在民生服务领域，“新生儿一件事”集成服务通过打通7个部门数据，将办理时间从3个工作日压缩至2小时，材料从18份精简为2份，实现了政务服务从“群众跑腿”到“数据跑路”的质变。这些案例表明，数据流驱动了业务流程的重构，使跨部门协同从制度要求变为技术赋能的必然结果，显著提升了治理效能与群众满意度。
5. 实践成效、现实挑战与未来进路
5.1. 治理范式转型的初步显现
经过数年建设，重庆三级治理中心的精准治理能力已初步显现，并在多个维度推动了治理范式的转型。
治理效率显著提升。截至2025年8月，三级治理中心累计贯通应用346个，办理事件超过779万件。事件处置实现了全过程高效管理，从投诉到办结的时间大幅缩短，如渝中区夜市扰民投诉处置仅用2小时45分钟，效率提升300%。
风险防控能力增强。在防汛、防火、防污染等领域，基于数据的精准预警和协同处置能力凸显。例如，在应对“7·9”特大暴雨时，南岸区通过“141”平台高效调度，快速处置169处灾情；梁平区通过“巴渝治水”系统AI溯源，仅用4.5小时处置油污污染，效率提升8倍。
城市运行更加智慧。通过数据驱动的决策优化，城市整体运行质量改善。中心城区交通拥堵指数从2020年的1.89降至2025年的1.43，主干道平均车速显著提升。资源配置也更加精准，如基于人口热力图差异化投放停车位，使车位使用率提升45%。
价值理性回归。治理从“技术驱动”的工具理性，向“人民主体”的价值理性转变。通过解决渣土车扰民、交通拥堵、办事繁琐等群众“急难愁盼”问题，治理的精准化直接转化为民众可感可及的获得感、幸福感、安全感。
5.2. 迈向深度赋能的结构性制约
尽管成效显著，但三级治理中心的建设仍面临基础性、结构性的制约，制约着其精准治理能力的完全释放。
数字基础设施的“双重覆盖”难题。一方面，感知设备的部署存在空间盲区和资源分配不均，例如全市两千多座桥梁的全面智能监测仍需加强。另一方面，部分已建设备的在线率、联通率和数据活跃度偏低，存在“重建设、轻运维”的现象，导致数据源头质量不高。
基层干部的“数字能力鸿沟”。部分基层干部，尤其是乡镇层级的干部，对数字治理的整体架构、逻辑与运行机制理解不深，存在“本领恐慌”，出现“不敢用、不会用、不善用”的治理脱节问题。人的数字化素养成为影响技术效能发挥的关键短板。
数据壁垒与协同深度问题。虽然已整合大量部门数据，但更深层次的数据共享、业务协同仍面临体制机制障碍。部分跨部门、跨层级的“硬骨头”问题，仍需更高层面的权威协调和制度性突破。
算法伦理与数据安全风险。随着AI深度介入治理决策，算法的公平性、透明性、可解释性以及数据隐私保护等问题日益凸显。如何确保“数字铁笼”规范运行，防范算法歧视和数据滥用，是必须面对的长期课题。
5.3. 从“工具辅助”到“能力内生”的范式转型
展望未来，重庆三级治理中心的深化发展，关键在于推动AI赋能从“工具辅助”层面向“能力内生”的范式转型。这需要多措并举：
夯实数字底座。持续扩大智能感知终端覆盖范围，提升设备在线率和数据质量。同时，构建更完善、更安全的一体化人工智能底座和城市治理大模型，为精准治理提供更强大的算力与算法支撑。
深化场景创新。聚焦城市规划、交通、安全等重点领域，以“小切口”带动“大场景”，打造更多像“工程渣土治理”、“智慧交通缓堵”这样的标杆性AI + 综合应用场景，并推动“一地创新、全市共享”。
填平“能力鸿沟”。加强对各级干部，特别是基层干部的数字化培训，提升其数据思维、平台操作和协同处置能力，让技术赋能真正转化为人的能力提升。
完善制度保障。在推进技术应用的同时，需同步加强相关法规、标准与伦理规范的建设，明确数据权属、算法审计和责任机制，为精准治理的可持续发展保驾护航。
6. 结论
本研究通过对重庆三级治理中心的深入剖析表明，在超大城市治理现代化进程中，以数据驱动和人工智能赋能为核心的精准治理能力构建，是一条行之有效的路径。重庆的实践并非简单的技术应用，而是一场涵盖技术架构、组织体系、业务流程和治理价值的系统性变革。它通过构建“大脑–枢纽–末端”三级贯通的实体化体系，实现了治理结构的扁平化与协同化；通过打造全域感知网络和智能应用场景，实现了对城市复杂运行的精准洞察与智能干预；通过数据流重构业务流程，形成了跨部门协同的闭环管理，显著提升了治理效能与民生体验。
这一探索的成功，关键在于实现了技术逻辑与治理逻辑的深度融合。技术(数据与AI)为治理提供了新的工具与方法，而治理的需求与制度创新(如“大综合一体化”改革、“141”体系)则为技术的深度嵌入提供了场景与框架。二者的互动共同催生了“精准治理”这一新的能力形态。
当然，这一转型仍在路上，面临着基础设施、人员能力、制度协同等多重挑战。未来的方向应是推动技术赋能从外挂的“工具”内化为治理体系的“基因”，实现从数字化到智能化的跃升，最终构建一个“有温度、能进化、可信任”的现代化人民城市智能有机体。重庆的案例为中国乃至全球超大城市的治理转型提供了宝贵的经验，即：精准治理能力的构建，必须坚持系统观念，以人民为中心，推动技术、数据、业务与制度的全方位、深层次融合。唯有如此，方能真正驾驭数字时代的复杂性，实现城市治理体系和治理能力的现代化。