1. 引言
在我国从“依法行政”迈向“法治政府”的进程中，行政复议制度已由传统的层级监督与个案纠错功能，逐步发展为承担行政争议实质化解职责的综合性制度安排。新《行政复议法》确立复议“主渠道”定位，使其在权利救济、纠纷处理与行政监督之间形成制度协同格局。行政复议以低成本、专业化和可及性强的特点，为行政相对人提供更便捷的救济渠道，并通过程序参与、公开说理与结构化理由书提升处理结果的可接受性，从而强化行政争议的一次性终局化处理能力[1]。
尽管制度改革不断推进，行政复议在实践运行中仍面临多重挑战。复议机构长期嵌入行政层级体系，其独立性与公正性在当事人体验层面仍显不足；听证、证据交换与要点整理等程序在不同地区、不同部门间存在差异，缺乏统一操作标准；裁量基准更新不够及时，同类案件处理尺度尚未完全实现一致；与行政诉讼、检察监督等机制之间的衔接规则亦未形成清晰化、可对照的体系安排[2]。这些因素共同影响了行政复议在“吸纳争议–规范行为–实质解纷”链条中的功能发挥。
在理论讨论层面，学界围绕行政复议制度的性质、定位与制度路径形成若干具有代表性的争议：行政复议应当主要定位为纠错机制，还是应同时强化其治理功能；在“主渠道”定位下，行政复议能否在行政体系内部实现更高程度的准司法化；复议制度与行政诉讼、检察监督等制度之间的边界应如何划分与有效衔接[3]。
基于上述背景，本文从“目标–规则–程序–组织”四个维度展开分析，重点考察变更决定、责令履行、自行纠错、复议调解等制度工具的运作逻辑、适用边界及其组合方式，并提出一套可操作的处理顺序：先审合法性，再评适当性；先纠正偏差，再寻求合意；先提供充分理由，再作出处理结论。通过类型化案例分析，本文揭示程序密度、裁量校准与工具组合之间的互动机制，旨在全面呈现行政复议制度在权利救济、实质解纷与依法监督方面的功能表现及其制度性局限，为行政复议制度从“程序性纠错”迈向“实质性治理”提供可解释、可评价的分析框架[4]。
2. 研究现状综述
自2023年新修订的《行政复议法》公布并于2024年施行以来，相关研究明显增多，学界的关注点也逐步由传统的合法性审查与权利救济，转向行政复议在多元解纷体系中的制度功能与治理效能。总体来看，过去三年的研究围绕功能结构重构、制度工具优化、程序配置完善以及跨部门协同机制四个方面展开，呈现出从规范分析走向制度能力分析的明显趋势。
在2023年的研究中，张丽从复议制度的功能结构出发，对新法如何回应“监督行政、权利救济与纠纷化解”三位一体的功能定位进行了系统检视。她指出，新法通过重塑组织体系、程序结构和裁量工具，使行政复议的治理属性得以强化，其制度定位已不仅是纠错机制，更承担着在多元解纷体系中吸纳、过滤与终结行政争议的核心职责。这一研究为后续讨论复议制度功能体系的重构奠定了基础[5]。
2024年的研究焦点则从功能转向制度运行与工具配置。陈静波从调解机制的制度化出发，认为新法纳入复议调解，是复议制度向柔性解纷延伸的重要一步，但同时也暴露出适用条件模糊、合法性审查可能被效率逻辑弱化等隐忧，需要通过更加明确的启动标准、留痕机制与规范化指引加强制度边界[6]。同年，周院生基于2024年上半年全国复议案件的运行数据，指出案件数量显著增长，“案结事了率”接近九成，显示出“主渠道”定位在程序吸纳与实质化解方面已初见成效。他进一步强调听证程序、结构化理由书、线上办理规则以及裁量基准数据化管理对于提升制度运行能力的关键作用[7]。此外，耿宝建等人从法院系统视角出发，强调行政复议与行政审判在党的领导下承担共同的政治与法治责任，指出推动新法落实必须依赖府院协同、标准统一、信息共享与典型案例共同发布，以此构建行政争议解决的系统化联动机制，强化复议在前端治理中的吸纳功能[8]。
2025年的研究进一步深化至跨机制衔接与部门运行层面的结构性问题。林璐从复议与诉讼的衔接角度指出，要真正发挥复议作为前置程序的制度价值，必须在证据规则、审查标准、程序接口与信息共享机制上实现统一，以避免行政复议与行政诉讼在体系内部形成“割裂运行”。她强调，只有通过衔接机制的制度化设计，才能使复议与诉讼形成有机一体的争议解决链条[9]。同年，张灵晖以公安行政复议为例，从一线执法系统切入，揭示在管辖上收、案件类型复杂化与受案范围扩张的背景下，公安复议工作正面临人力紧张、程序负荷加重与案件流转不顺畅等现实压力。她提出应通过专岗设置、标准归集与信息通道优化等方式增强复议机关处理复杂争议的能力，以减少制度设计与执行能力之间的张力[10]。
总体来看，2023~2025年的研究呈现出由“制度功能定位”向“制度能力构建”转型的明显脉络：2023年的研究奠定了复议制度功能体系的理论基础；2024年的研究围绕制度工具、程序机制与实施成效展开细致检视；2025年的研究则聚焦程序衔接与部门运行的结构性瓶颈。上述研究共同推动形成一个以治理效能为核心的行政复议制度分析框架，为本文从治理能力视角评估行政复议制度的功能表现与制度局限提供了坚实的理论支撑与现实参照。
3. 行政复议的功能：从救济到治理的制度效能呈现
从制度效能的视角观察，行政复议的功能并非简单的“纠错 + 分流”，而是围绕“可近性–可接受性–可预期性”三个维度展开：其一，通过低门槛、低成本与专业化的内部救济机制，降低权利主张的进入壁垒，使行政相对人的不满能够在制度内获得表达与回应；其二，通过程序参与、结构化理由书与公开说理提升处理结果的可接受性，使潜在的对抗性争议得以在行政程序内被有效整合与缓和；其三，通过统一适用与裁量校准增强规则的可预期性，使个案判断能够汇入行政执法口径的整体一致性。在此框架下，复议的“权益救济–实质解纷–依法监督”三类功能相互嵌合、共同作用，形成行政复议制度运行的重要支撑力量[11]。
就“权益救济”而言，行政复议的核心价值在于以行政专业性为基础，通过合法性评判及时修复行政决定与相对人权益之间的断裂。相比诉讼，行政复议在程序进入成本、举证负担与事实查明方面具有明显优势，复议机关对政策逻辑与执法实际具有较强把握能力，便于在合法性边界内进行利益衡量与限缩解释，从而更快地化解行政争议。这种“近身救济”并不仅限于维持或撤销，更体现在证据要点整理、争点归纳与理由充分化的过程中，让当事人能够理解行政判断的依据，减少因信息不对称导致的对立情绪。将“权利救济”外延至“权益救济”，正是强调复议既保障主观权利，也关注程序性权益与相关利益的合理界限，使行政争议能够在“少对抗、可解释、可终结”的轨道上实现处理[12]。
“实质性解纷”功能体现为多种制度工具的协同运用与一次性终局化处理能力。行政复议并非线性的合法性审查程序，而是由变更决定、责令履行、自行纠错与复议调解等工具构成的综合处置体系。当事实清楚但裁量明显失衡时，可通过变更决定直接优化不当后果，避免“撤销–重作–再争议”的循环；行政不作为或履职不当妨害权利实现时，可通过责令履行打通救济链条；原机关能够自行修复瑕疵的，由复议制度容纳“自行纠错”，以降低程序成本；在权利边界明确、利益可重新平衡的情况下，复议调解可使争议在合意基础上稳妥收束。关键在于建立工具运用的逻辑次序：先合法性、后适当性；先纠偏、后合意；先理由、后结论，以防工具滥用或以程序性“撤回”替代对争议的实质化处理。实践表明，在“小错大纠、比例失衡、轻微瑕疵、程序欠缺”等类型化情形中，上述工具组合能够显著提高案件的终局化处理比例，体现行政复议作为“主渠道”的制度承载能力[13]。
“依法监督”功能则将个案纠偏延伸至行政体系层面的规范化与治理增效。其一，通过规范性文件附带审查、并案审查与同类案件比较，推动执法尺度统一与裁量基准动态校准，减少“同案不同判”的制度风险；其二，通过典型案例与理由公开，形成可复制的处理规则，增强行政行为的可预测性；其三，通过与法院、检察等机制的程序性衔接，构建“府院检”之间的理由对话与结果反馈机制，使行政复议在行政执法体系与司法监督体系之间发挥承上启下的制度功能。同时，将“过罚相当、宽严相济、首违不罚”等裁量原则纳入复议审查的事实与理由结构之中，使执法与复议形成一致的价值取向，提高规则适用的一贯性与透明度。监督功能的核心不在于权力替代，而在于通过可检验的理由链条推动行政行为规范化，提升制度运行质量。
总体而言，行政复议提升制度效能的关键在于通过入口可近、程序可感、规则可预的体系设计，降低行政争议中的不确定性，使纠错、救济与监督功能形成合力。只要坚持合法性审查的底线，持续提升程序密度、理由透明度与规则一致性，并以工具化、数据化与案例化方式固化经验，行政复议即可在“解纷–救济–监督”的互动中展现更强的制度能力，巩固其作为行政争议处理“主渠道”的地位。
4. 行政复议的局限性：制度结构与现实运行的冲突面
从制度运行层面观察，行政复议在“解纷–救济–监督”链条中的功能并非天然同向，若关键环节存在制度性摩擦，原本应当在复议程序内得到终结的争议可能进一步外溢至其他救济渠道。现实中的主要制约集中于程序密度不足与不均、组织结构的从属性与可感公正不足、调解边界模糊与异化风险、裁量基准与案例规则的滞后与碎片化，以及跨部门协同和数据治理能力的不足等方面，这些因素共同压缩了复议的“吸纳–分流–终结”能力。
首先是准司法性不足与程序密度不均衡的问题。大量案件仍以书面审理“直达结论”，听取意见、证据交换、要点整理与公开说理等程序环节尚未形成稳定的一般性做法，导致事实发现的开放度、法律评价的可解释度与处理结果的可接受度在不同地区、不同复议机关之间差异显著。程序密度越低，当事人对程序的参与感越弱，尽管结论可能在技术上成立，但缺乏过程正义的可视性，复议的公信力随之下降。反之，适度提升听证与对抗密度，以结构化理由书回应核心争点，可以显著提高案件在复议阶段的终结率。但目前仍缺乏统一、可操作的最低程序标准，数字化工具也未完全转化为“可感程序”的支撑手段。在保持行政性特点的前提下，如何以“轻量化对抗”与“可视化说理”提升结论的可接受性，仍是增强复议终局化能力的关键。
其次是组织结构的从属性与可感公正不足。复议机关普遍设于政府内部，易产生“内部审内部”的观感压力，使事实公正难以完全转化为体验公正。行政复议委员会虽被寄予实现专业化与外部性监督的期望，但在部分地区仍停留于“咨询”与“把关”层面：成员来源不足够多元，回避机制、议事规则、意见公开以及不同意见记录制度均缺乏刚性约束，难以稳定发挥“输入公正、增强正当性”的制度效果。同时，办案数量大、人员配置与专业化培训不足，使得程序设计与事实调查难以开展得更为细致充分。组织与人员之间的结构性失衡，使行政复议虽具备可近性优势，却难以在可接受性与可预期性方面长期维持制度公信力。
再次是复议调解的边界不清与异化风险。调解原旨在提高争议就地化解的比例，降低行政管理成本，但如果在实践中将“撤回申请”作为目标，以合意替代合法性审查，就易造成权利保护不足，出现形式结案、实质未解的问题。在一些领域，尚存在调解适用范围模糊、启动条件不明确、理由书规范不统一以及后续监督安排缺失等情况，使得调解难以形成稳定的制度预期。避免调解异化的关键在于坚持合法性优先于合意性，严格落实自愿、平等、保密与书面留痕等正当程序要求，并在必要时引入外部监督机制，确保调解结果在程序与实体上均具可检验性。
此外，“标准更新滞后、规则呈现碎片化”也是制约复议功能的重要因素。部分领域仍存在“旧裁量基准”与“新规则”并行适用的问题，不同地区对同类案件的处理尺度存在较大差异，使执法与复议难以形成统一预期。指导性案例更新缓慢、地方经验难以沉淀为稳定规则，加剧了适用标准的不一致性。比例原则、首违不罚、过罚相当等原则虽在制度文本中有所规定，但在操作中缺乏与裁量基准及变更决定机制的有效衔接，从而出现“会做不会说、会说不能证”的情况。缺乏可追踪的理由链体系，既不利于内部复盘，也影响外部评价，削弱复议决定的解释力与规范效应。
最后是跨部门协同与数据治理的不足。复议机关与法院、检察等制度之间的衔接仍缺乏程序清单化、路径清晰化的操作标准，使得案件流转过程存在一定不确定性。复议环节的重要指标，如吸纳率、一次性终结率、不再诉率及理由书的可解释度，尚未实现跨部门统一口径与常态化公开，难以构建以数据支撑的外部监督体系。同时，复议办案数据尚未与裁量基准、案例库形成双向支撑关系，数字化建设更多停留在“办案流程线上化”，而非真正发挥“证据要点提示—裁量校准提醒—理由结构化模板”式的智能审查辅助作用，错失提高制度一致性与降低不确定性的机会。
总体来看，行政复议的局限性是由程序、组织、工具、规则与协同机制多方面因素交互作用所形成的系统性张力。其根本原因在于复议机关仍深嵌行政体系内部，独立性难以完全制度化巩固，复议委员会尽管引入外部成员，但其权威性、约束力与程序规则尚未形成刚性结构。同时，行政机关、法院与检察等部门之间尚未建立统一的程序要点、信息共享机制和跨部门评价体系，使案件在流转过程中呈现标准不一、衔接松散的“分段治理”状态，削弱了行政复议作为主渠道的吸纳与终结功能。在此背景下，提升行政复议能力需要以系统化改革为方向：在合法性审查底线不动摇的前提下，通过提升程序可感性、增强理由可检验性、统一规则适用并强化数据贯通，推动行政效率与治理公正的有效结合，使行政复议在行政争议处理体系中发挥更为稳定、可靠的功能。
5. 案例与实证观察
为检验行政复议在纠错、解纷与监督等功能上的实际运行效果，本文选取城管与市场监管、社保与劳资、交通与环境三类高频争议领域，运用“事实情境–程序配置–工具运用–结果呈现”的统一分析框架，在不涉及具体当事人信息的前提下，重构具有代表性的处理路径。案例选择基于以下考虑：其一，上述领域在地方行政复议案件中占比高、情境类型丰富，能够体现复议制度面临的典型争议结构；其二，这三类案件在执法裁量、程序正当性与专业判断方面具有显著差异，能够检验复议工具在不同类型争议中的适用方式；其三，所选案例均为公开或经脱敏处理的可类型化事项，便于观察制度运行的共性与张力。
综合观察可见，三类领域存在若干共通特征：争议进入复议程序前，事实基础通常已由基层执法部门形成，申请人的核心诉求并非单纯推翻原决定，而是希望在合法性框架内获得更具可接受性的处理结果；各领域的差异则表现在审查重点不同——城管与市场监管案件更突出裁量基准的细化与从轻从宽原则的适用，社保与劳资案件更依赖程序保障与证据补强，而交通与环境案件常涉及技术规范与程序合法性的复核。
(一) 城管与市场监管领域：从“程序与裁量的张力”走向“合规转化”
在城管与市场监管案件中，常见情形为小微经营主体因首次违法或轻微瑕疵而受到较重处理。例如，一家餐饮店因标识不规范、整改逾期被处高额罚款并责令停业，经营者申请复议，认为处罚过重且停业理由不明。复议机关的关键任务是将事实认定与裁量判断分层审查：先调阅执法卷宗核实违法事实，再对照裁量基准逐项检查量化起点与从轻因素，发现原处理未充分考虑“首次违法”“危害轻微”“整改积极”等情节，也未对停业措施的必要性进行比例评估。
在要点整理过程中，复议机关要求双方提交可核验的风险程度、整改成本与再犯可能性材料，并围绕“纠偏–合规–经营”的整体方案进行讨论。在合法性结论明确后，作出变更决定：下调罚款档次，将停业整顿调整为“限期不停业整改 + 后续监管”，并通过复议调解明确整改内容、培训要求与复检安排。此种处理既保持了处罚的规范性，又兼顾企业承受能力，使其自觉进入合规轨道。该类案件的经验表明，在裁量空间较大的领域，通过变更决定与比例原则的结合，能有效促进执法尺度一致性，并提高复议决定的可接受度。
(二) 社保与劳资领域：以“程序密度”换取“结果可接受”
在社保与劳资争议中，核心问题往往不是裁量，而是事实查明与程序保障。例如，申请人在失业保险待遇认定中因被认为“非因本人意愿中断就业”而被拒付，但个人难以提供完整证据。复议机关的做法不是以“证据不足”为由维持原决定，而是通过程序强化推动事实还原：举行线上听证明确争点与举证责任，向经办机构发出补正通知要求补齐谈话记录、考勤信息等关键证据，同时引导申请人提交聊天记录、工资流水、同事证言等可替代证据，并对三方信息进行核实。
在证据链条补足后，复议机关重新审查法律标准，认定原处理在事实认定和法律适用上存在明显不当，遂作出变更决定：确认待遇资格、责令限期发放，并要求主管部门完善审查要点与培训机制。实践表明，程序密度的提升不仅改善案件处理质量，还增强申请人对处理结果的理解与接受意愿，使“复议即终结”的比例大幅提高。
(三) 交通与环境领域：在“技术–程序–比例”三重检验中实现风险有序化解
交通与环境类案件技术性强、涉案程序要求高。例如，一企业因疑似超标排放被责令立即停产并处罚，申请人主张监测程序存在瑕疵、采样方式不当且停产措施缺乏比例性。复议机关不替代专业判断，而是运用“三重检验法”重构事实与规则链条：技术上，校核监测设备、点位与采样时段，并在必要时要求第三方复测；程序上，检查告知、申辩、复核等环节是否完整，尤其是强制措施是否具备履行听取意见或紧急情况说明的依据；比例上，对超标程度、潜在危害、企业整改能力与替代措施可行性进行综合评估。
基于上述检验，复议机关通常采取“部分撤销 + 变更”的方式：保留罚款的合法性，但将“立即停产”调整为“限期治理＋分阶段限产 + 在线监测”等替代性措施，并通过调解落实整改计划与第三方监督。该模式避免了“一刀切”式的处理，增强了措施的合理性与可执行性，同时使复议在高技术争议中发挥了事实校准与规则再解释的制度功能。
(四) 综合分析与经验总结
三个领域的案例表明，复议能否有效终结争议，与程序密度、裁量校准与工具组合密切相关。程序方面，听证、证据交换与理由书结构化呈现显著提高复议结论的可接受性；裁量方面，遵循“先合法性、后适当性”的审查逻辑，运用比例原则对裁量进行校准，有助于形成统一的处理尺度；工具方面，变更决定、自行纠错与调解在不同情境下构成互补关系，使复议得以以最低制度成本实现争议的实质化解决。
经验表明，只要坚持合法性审查底线，提升程序透明度，强化裁量校准机制，并将案件处理路径制度化、可视化，行政复议即可在不同类型的行政争议中发挥更高的终局化处理能力，巩固其作为行政争议解决“主渠道”的功能定位。
6. 完善路径与政策建议
要使行政复议真正发挥“主渠道”的制度功能，需要以系统化视角整合现有制度要素，使程序、规则、组织与协同机制形成可持续运作的整体。实现这一目标的前提，是建立能够真实反映制度运行质量的评价体系，并将其纳入跨部门治理框架。以案件吸纳率、一次性终结率、不再诉率、履行到位率及理由书可解释度等指标为基础，构建贯穿复议机关与司法、检察等部门的数据采集与公开机制，使制度运行可检验、可比较、可改进。同时，通过同类案件的横向比对与定期发布分析报告，推动行政执法尺度的逐步收敛，使“复议即终结”从目标性要求转化为可度量、可追踪的绩效指标。
在规则化协同方面，应将行政复议与行政诉讼、检察监督之间的衔接流程进行清单化、规范化处理，明确不同类型案件的进入标准、程序节点与审查要点。通过制度化的“法院裁判–检察监督–复议反馈”链条强化理由对话机制，使不同部门的处理规则能够相互参照、相互校准。对于专业性强、争议集中度高的领域，复议机关应会同行业主管部门制定裁量与程序要点说明书，将常见争点以可理解、可操作的方式转化为统一判断规则，并同步传导至基层执法体系，以减少源头差异。
在程序保障方面，应以“提高程序可感性与理由可解释性”为核心，形成统一的最低程序标准。对于事实复杂、争点集中或可能产生较大影响的案件，应原则上启动在线听证、要点整理等程序，提升事实查明与理由呈现的充分性。证据交换应标准化、模板化，理由书则应采用“争点式结构 + 比例衡量说明”，明确采信理由、拒绝理由及选择结论的逻辑路径。调解机制方面，应坚持合法性优先于合意性，将自愿、平等、保密与书面留痕等正当程序要求写入细化操作规程，并通过“调解合规度”等指标纳入案件质量评估，以防止调解被工具化。
在组织与公正保障方面，应进一步提升行政复议委员会的制度效能，使其成为增强理由质量、提升处理规范性的关键环节。应提高外部成员比例、健全分类回避与议事规范，并在重大、疑难案件中实行“必经委员会审查 + 不同意见记录 + 不采纳理由说明”的刚性规则。同时，在处理意见公开方面探索去标识化发布与理由摘要公开，提高制度透明度。与此相配套，应加强基层复议队伍建设，围绕要点整理、证据审查、听证组织与比例衡量开展常态化培训，将理由书质量与不再诉率作为核心绩效指标，促进程序能力与规范性水平的整体提升。
在数据治理与裁量规范方面，应通过“基准–案例–理由书”的三位一体体系推动裁量规则的动态更新与体系化呈现。数字化建设应从简单的流程线上化升级为智能化辅助办案体系，在证据要点识别、裁量区间提示与理由结构生成方面提供支持。治理上，应构建跨行业的数据仓库，对环境、交通、市场监管、社保等高频领域的复议案件进行结构化分析，定期发布观察报告，揭示裁量趋势与风险点，为规则制定提供依据。对于新业态与平台经济领域出现的新型争议，应及时将算法审查、数据取证与平台责任等内容纳入裁量与程序要点库，避免规则滞后影响制度运行质量。
总体来看，行政复议制度的改革重点不在于改变其属性，而在于增强其能力：以可感程序提升参与质量，以可检验理由增强说理力度，以可复制规则提升适用一致性，以可贯通数据强化治理效能。只要坚持合法性审查的底线，遵循“先合法性、后适当性；先纠偏、后合意；先理由、后结论”的处理逻辑，并以指标与案例持续校准制度实践，行政复议完全能够在现有体制框架下进一步提升争议处理能力，巩固其在行政争议解决中的核心地位。