1. 引言
2024年11月8日，十四届全国人大常委会第十二次会议表决通过的《中华人民共和国能源法》(以下简称《能源法》)在2025年正式施行。《能源法》是在我国推动实现“双碳”目标和加快能源低碳转型的背景下出台的，对可再生能源优先发展制度作了创新性的规定，以解决该制度现实适用背后隐藏的障碍性问题，为该制度的落实提供了现实路径选择。
发达国家率先开始走低能耗、低排放、低污染的低碳经济道路，世界整体能源结构都出现了转变的倾向。可再生能源由于其具有可再生、可循环使用等优点，已经成为未来能源开发的主流。我国可再生能源法制建设起步晚、发展快、制度不完善，目前针对已有可再生能源优先发展相关法规的研究还不够充分，缺少从能源法的整体视角来阐释其必要性。本文基于《能源法》已经出台并适用的背景下，针对可再生能源优先发展的现实问题，融入《能源法》的理论指导，探索实现可再生能源优先发展的新选择路径。
2. 可再生能源优先发展原则的内涵
可再生能源是指通过利用现代技术对可再生能源资源加以转换获取的一种清洁能源，不存在能源耗竭的可能，其以资源可再生、环境影响低、可持续性强的特征区别于不可再生能源，具体包括太阳能、风能、水能、生物质能、地热能等。
《中华人民共和国可再生能源法》(以下简称《可再生能源法》)第4条规定国家将可再生能源的开发利用列为能源发展的优先领域。1相较于其他能源，国家将支持要素向可再生能源这一特定能源领域倾斜，使其享有发展次序的优先性。随着新时代的发展，我国可再生能源产业规模持续扩张，高比例、高质量发展被提出，这不仅是推进我国能源结构转型、替代化石能源的必然要求，更是实现“双碳”的重要举措。其中，通过机械设备将一次能源转换成电能，是当今世界上一种重要的能源使用方式，也是目前可再生能源发展的主要途径。
3. 可再生能源优先发展制度的现实困境
2006年《可再生能源法》从法律层面初步确立和保障了可再生能源优先利用制度。党的十八大报告明确指出“支持节能低碳产业和新能源、可再生能源发展”[1]。如今我国已基本建立起以《可再生能源法》为核心，以各类相关法规规章为主体，辅以各类可再生能源政策性和规范性文件为补充的可再生能源优先利用政策法规体系。但无论是从立法层面还是制度层面看，可再生能源优先效力仍面临一些亟需解决的发展困境。《能源法》的出台为可再生能源优先发展这一原则贯彻落实存在问题的解决提供了新思路。
3.1. 可再生能源总量目标和规划制度落实欠缺
可再生能源总量目标制度是在《可再生能源法》中规定的，一种以法定方式对一定时期内某种类型可再生能源的开发总量加以规定的约束性指标[2]。规定可再生能源在能源消耗总量中应占的最低比例，以此来打破不可再生能源在当前能源利用结构中的主导地位。当前，世界各国均有可再生能源发展总量目标，并随着需求的转换不断更新目标。我国通过在《可再生能源法》中明确发展方向及规模，明确了中央与各地政府制定和审批总量目标的主体和程序要求，2对产业发展起着总揽全局的作用。通过对可再生能源行业中长期总量目标的考察，并依据行业技术发展的实际情况，国务院能源主管部门制定年度的全国可再生能源开发利用规划，3作为实现总量目标的保障性制度。
我国的总量目标和规划制度是实现可再生能源优先发展的基础，然而，由于缺乏对能源资源的科学调查和高效的评价制度，导致其在制定过程中出现偏差，影响了相关制度的实施。一方面，可再生能源总量目标和规划的约束性较弱。由于《可再生能源法》中对可再生能源总量目标和规划制度没有设置足够的监管和约束机制，使得该制度的实施主要依靠政府的自觉行动，大幅削弱其应有效力。另一方面，因我国各地区之间存在的资源及可再生能源利用能力的差异，可再生能源总量目标和规划需要中央和地方进行科学合理的衔接，具体实施条款进行差异化规定，但地方在设定可再生能源开发利用总量目标的过程中存在规划偏离全国目标、任性布局、扩张规模等问题，实际出现的衔接不充分的问题确实影响力可再生能源优先发展这一制度的落实。
3.2. 可再生能源优先消纳保障较弱
《可再生能源法》对可再生能源优先发电等有关消纳环节的制度做了简要规定，但根本问题在于可再生能源消纳市场和机制并不完善，电力企业未充分履行法律义务和相关法律救济机制的不完善，致使可再生能源发电并网优先性无法有效实现，致使可再生能源电力消纳压力大，引发“弃风弃电”现象[3]。例如，国家设定了风电、光伏等可再生能源发电最低保障收购小时数，但在实践中存在地方政府随意降低全额保障性收购小时数的情形，弃风弃光现象仍然存在。例如，国家能源局核定的新疆风电I类资源区保障性小时数是1900小时，III类资源区是1800小时；新疆光伏I类资源区保障性小时数是1500小时，II类资源区是1350小时。但在2018年，新疆自行设置了风电1000小时、光伏发电600小时的保障收购基数，远低于国家核定的保障性小时数。4不仅如此，电网企业对收购可再生能源电力态度也较为消极，导致可再生能源发电潜力无法充分释放。在甘肃新源电力与瑞德兴阳等买卖合同纠纷5一案中，青海明阳公司等所生产的聚光光伏模组首年等效利用小时数不低于2070小时，但因青海省新能源发电装机规模超过省内最大用电负荷，青海电网一直要求各电厂弃光限电。受限电的影响，青海电网仅允许德令哈电厂每年实现约1525个等效工作小时的发电，而高倍聚光设备当前的实际发电能力远高于该数值，导致弃风弃光现象存在。
尽管我国已经出台了一系列促进可再生能源市场构建的政策措施，但在实际执行过程中还是存在一定的具体问题。一方面，因官方文件未作规定，优先发电权益属性不明，保障可再生能源优先发电缺乏合法性依据，使其消纳比例难以提高。另一方面，电网企业优先收购义务的免责条件笼统，这使得“弃风限电”行为在法律意义上具备豁免事由。中国现行法律法规中规定了未能实现可再生能源优先并网的责任规范，但在实践中并未执行此类处罚。《可再生能源法》第29条以及《全额保障性收购可再生能源电量监管办法》第19、20条规定，电力监管机构有权对并网冲突进行协调、裁决和调解，要求电网企业未按规定收购可再生能源电力时限期改正，承担罚款责任。但由于责任主体不明确、缺乏有力监管等原因，尚未有因违反《可再生能源法》给予相应行政处罚的案例发生，致使法律责任条款落实不到位[4]。可再生能源电力消纳机制的不健全也是导致消纳压力增大的重要原因，对于可再生能源电力的调度和消纳缺乏足够的关注和支持，电力系统缺乏有效的信息共享和调度协作，限制了可再生能源电力的接入和消纳。
3.3. 政策与法律衔接性不足
可再生能源优先利用制度的实施主要依靠政策主导和有限的单行法律、法规调整，效力层级的不足致使法律保障的权威性不足，同时对某项问题进行规定，使其分布零散，也引发了各类能源单行法之间难以有效联动的问题，在制度落地的过程中形成诸多阻碍。一方面，《可再生能源法》虽然对可再生能源发展作出了明确的规定，但在具体实施过程中，却没有明确具体的行政权力界限，导致地方政府在执行过程中，出现了一些与上级法律相悖的地方规章、政策，无视了电网的发展和生态保护的需要。另一方面，由于《可再生能源法》尚未出台若干具体的实施细则，各地区的发展规划及实施细则尚未出台，导致了一批重大支持政策未能切实落实。对电网企业来说，尽管国家对可再生能源行业给予了一定的支持，但因缺乏强制性，部分企业过分追逐经济效益，造成了可再生能源的低端产能严重过剩，再加上行业自身的高风险和低收入特征，使得其它企业的发展动力受到抑制。
4. 可再生能源优先发展的实现路径
我国《可再生能源法》明确将可再生能源的开发利用列为能源发展的优先领域。6然而，我国在发展过程中，仍以传统的化石能源为主，导致局部地区出现了“弃风弃光”的情况。造成这一现象的根本原因是缺少对可再生能源优先发展制度的有效保障。
《能源法》领导性规制我国能源法律制度体系，促进可再生能源优先利用制度同其他能源类法律和政策在能源转型背景下互相配合、协同发力，实现良法善治的能源事业发展局面，同时其呈现政策法属性，该属性充分实现了《能源法》的立法辐射，有利于对涉及可再生能源优先利用制度的法律和政策提供前瞻化和体系化的导向。《能源法》具有突出的产业型特征，可以提炼相关可再生能源优先利用的制度条款，弥补政策法的抽象性，脚踏实地满足新时代能源转型需求[5]。为此，通过构建以《能源法》为中心的能源法律体系与政策的功能互补机制及过程中的配套制度措施支持，探索优先发展原则的实现路径。
4.1. 完善能源总量目标和规划机制
可再生能源总量目标的确立，是形成促进可再生能源产业发展诱导机制的前提和基础[6]。德国就通过总量目标的方式推动可再生能源的开发利用[7]，我国目前的总量目标是由国家发展改革委和能源局制订的，其法律地位较低。由于不同地区之间的能源资源差异、生产消费水平差异，以及可再生能源规划的不完善，使得其具有更大的不确定性和波动性。为此，根据《能源法》对能源总量目标和规划机制的进一步完善，以基本法的高位阶立法使总量目标更好发挥其引导与规制作用，以扭转当前“重稳定轻现实”的发展格局，给政府与企业以理性的行动预期。
对比《可再生能源法》，《能源法》第15条新增了全国性能源规划的类型，主要是“全国综合能源规划、区域能源规划，由此，为可再生能源在不同区域优先开发利用过程中的差异性规划提供了法律支持；第17条对需要编制能源规划的设区的市级人民政府、县级人民政府提供了适应性规定；第18条强调能源规划“应当遵循能源发展规律，坚持统筹兼顾，强化科学论证”，突破了《可再生能源法》仅要求规划中长期目标的局限性，使得能源规划具有强可执行性、强科学性的特征。清晰明确地规划可再生能源总量及分领域、分阶段的发展目标，推动可再生能源逐步替代化石能源，打破化石能源的主导地位。
要强调能源发展和经济社会的相互依存关系，提出“按照国民经济和社会发展规划编制，并与其他相关规划结合”的原则，即把我国经济社会低碳发展战略和政策的内涵嵌融入到可再生能源优先利用制度的规划思路中，有利于稳固可再生能源在全国能源规划中的重点地位[8]。其次，根据区域差异，因地制宜编制跨省、自治区、直辖市的区域能源规划，使能源规划具有连贯性和统一性，实现社会绿色低碳发展、能源市场建设和环境生态一体保护。根据《能源法》规定，统筹各地的发展目标，明确地方规划权限。协助地方编纂适合本地实际的可再生能源规划，将具体电力项目同可再生能源规划有机结合，这将从源头减少“弃风弃电”现象的产生。
4.2. 提高可再生能源优先消纳保障能力
在可再生能源优先利用的发展背景下，电力消纳是中心环节。要依靠健全的法律体系，利用各项激励措施形成有机整体，促进可再生能源市场自主驱动发展[9]。
首先，保障可再生能源发电企业的优先发电权利，对其法律属性进行界定并对其进行立法保护。“优先发电”主要适用于可再生能源发电企业，作为其权益或权利被提出。优先发电权是一项新型的公私复合型权利。可再生能源优先发电权中优先获取发电资格及份额的部分体现为一种行政法上的权利。获取优先发电资格的权利，首先源于政府对权利主体发电资格的认定及许可。这是一项典型的行政法权利：从权源上看，是国家授予的经营权；从权利的取得形式上，取得特许经营权的法定形式为公法上的特许许可；从权利内容上看，负担公法上的特别义务和享有公法上的特权[10]。同时，可再生能源电力企业与电网企业之间签订有关优先发电量的买卖合同在一定程度上也体现了当事人的意志自由，此时双方是平等的民事主体，可再生能源电力企业也可以通过市场竞争手段，获得优先发电合同。在市场竞争条件下获得的购售电合同都要遵循《合同法》的要求，体现其私法的性质。“有权利必有救济”，基于优先发电权的双重属性，其救济途径可分为行政和民事途径，在我国现有的法律背景之下，行之有效的行政救济方式包括信访申诉制度、行政复议和行政诉讼。基于民事主体的侵害主要有两种救济方式：非诉，主要是协商、调解和仲裁以及提起民事诉讼。此外，《能源法》明确了新能源消纳责任的主体，并明确了自备电站与电力市场中的用电客户同等承担消纳新能源的义务。
其次，要激励供电公司不断降低成本，提高效率，促使行业走向成熟；这一政策的转换，为可再生能源的市场开发、政府的逐步退出管制、保障可再生能源的可持续发展创造了条件。在税收、财政补贴和贷款担保等方面，要综合运用各种经济激励措施。为减少可再生能源的使用成本，提升产业竞争力，应根据可再生能源的特点，将其与市场需求相结合，进行分类设计，以保证供需均衡。政策环境的持续性与稳定性是可再生能源行业长远发展的关键，通过税收、金融、市场化等多种手段，构建稳定、可信的激励机制，确保可再生能源长期供给与市场建设规模不断扩张。
4.3. 增强可再生能源政策与法律协同性
第一，加强法律对政策的确认和整合作用。《可再生能源法》中只有原则上的优先发展，导致各种配套体制和措施都要依靠国家的政策和规章来支撑。但因其过程过于简单化，容易受到频繁的修正，从而影响到政府的公信力。在这一方面，德国可再生能源促进的措施较为典型。德国积极发展风电和可再生能源技术，以固定上网电价为核心，长期稳定扶持政策，提高电力系统的灵活度以应对可再生能源的波动性，着重电网优化措施[11]。具体而言，德国《可再生能源法》规定，距离最近的电网运营商有义务连接可再生能源发电设施并优先调度其电力；在2014年改革后，大部分电站进入电力市场直接售电，政府根据市场电价与一个固定的“市场溢价”之和进行结算，确保其获得稳定收入。对比德国的制度设计与演变，德国通过详尽的法律条文直接创设了电网运营商的义务和发电商的权利，属性明确，争议较少；而中国的优先发电权则更多依赖于政策文件和计划管理，其权利的法律渊源和稳定性会成为争议的焦点。中国优先发电权制度如何与正在建设的电力市场衔接仍是改革的关键[12]。《能源法》的颁布，是对现行政策中一些较为稳定、适用范围更大的措施的补充和完善，为能源政策的贯彻落实提供有力的法律保证。加强对政策文件的清理、汇总，以防止政策内容的重叠与冲突，降低对政策执行的过分依赖。根据行业发展的需求，不断完善其法定效力。在此基础上，结合国家经济的发展状况，对发展目标进行适时的修正，以防止立法过分强调稳定性而忽略现实需求。
第二，发挥政策对法律的导向和指引作用。党的十八大以来，我国一直积极发展清洁能源，推动经济社会绿色低碳转型。法律侧重于一般性问题的处理，地方性法规更具个性，应视本地区的特定环境与资源状况而定。但是，由于某些地方政府过于注重地方经济发展，往往以“火电”为主导，导致“火电”在全国总发电量中所占比重较大，严重影响了新能源的“先发优势”。对此，有关部门应在制定地方性政策时，要将可再生能源的发展放在首位，防止“亲火电”的做法，从而损害可再生能源的发展。同时，在政策执行之前，要做好预评估，对可能会对我国可再生能源发展产生影响的政策进行必要的调整与完善。其次，对这一类已执行的政策文件要进行事后审核。对已出台的对可再生能源发展不利的政策文件，要进行再审视，并根据实际情况作出相应调整和完善。这样既可以有效地补偿新能源开发所带来的损失，又可以防止类似的事情再度发生。最后，地方政府应该增强自己的行政责任感。在推动经济发展的过程中，政府应对环保与资源的合理使用给予足够的重视，防止因地方利益而导致对可再生能源的不利影响。
此外，为保证执法工作的顺利进行，还需进一步完善与之相配套的配套制度[13]。比如，对于全额性保障收购制度，虽然国家将其立法化，但实际操作中却有豁免的情形，而对于具体的认定标准及责任划分并不清楚，造成了电网企业的责任模糊，出现盲区，使其合法权益难以得到救济。因此，要重视权责的统一，细化政策法规，对电网、发电公司的职责与义务进行界定，构建有关部门的联合监督机制，健全法律救济机制，以保护各方的利益。
5. 结论
解决我国能源供需矛盾的发展困境，应对全球气候变化，可再生能源优先发展是最优选择。作为能源领域的基本法，《能源法》的出台对可再生能源优先发展制度的有一定的突破，为可再生能源优先发展制度的落实提供了现实的路径选择，满足迫切的能源转型需求，但仍需观察和探究可再生能源优先利用制度后续的演变和落实情况，使可再生能源优先利用制度进一步适应我国能源结构的转型态势，实现经济社会的绿色低碳发展。
NOTES
1《中华人民共和国可再生能源法》第4条：国家将可再生能源的开发利用列为能源发展的优先领域，通过制定可再生能源开发利用总量目标和采取相应措施，推动可再生能源市场的建立和发展。
2《中华人民共和国可再生能源法》第7条：国务院能源主管部门根据全国能源需求与可再生能源资源实际状况，制定全国可再生能源开发利用中长期总量目标，报国务院批准后执行，并予公布。国务院能源主管部门根据前款规定的总量目标和省、自治区、直辖市经济发展与可再生能源资源实际状况，会同省、自治区、直辖市人民政府确定各行政区域可再生能源开发利用中长期目标，并予公布。
3《中华人民共和国可再生能源法》第8条：国务院能源主管部门会同国务院有关部门，根据全国可再生能源开发利用中长期总量目标和可再生能源技术发展状况，编制全国可再生能源开发利用规划，报国务院批准后实施。国务院有关部门应当制定有利于促进全国可再生能源开发利用中长期总量目标实现的相关规划。
4国家能源局：《关于政协十三届全国委员会第一次会议第3589号(资源环境类181号)提案答复的函》，
https://zfxxgk.nea.gov.cn/auto87/201812/t20181211_3451.htm。
5甘肃新源电力工程有限公司与瑞德兴阳新能源技术有限公司、明阳智慧能源集团股份公司买卖合同纠纷案，青海省高级人民法院(2018)青民初146号民事判决书。
6参见《可再生能源法》第4条。