1. 引言
海洋油气资源的开发伴随溢油事故风险，对海洋生态、沿海经济及公共安全构成严重威胁。2011年“康菲溢油事件”暴露了我国在海上钻井平台溢油事故赔偿与生态修复方面的制度短板[1]。如今，我国已建立以《海洋环境保护法》为核心的法律体系以应对海上钻井平台油污损害，但在实践中，受害方索赔难、修复资金保障不足、社会化救济机制缺失等问题仍然突出。目前船舶油污损害赔偿领域已有基金与保险制度，但针对海上钻井平台的专项制度仍属空白，事故救济主要依赖企业自负全责，难以应对重大事故带来的巨额赔偿压力。近几年学界仍关注油污基金制度研究，杜江等[2]在分析海上钻井平台融资租赁出租方赔偿责任后指出，可尝试建立海钻平台融租的油污损害赔偿专项基金实现赔偿责任的限制；Minzhen Jiang [3]提出，保险作为海上钻井平台风险分担的重要工具，能够有效为海上钻井运营提供保障，且在2011年渤海事件中，中海油与运营商共同设立的临时基金证明了多方共担机制的可行性，为后续立法提供了实证基础；王刚等[4]认为，鉴于当前海洋生态修复损害赔偿金收缴存在制度异化风险，应当探索“基地” + “基金”的框架体系，以推动海洋公益诉讼生态环境修复的有效落实。
可见，近年来国内关于海上钻井平台油污损害赔偿的研究逐步从责任主体认定转向制度结构完善，但整体仍呈现研究数量有限、体系化程度不足的特点。现有研究多集中于责任法层面或生态损害评估问题，对于基金与保险制度协同运行的系统研究仍较为缺乏。正因如此，在海上油气开发风险持续上升的背景下，从风险预防原则出发探讨制度整合路径，学习美国1990年《石油污染法案》中油污损害赔偿基金与财务担保制度协同体系，对我国具有重要借鉴意义。本文以美国的油污损害基金制度体系为借鉴，在立足我国国情的基础上，为我国海上钻井平台油污损害基金制度与强制责任保险制度协同构建提供理论支撑与实践路径建议。
2. 问题的提出
我国涉及海上钻井平台溢油损害赔偿的法律规范分散于《海洋环境保护法》《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》等多层级法律法规中，缺乏专门性、系统性的立法，导致我国海上钻井平台油污损害救济制度受到如下现实弊端的限制。
2.1. 企业赔偿能力有限与高额损害风险
我国现行法律规定了海洋溢油污染的严格责任原则，即一旦发生溢油事故，海洋油气开采企业通常需要承担严格责任。然而在现实中，许多海上工程项目的投资主体可能注册资本较少，一旦发生事故，可能出现企业资产不足以承担巨额赔偿风险的情况，表1中展现了国内国际发生的海上钻井平台溢油事故的相关情况。以2011年我国蓬莱19-3油田溢油事故为例，由于事故应急处置和事后的环境修复工作不力，渔业养殖损失和生态损害赔偿的诉求总额对中海油企业造成了不小的冲击。此类特大型事故的善后赔偿往往高达数十亿元甚至百亿元人民币，如果涉事企业无力进行足额赔付，只能选择破产、推诿或者长期拖延[5]，直接导致受害群众、受污染水域渔业主体甚至相关地方政府的利益无法得到保障，海洋生态环境无法得到及时修复。
Table 1. Typical oil spill accidents of domestic and international offshore drilling platforms
表1. 国内国际典型海上钻井平台溢油事故情况
序号 |
案例 |
发生地点/运营方 |
泄漏规模/持续时间 |
赔偿/处置要点 |
1 |
蓬莱19-3 (Penglai19-3)
溢油(2011年) (“康菲溢油案”) |
渤海蓬莱19-3油田，作业方：康菲公司、
中海油等 |
海底井口泄漏，多次发生(6月~7月)，官方与技术报告
估算累计漏油量约3000 bbl (约
396 m3)，污染海域面积报道达数
千平方公里(不同阶段估算不一)。 |
紧急应对与回收、停产
整顿；后续索赔/生态修复以行政协调与企业支付为主，未形成专门基金机制。 |
2 |
Montara平台井喷/泄漏(2009年) |
澳大利亚Timor Sea，运营方：PTTEP
Australasia |
2009年8月起约105天出油/排放
行动，日估计量高峰报道约数百桶/日，总体对环境影响广泛(长期监测计划展开)。 |
澳大利亚展开全面调查，PTTEP被罚并承担清理与
整改责任；强调改进安全与监管机制。 |
3 |
Deepwater Horizon(深水地平线) (2010年) |
美国墨西哥湾，井
属于BP操作(租赁
钻井平台“钻井半潜”) |
井喷导致大量漏油(常用估值约 ≈ 4~5百万桶)，泄漏持续数十天，对生态、渔业、旅游与沿岸社区造成重大冲击。 |
BP设立索赔信托与和解
机制，包括$20B + 信托/赔偿与联邦州和解方案，司法与行政程序长期运行。 |
4 |
Taylor Energy平台事故(长期泄漏)(2004年起) |
美国墨西哥湾，
Taylor Energy |
2004年飓风导致平台受损后长期
漏油，媒体及环保组织称为“美国
持续时间最长的溢油事件”；泄漏呈长期低量释放，政府与公司多年
交涉并有后续和解。 |
事件凸显长期“残存源”与
监管、赔偿难题，后期政府命令公司支付清理与相关费用并要求公司清算等处置。 |
我国海上钻井平台多由国有能源企业经营，大部分企业面临的风险相对比较可控，然而海上钻井平台溢油污染的严重性远远超出平常的普通事故，溢油事故一旦发生，涉事企业将面临巨额赔偿。在海洋石油开采行业，我国目前尚未形成行业性的环境污染强制责任保险与油污基金制度等最后补充保障性制度，导致损害赔偿数额受到企业资产限制。由此，可能导致涉事企业破产、海洋生态环境受损、社会经济发展受阻等不利局面，持续加重溢油污染事故的负面影响。
2.2. 海洋生态损害赔偿和修复资金保障不足
虽然《民法典》《海洋环境保护法》等法律中规定了溢油污染企业的生态损害赔偿责任，但在具体实践中，对于如何评估生态损害价值、赔偿款项如何用于生态修复等问题仍然缺乏统一的标准[6]。更为重要的是，海洋生态修复工作需要长期投入足够的资金开展，在没有专门油污损害基金作为最后保障支撑的情况下，如果生态损害赔偿款项无法足额到位用于生态修复工作的推进，可能导致海洋生态系统长期处于受损状态，甚至造成不可逆的损害。
3. 风险预防视角下油污损害基金与环境强制责任保险制度协同构建的必要性
3.1. 油污损害基金与强制责任保险的风险预防原则体现
风险预防原则是当环境存在未知的或不确定的风险时，采取预防性的措施来防范潜在危险的发生。随着社会的发展，环境危机逐步显现，风险预防原则逐渐演变成现代环境治理的重要基石，强调当存在环境风险但科学证据尚不完全充分时，应当采取主动措施防止潜在的损害发生。在海上钻井平台溢油污染的低概率、高风险前提之下，以风险预防原则为指导，设立全方位、系统化的损害补偿与救济机制已经逐步成为国际共识。
油污损害基金与环境污染强制责任保险两项制度协同运作，有助于降低油污事故发生率，使企业分担政府的环境管理与治理成本[7]，最大程度地减少对海洋生态环境的破坏；促使企业与保险人开展更为专业的风险评估，督促企业加强环保投入和技术升级，进而提升海洋油气开采行业的整体环保水平，从而有效保障区域经济的稳定发展。环境污染强制责任保险制度还可以引导企业加强环境管理，降低溢油事故发生率，有助于塑造与提升企业的社会责任形象，促进社会和谐。
3.2. 油污损害基金与强制责任保险制度协同构建的必要性
由于环境污染防治的复杂性，往往需要多方主体协同推进污染预防与治理过程，因此，现代环境治理呈现出多元主体合作协同的趋势。协同治理理论认为，单一政府或企业往往难以独自应对复杂的环境风险，必须在政府主导下，激发企业、金融机构、第三方评估机构以及公众等多方主体参与的积极性，实现资源共享、责任共担和信息公开透明。而油污损害基金制度与责任保险制度可以有效调动政府、企业等各方主体协作参与海洋油污防治的积极性，在海上钻井平台油污事故预防与救济中，构建油污损害基金与强制责任保险的协同制度，不仅可以提高海洋石油开采行业整体的抗风险能力[8]，还能够通过治理结构的创新促进利益相关各方主体的广泛参与。
结合我国现实实践，协同治理的理论基础为后续构建“政府主导–企业共担–保险保障–社会监督”的海上钻井平台油污防治损害救济路径提供了坚实理论支撑。在重大环境风险事件面前，只有打破政府与企业两方主体对立形势，构建纵向上各级政府与横向上各企业共担风险的并行风险共治新格局，才能有效应对复杂严峻的环境挑战。
4. 美国油污损害基金与环境污染责任保险协同制度对我国的启示
当前，随着我国海洋油气开发取得新突破，平台作业风险不断上升，环境风险预防需求日益突出。而美国作为海洋油气开发大国，在海上钻井平台油污损害救济领域的成熟法律制度，特别是在基金与保险制度协同保障方面，可以为我国提供经验借鉴。
4.1. 美国溢油污染防治体系的形成与发展
美国针对海洋油气勘探开发设置了完善的环境保护法律体系。美国于1924年颁布了《油污法》，并将其作为海洋油污环境保护与监管的专门性法律。1989年，美国发生重大石油泄漏事故，造成海域严重污染和巨大经济损失。基于这一背景，美国于1990年对《油污法》进行修订，并逐步建立起以1990年油污法为核心的现代海洋溢油污染防治环境保护体系。
1990年《油污法》将“近岸设施”纳入油污损害赔偿的范畴，并设立了油污损害赔偿基金制度，为全国范围内的油污事故提供统一、高效、足额的公共资金保障。基金主要来源于石油产品进口、运输环节的专门税收，其额度由国会定期调整。该基金在事故发生后具备“先行垫付、后续追偿”的功能，能迅速调度资金保障受害方基本权益和政府初期应急处置费用[9]。OPA 90确立的污染者付费原则，将责任主体锁定为石油设施所有者与运营者，要求其对油污污染造成的所有清理费用与经济和环境损失全额负责。OPA 90还规定了作业方应当提供财务担保，虽未直接规定保险制度，但是保险是作业方提供财务担保的重要手段与最常见的选择。可见，该法案对包括海上钻井平台在内的所有设施提出了财务担保和基金要求，细化了责任范围与免责条件，同时从承租方、防损措施等方面设定了风险防控措施，通过损害赔偿救济的多种途径为海洋溢油污染防治提供法律保障[10]。
4.2. 美国墨西哥湾溢油事故中体现出美国油污损害基金制度体系优势与局限
4.2.1. 美国油污基金制度的优势
2010年4月，美国墨西哥湾发生溢油事故，英国石油公司BP在钻井作业过程中由于操作失误，导致名为“深水地平线”1的海上钻井平台发生爆炸，爆炸引起了大火，使油田发生剧烈井喷，造成约490万桶原油泄漏，还导致了11名正在作业的工人死亡[11]。事故发生后，美国政府立即开展调查工作，确定污染事故的责任方，并监督英国石油公司对海面油污开展清理工作以及其他污染的控制与修复工作；本次事故的责任方英国石油公司停发三个季度的股息，为受害者成立了高达200亿美元的损害赔付基金，以应对近海居民财产损失的索赔和政府对财政损失及海洋资源损失的索赔。2010年12月，美国司法部也主动提起诉讼，要求英国石油公司等责任方赔偿政府为此次事故支出的清污费用、减少的财政收入以及生态环境污染损害赔偿。可见，美国的油污损害赔偿制度相较我国而言较为完善，在司法实践中能够较顺利地完成损害赔偿事宜，值得我国借鉴。
4.2.2. 美国油污基金制度的局限性与争议
尽管美国通过《1990年油污法》构建了以油污损害赔偿基金与财务担保制度为核心的多层级救济体系，但其运行过程中亦暴露出若干制度性局限与现实争议，值得在比较借鉴时予以审慎审视。
OPA90虽在原则上确立了污染者付费原则，但仍对部分责任主体设置了责任限额。在重大事故中，若责任限额未被突破，可能导致实际损害与赔偿金额之间存在较大落差。尽管司法实践中通过认定“重大过失”或“违反联邦安全规定”可以突破责任限制，但该认定标准较高，举证责任较重，增加了受害方维权的不确定性。这一问题也提示我国在未来制度设计中应谨慎对待责任限额安排，防止其对风险预防与损害填补功能造成削弱。
此外，美国油污基金制度下的海洋溢油污染索赔程序仍较为复杂，周期较长。在墨西哥湾溢油事故中，虽然设立了专门赔偿基金，但大量索赔案件仍需经过较为繁琐的审查程序，部分生态损害与间接经济损失的认定周期较长，影响了救济的及时性。这表明，即便在基金制度相对成熟的国家，如何在程序正义与效率之间取得平衡，仍是制度运行中的难点。
基于上述局限，美国制度对我国的启示不在于简单移植具体规则，而在于在制度构建时，应同步考虑责任限额设置、基金规模动态调整机制以及程序简化安排，避免在强调风险分担的同时弱化对受害者的实质性保障。
4.2.3. 美国制度对我国的经验与启示
虽然中美两国石油行业及法律体系各有差异，但美国有关法律制度为我国带来两方面启示：一方面，仅靠单一的企业责任追究不足以解决海上钻井平台溢油风险防控的制度需求，责任分担是现代环境治理与风险防控的必然选择；另一方面，海上钻井平台溢油污染防治的法律制度完善应当强化强制性、及时性、公开性和市场化等趋势，我国应结合自身石油行业特点，充分发挥政府主导与市场机制的优势，加快构建“事前防范、事中应急、事后补偿”三位一体的现代化海洋溢油环境风险防控与治理体系。
5. 我国构建海上钻井平台油污损害基金与强制责任保险制度协同运行路径
我国的油污损害赔偿基金制度仅针对船舶油污设立，而海上钻井平台油污损害基金制度处于缺位状态，不利于海洋石油开采过程中溢油事故发生后损害赔偿的迅速落实与生态修复工作的及时开展。建议设立与船舶油污基金制度并行的海上钻井平台溢油油污基金制度，从而形成船舶、海上钻井平台双轨并行的油污损害赔偿基金制度体系，并辅以环境污染强制责任保险制度与其进行协同，以对海上钻井平台溢油损害赔偿起到补充保障作用。
5.1. 建立完善海上钻井平台油污损害基金制度
5.1.1. 明确海上石油开采企业缴纳油污基金与投保义务
我国应尽快推动海上油气开发环境保护专门立法，在法律层面将海上钻井平台油污损害救济纳入统一规制[12]。立法应明确油污事故的界定范围、平台经营者的环境责任、强制责任保险的适用对象及额度、油污损害基金的筹集与使用规则。尤其要对责任免除、免责条件、保险与基金启动的事由、标准、程序作出细化，填补现有法律中的空白地带，确立行业守法经营的法定强制性要求，防止因法律模糊造成的责任推诿与治理碎片化。
5.1.2. 设立全国性风险分担机制
借鉴国际经验，建议由国家层面出台法律法规文件，规定基金归属、资金来源、基金管理机构运作模式、资金支出审批及透明化机制等，使基金不仅成为平台企业风险共担的重要依托，也能承载临时垫付、后续追偿、生态救济等多重功能。通过设立全国性基金，对所有海上油气开发主体规定强制性缴纳要求，解决现行企业在现行投保商业保险单一模式下面临油污损害赔偿的资金来源及覆盖额度的局限。
5.2. 环境污染强制责任保险制度完善与市场创新引导
5.2.1. 明确强制保险责任范围与额度
参照美国实践，建议以国务院、生态环境部或银保监会等联合发布强制性规定，将海上钻井平台纳入环境污染强制责任保险的适用范围，细化险种与责任额度。如可按平台设计风险等级分档设定基本保险下限，覆盖应急清污、生态修复、第三方损害、经济补偿等范围。同时，明确无保险企业不得取得海洋工程许可证或生产许可，有效防止“裸险”运营。
5.2.2. 完善保险创新激励与再保险机制
对于我国而言，可以鼓励保险公司开发多层级、综合化的海上平台油污责任险，提高对特大型事故的承保能力。引入再保险、共保等风险分散工具，吸纳外资、再保险公司参与，增强行业抗灾能力。对于短期内投保难度较高的新业态、特殊风险领域，可由财政和行业基金给予适度保费补贴与风险池支持，提升市场动力。
5.2.3. 政府主导与企业、保险、社会多元参与融合
政府应发挥政策推动和行业监管主导作用，负责制度设计、应急调度和风险监管；企业承担主要风险防控和赔偿责任，保险公司参与风险评估与事故理赔；第三方机构及社会公众参与监督与信息披露。通过互动协同，形成横向跨部门、纵向中央–地方分层联动的综合治理网络。
5.3. 基金与保险高效联动的运作机制
5.3.1. 分级补偿与动态补充保障机制设计
建议确立“企业优先–保险分担–基金保障”的分级海上钻井平台油污赔偿机制。事故发生后，首先由企业自身与责任保险先行赔付；如赔偿金额超出保险限额或责任暂时无法厘清，则由基金先行垫付，再追偿责任企业，最后政府视情况提供必要进行最后补充保障。这样既可以保障补偿及时性，又能够维护风险分担的公平性，同时倒逼涉事企业加强风险管控。
5.3.2. 设立应急垫付与快速赔付绿色通道
针对环境事故救济涉及多方、损害广、社会矛盾突出的特点，建立平台油污事故应急垫付专账和快速理赔机制。基金应赋权在事故发生后立即拨付预付金，保险公司同步开通应急理赔绿色通道[13]。对受灾群众与生态修复的紧急支出，先予以基本保障，后依法核算和清算。以避免“补偿拖延–民生受损–社会不满”的恶性循环。
5.3.3. 优化基金管理与社会监督模式
建议设立专门的海上钻井平台油污损害基金管理委员会，作为基金运行的核心治理机构。委员会成员构成应当多元化，包括生态环境、海洋管理和金融监管部门代表，石油行业协会代表，保险机构代表，以及具备专业背景的独立专家和公众代表。通过合理设置席位比例，防止行政部门或行业主体单方主导基金决策。
在信息公开方面，应建立基金运行的定期披露制度，对基金筹集情况、赔付进度、追偿结果和财务审计报告向社会公开，接受公众与媒体监督。同时，可引入第三方审计与评估机制，提高基金管理的透明度与公信力。
在争议解决机制上，应当明确基金赔付与保险理赔衔接中的争议处理路径，可通过行政协调、专业评审委员会复核以及司法救济等多层级方式解决，避免因责任不清或程序冲突延误救济进程，从而在多方主体利益之间实现相对平衡。
5.3.4. 基金–保险协同机制与现行法律体系的衔接
《海洋环境保护法》已确立污染者承担生态损害赔偿责任的基本原则，但在资金保障和责任分担机制方面仍以事后追责为主。通过专门立法或授权性规定引入油污损害基金，并不改变现有责任结构，而是对责任履行方式的制度性补充。
在行政监管层面，该制度需与生态环境、海洋管理及金融监管体系形成协调。强制保险的实施可由金融监管部门制定统一规则，而基金的环境修复支出则应接受生态环境主管部门的专业审核，以防止职能交叉和监管真空。对于可能出现的行政协调成本上升问题，可通过明确部门分工和信息共享机制予以缓解，避免因多头管理削弱制度运行效率，确保该制度在我国法律与行政体系中落实的可行性。
5.4. 救济流程与多元参与保障
5.4.1. 畅通群众救济通道与部门联动处置
建立多元申诉、团体诉讼与行政调解机制，降低受害者求偿门槛。事故发生后，生态环境、渔业、应急、司法等多部门要即时会商启动快速处置程序，实现调查、鉴定、赔偿等环节一站式集成。完善法律援助，引入第三方公益组织参与沟通和信息公开，防止受害弱势群体维权无门。
5.4.2. 信息公开和科技赋能提升响应效率
通过信息公开与科技赋能，建立动态更新的海上平台环境风险信息平台，强制事故报告、处置和赔偿进展的社会披露。利用物联网、区块链等新技术手段实现事故数据可追溯、赔付流程透明，为应急响应与监管创新提供数据支撑。
6. 结语
我国海上钻井平台油污损害救济应当立足于风险预防原则，协同构建基金、保险制度以及推动社会多元主体参与共治，不仅能够提升溢油事故应急处置与海洋生态环境修复效率，还能有效保护海洋生态环境，维护溢油污染受害群体的合法权益。推进基金–保险制度协同机制的建设，对于我国实现高质量绿色发展的海洋强国目标，以及推进环境治理现代化战略，具有重要的现实意义与战略价值。
NOTES
1“深水地平线”钻井平台英文名称为“Deep Water Horizon”，简称“DWH”，因此此次事故也称为“DWH”事件。