1. 引言
深化农村土地制度改革是全面推进乡村振兴战略的核心环节[1]。习近平总书记指出：“发展适度规模经营是现代农业的方向。”[2]习近平总书记在关于《党的二十届三中全会决定》的说明中，指出：“深化经济体制改革仍是进一步全面深化改革的重点，主要任务是完善有利于推动高质量发展的体制机制，塑造发展新动能新优势，坚持和落实‘两个毫不动摇’，构建全国统一大市场，完善市场经济基础制度。”[3]
作为本轮改革的关键制度创新，“三权分置”政策旨在破解人地分离、耕地细碎化等现实困境，优化土地资源配置，发展农业适度规模经营[4]。继《政府工作报告》(2024年)提出第二轮土地承包到期后再延长三十年的整省试点，以及《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》进一步强调巩固农村基本经营制度并有序推进延包试点后，第三轮土地承包的制度框架已逐步明晰。然而，延包政策的实施亟须回应农村成员结构动态变化、土地功能多元化及构建现代农业经营体系的新要求，这无疑对“三权分置”下各项权利，尤其是土地经营权的法律定位与功能实现提出了更高要求。
土地经营权的法律性质界定，构成了“三权分置”制度有效运行的核心法理基础与当前学术争议的焦点。现有研究主要围绕“物权说”“债权说”与“折中说”展开激烈论辩。物权论者主张其为具有独立性和对世效力的次级用益物权，以契合融资担保及长期投资的政策目标；债权论者则强调其生成于流转合同，遵循物权法定与“一物一权”原则，应属债权范畴；折中论则尝试依流转形式或承包模式差异进行二元定性。这些分歧深刻揭示了土地经营权在现行法律体系下面临的深层困境：一是物权生成的逻辑矛盾，即从用益物权能否再派生新物权？二是与“一物一权”原则的潜在冲突；三是政策目标与严格法律逻辑之间的显著张力。法律性质的模糊不清，直接导致实践中土地经营权流转面临交易安全性不足(如“一地多转”风险)、流转灵活性受限、融资功能发挥不畅以及用途管制困难等多重困境。
因此，本研究聚焦的核心问题是：在“三权分置”框架下，如何科学界定土地经营权的法律性质，才能有效弥合政策诉求与法律逻辑的鸿沟，破解其在流转、融资、稳定性和权利保护等方面的实践困境？本文旨在通过系统梳理相关法学理论、政策演进与实践经验，深入剖析上述争议焦点与现实难题的根源。在此基础上，本研究提出并论证一种阶段性与适配性相结合的解释路径与制度完善方案：在现阶段，明确土地经营权以债权属性为基础，并强化登记对抗效力以提升稳定性，是更具操作性与合法性的选择；长远而言，则需通过立法创新将其确立为法定的次级用益物权，并辅以完善的农地登记体系与集体所有权权能强化等配套措施。本研究力图在保障农民土地权益的前提下，为土地经营权流转的法治化与市场化协同发展提供理论支撑和制度设计参考，以期对深化农村土地制度改革、促进农业现代化有所裨益。
2. “三权分置”的逻辑进路
“三权分置”是建立在农村土地集体所有制上的制度。《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》提出了坚守法律政策底线的农村集体产权制度改革的基本原则。
2.1. 在政治逻辑上
集体土地所有权是我国土地社会主义公有制的重要体现。从政策层面来看，集体土地所有权的坚守是确保我国农村土地制度改革沿着社会主义方向前进的基本准则，为土地承包经营权与土地经营权的分置提供了根本遵循，保障了土地资源在集体所有制框架下的优化配置与合理利用。土地承包经营权与土地经营权的分置都是建立在集体土地所有制的基础上，所有权没有被动摇，我国作为社会主义国家，土地秉持的一直是城市土地归国家所有，农村土地归集体所有，是社会主义公有制在土地上的体现[5]。
2.2. 在法律逻辑上
土地承包经营权、集体建设用地使用权、宅基地使用权等一系列用益物权的“母权利”是集体土地的所有权。《中华人民共和国民法典》及相关法律法规对集体土地所有权、土地承包经营权等用益物权的规定，不仅是对宪法和土地管理法的细化，更是将政治层面关于土地集体所有制的要求转化为具体法律规范，明确了土地权利的归属与行使界限，为土地经营权的设立与流转提供了坚实的法律基础，确保了土地制度改革在法治轨道上的平稳推进。
政治逻辑强调土地制度改革的方向与原则，明确了土地集体所有制不可动摇的地位，为土地权利的设置与调整指明了方向；法律逻辑则通过具体法律规范的构建，将政治原则转化为可操作的法律规则，明确土地权利的内涵、边界与行使方式。二者紧密相连、相辅相成，在政治逻辑的引领下，法律逻辑得以明确立法目标与价值导向；在法律逻辑的支撑下，政治逻辑能够得以有效实施与落实，共同为土地经营权的合理定位与规范运行奠定了坚实基础。
2.3. 在实践逻辑上
集体土地所有权是集体产权制度改革的基石。集体产权制度改革的核心是明晰产权归属，[6]赋予农民更多财产权利，而集体土地所有权正是集体产权制度的基础性权利。只有坚持集体土地所有权，才能确保农村土地集体所有性质不改变，才能在此基础上探索集体所有制的有效实现形式，发展壮大集体经济，赋予农民更多财产权利。随着工业化、城镇化的迅速推进和农业生产逐步现代化，农业生产经营各要素出现新的变化，务农劳动力的绝对数量和相对比重都在大幅下降，由于职业转换和居住地变动而农民身份维持造成农民兼业经营的现象普遍出现[7]。他们大多时间在外务工，对于承包地的经营有心无力，但又因务工风险无法放弃土地。同时，农业技术和装备水平提升，土地经营权流转加快，适度规模经营成为趋势，人地分离现象加剧。在此背景下，如何在保障农户承包权的同时，将土地经营权流转给他人，为规模经营提供法律支持，成为亟待解决的问题[8]。集体土地所有权是承包权和经营权分离的前提和基础，唯有坚持土地集体所有权，方能确保承包权与经营权分置后土地集体所有性质不变，从而稳固农户承包权益，释放土地经营权活力，最终实现农地资源的高效配置。此外，集体土地所有权是推进农村土地制度改革的重要保障。农村土地制度改革涉及亿万农民的切身利益，必须坚持集体土地所有权，才能探索农村土地所有权、承包权、经营权“三权分置”，才能盘活闲置农村农业用地，增加农民财产性收入。最后，集体土地所有权是推进集体经营性建设用地入市改革的重要保障。集体经营性建设用地入市改革是盘活农村土地资源、增加农民收入的重要途径。只有坚持集体土地所有权，才能确保集体经营性建设用地入市后，土地集体所有的性质不改变，才能保障农民公平分享土地增值收益，才能促进城乡统一的建设用地市场建设。集体土地所有权是农村土地制度的核心，是推进集体产权制度改革的权利基础，是实现承包地、宅基地和集体建设用地等相关制度改革的重要保障。在深化农村土地制度改革的过程中，必须始终坚持集体土地所有权，探索集体所有制的有效实现形式，发展壮大集体经济，赋予农民更多财产权利，为实现乡村振兴提供坚实的制度保障。
3. 土地经营权的学术性质之争与实践困境
3.1. 学术性质争议
目前学术界关于农村土地经营权性质的争议观点主要包括三种，即物权说、债权说以及折中说。
3.1.1. 物权说
主张物权说的学者们认为土地经营权是土地承包经营权人通过处分行为设定的“次级用益物权”，具有独立的物权属性，同时结合土地经营权有关的政策文件出台的经过、背景、目的，认为土地经营权属于物权[9]。
首先，相关法律法规明确规定土地经营权可抵押融资，抵押权的设定要求权利具有物权属性，而立法从未规定债权可抵押。其次，土地经营权是从土地承包经营权中剥离“社员权”后形成的，其核心要素为用益物权，而非债权[10]。再次，土地经营权的立法目的在于促进规模经营，物权化设计更利于实现这一目的，其具有绝对性和对世性[11]，能保障投资和经营的权益。因此，土地经营权应统一理解为用益物权。在将其认定为用益物权的基础上还分化出了两派，根据母权利的不同，即权利用益物权[12]与普通用益物权[13]。
3.1.2. 债权说
该学说主要从两个角度对土地经营权的性质进行论证。首先，从正面来解释为什么是债权，土地经营权产生的基础是双方签订的流转合同，并且双方合意签订的民事合同是由民法典合同调整，是债的一种，由此可得土地经营权属于债权。土地经营权的出现依赖于农户的土地承包经营权，并且只有在土地流转的情况下，才会独立于承包权而存在[14]。其次，从反面来解释为什么不是物权，现行法下，土地承包经营权无法派生出新的物权，否则违反“一物一权”原则和物权法定原则。登记仅能增强债权对抗效力，但无法改变其债权属性，实践中流转形式(如出租、转包)亦以债权关系为主，土地经营权本质上是一种租赁权，符合债权的属性[15]。将土地经营权界定为债权，既能符合现行法律体系，又能通过《中华人民共和国民法典》合同编的规范实现流转和担保功能。此外，我国大部分土地流转是通过租赁方式进行，这种界定方式也与我国农村土地流转的实际情况相契合。
3.1.3. 折中说
关于土地经营权性质的“折中说”，主要有两种观点，分别从不同的角度对土地经营权的性质进行了划分。第一种观点是从土地流转方式的角度出发，认为土地经营权的性质取决于土地承包经营权的流转方式。具体而言，在土地承包经营权通过转包、出租和入股方式流转时，土地经营权属于债权性质。然而，在土地承包经营权通过转让和互换方式流转时，土地经营权则具有物权性质。第二种观点是从实践模式和具体条件出发，不同的土地承包方式决定了土地经营权的不同性质。在“确权确地”的土地承包经营权分离模式下，土地经营权被定性为债权较为妥当。这种模式下，土地经营权的流转更注重权利的稳定性和长期性，通过登记等方式赋予其物权效力，能够更好地保障经营权人的权益[16]。
这种“折中说”观点试图在土地经营权的性质认定中寻求灵活性，以适应不同实践需求和法律背景。然而，这种划分方式也引发了诸多争议。一方面，将土地经营权简单划分为债权和物权可能导致法律适用上的混乱，尤其是在权利冲突和纠纷解决中，难以明确界定权利的边界。另一方面，这种划分方式可能与现行法律体系中的物权法定原则产生冲突，因为物权法定要求物权的种类和内容必须由法律明确规定。
3.1.4. 争议焦点分析
在关于土地经营权性质的讨论中，物权说与债权说之间的冲突和矛盾是核心问题，首先是物权生成的逻辑矛盾物权说认为土地经营权是从土地承包经营权中派生出来的权利。然而，土地承包经营权本身是一种用益物权，其权能已经从土地所有权中分离出来，再从用益物权中分离出新的物权在逻辑上存在困难[17]。债权说则强调“权能分离”的理论限制，认为土地所有权只能派生出一级用益物权(即土地承包经营权)，后续流转应限于债权性质[18]。
其次是“一物一权”原则的挑战如果将土地经营权认定为物权，那么同一块土地上将同时存在两项排他性的用益物权——土地承包经营权和土地经营权，这可能导致效力冲突，违反“一物一权”原则[19]。而债权说则认为，土地经营权作为债权可以与土地承包经营权并存，不违反物权的排他性。
此外还存在政策目标与法律逻辑的冲突，物权说更契合“放活经营权”的政策需求，因为物权化的土地经营权可以更好地实现融资和长期投资功能，促进农业规模化经营。然而，这一观点需要突破传统物权理论的限制。相比之下，债权说严格遵循法律逻辑，认为土地经营权应保持债权性质，以符合现行法律框架。但这种观点可能限制土地经营权的融资功能和长期投资功能，不利于农业现代化的推进[20]。
3.2. 实践中的流转困境
从立法角度看，《中华人民共和国农村土地承包法》和《中华人民共和国民法典》的相关规定为土地经营权的债权性质提供了依据。法律规定的这些流转方式显示出土地经营权的债权属性。然而，实践中，土地经营权的物权化趋势也在不断显现。土地经营权的性质界定是土地流转制度的核心问题，其重要性体现于交易安全性、融资功能的发挥、流转期限与用途等多维度。
3.2.1. 交易安全性
交易安全性的核心在于“权利清晰化”与“风险可预期化”。物权性质的经营权可通过登记公示增强公信力，降低纠纷风险，但同时交易的灵活性也会受限；债权性质则依赖合同约定，易因条款模糊引发争议(如用途变更、违约赔偿)，但合同约定基于当事人的意愿，更有利于实现交易目的，盘活经营权资源。物权属性具有安全保障机制，即经登记公示的物权性经营权可对抗原承包方、其他债权人或后续受让方(如承包方重复流转土地)，避免“一地多转”风险。债权属性却存在一定的风险敞口，例如合同相对性限制：债权性经营权(如短期租赁)仅约束合同双方，若承包方将土地另行抵押或转包，转入方难以直接主张权利；再如履约依赖度：需通过合同条款(如违约金、用途限制)约束双方，但合同漏洞易导致纠纷(如擅自改变种植作物、拖欠租金)。
3.2.2. 土地经营权流转的灵活性
物权属性的核心特征之一是登记公示，这虽强化了权利保护，但也增加了流转的复杂性，限制了土地经营权流转的灵活性。物权性流转(如5年以上)需依据《农村土地经营权流转管理办法》第二十四条办理登记，涉及申请、审核、公示等流程，可能耗时数周甚至数月，难以满足紧急或短期流转需求。此外还存在审批层级增多的问题，长期流转需要集体经济组织、村委会或地方政府审批，这增加了行政干预风险，降低了交易效率。
3.2.3. 流转期限与用途
物权属性对用途限制更严格，例如禁止“非农化”“非粮化”；债权属性可能因合同漏洞导致用途偏离，需依赖行政监管。
未来立法需要在政策目标与法律逻辑之间寻求平衡。一方面，应明确土地经营权的法律性质，避免因性质模糊导致的法律适用困境；另一方面，需要在保障土地承包经营权稳定性的基础上，赋予土地经营权更多的灵活性和融资功能。
4. 土地经营权性质的解释
土地经营权的性质争议本质是政策需求与法律逻辑的张力，需要在阶段性目标与长远规划之间寻求平衡，短期应以债权性质为基础，通过技术手段增强其稳定性；长期可通过立法创新将其纳入物权体系，但需配套制度设计以维护权利体系的协调性。其最终目标是在保障农民权益的前提下，实现农地资源配置效率与法治化建设的双重提升。
4.1. 阶段性定位：债权为主，物权化为辅
在当前阶段，土地经营权宜定性为债权，并借助登记制度赋予其对抗效力，从而在稳定性与灵活性之间实现平衡。这一定位符合《中华人民共和国民法典》对债权性流转的包容性规定，避免与“一物一权”原则发生冲突。土地经营权作为债权，能够更好地契合农村土地改革的核心目标，即通过规模化经营提高农业生产效率。《民法典》第341条并未明确将登记行为的效力仅限于“债权公示”。在司法实践中，可以借鉴动产抵押(登记对抗)的物权化逻辑进行扩张解释。即，对于五年以上的长期土地经营权，登记可以解释为不仅是债权的强化手段，更是其物权效力的取得要件。通过登记，一个基于合同的债权性权利获得了对抗不特定第三人的排他性效力，这在法理上已非常接近物权(尤其是用途物权)的特征。法院在审理涉及已登记的经营权与未登记的经营权或与承包方普通债权人的权利冲突时，可以倾向于赋予已登记的经营权以物权性的优先效力，从而在司法层面逐步塑造其“准物权”地位。《民法典》用益物权分编是一个相对开放的体系。虽然实行“物权法定”原则，但法律(包括司法解释)可以对“物权”的种类和内容进行创设与发展。司法实践可以通过个案积累，为“土地经营权”作为一项独立的财产权利提供保护，其强度可以超越普通债权。例如，在承包方破产时，对于已登记且投入巨大的长期土地经营权，法院可以基于公平原则和保护投资安全的考量，解释其具有类似于用益物权的别除权或取回权效力，而非仅能作为普通债权申报。这种司法实践能为未来的立法明确积累共识和实证基础。
4.2. 未来方向：法定次级用益物权的可能性
在我国的土地公有制下，土地所有权的处分权能受到诸多法律限制，例如禁止买卖、转让、入股、赠与、抵押或用于抵债等。尤其是集体土地所有权，其具有鲜明的中国特色社会主义本土化特征。因此，土地流转的功能在我国主要通过用益物权制度来实现[21]。从长远来看，立法层面可以考虑将土地经营权明确为“次级用益物权”[22]。这一突破需要在《中华人民共和国民法典》修订中具体规定土地经营权的设定条件、期限和登记规则。同时，配套制度的完善也至关重要，包括健全农地登记体系，明确经营权与承包权的权利边界，避免因权利冲突导致的法律适用困境。土地经营权登记纳入不动产统一登记体系，由自然资源部下属的不动产登记机构具体执行。依据《不动产登记暂行条例》，我国已建立不动产统一登记制度，土地经营权作为土地使用权的一种形态，理应由自然资源部门统筹登记，避免多头管理带来的权属混乱。农业农村部需配合提供土地承包经营权底数、流转合同备案信息等数据支撑，确保登记信息与农村土地承包管理系统衔接。两部门应建立数据共享机制实现承包权与经营权登记信息的实时核验。
对于普通土地经营权流转，登记应采登记对抗主义(非设权登记)。即合同生效时经营权设立，未经登记不得对抗善意第三人(如重复受让方或抵押权人)。此举平衡了交易效率与安全，符合《农村土地承包法》第四十一条“土地经营权流转期限超过五年应当登记”的立法精神。若未来立法将长期土地经营权明确为“次级用益物权”，则需转为登记生效主义(设权登记)。例如，对于流转期限超过10年或用于抵押融资的经营权，登记应作为物权变动的生效要件，以强化权利排他性。
4.3. 实践适配：区分流转形式
在实践中，土地经营权的性质可以根据流转形式进行区分。以五年为期，五年以上为长期流转，其余称为短期流转。对于短期流转(如出租、转包)，维持其债权性质即可满足需求。而对于长期规模化经营(如入股、抵押)，则可以通过特别法赋予其物权效力，以满足融资需求，推动农业现代化。这种区分不仅符合实践需求，还能更好地保障经营权人的权益。在融资担保方面，应以物权性土地经营权抵押，以债权性土地经营权流转收益质押。根据土地经营权性质选择担保方式，符合《中华人民共和国民法典》内部条款与内外部条款的体系解释[23]。
但有一项例外，即在出租这种流转方式中，土地经营权也应享有部分物权地位，对租赁关系提供物权化保护，在实践中的体现即出租流转的土地经营权可以依法进行不动产登记。在物权概念中，未经登记的物权也可生效。此时赋予出租流转方式中的土地经营权以物权保护，就可以避免因登记不及时而导致的隐患。
此外，出租流转的土地经营权同样具有融资担保能力。《承包法》第四十七条所指“土地经营权”应包含租赁权在内，结合2019年中央一号文件“允许承包土地的经营权担保融资”的精神，在租赁权具备登记能力的前提下，不应将其排除在融资担保的客体范围之外[24]。
4.4. 制度协调：强化集体所有权功能
在土地经营权的制度设计中，必须强化集体所有权的功能。一方面，明确集体所有权的行使规则，防止经营权虚化承包权；另一方面，通过成员权制度保障农民在承包期满后的重新分配权益，化解失地风险。这种制度安排能够在保障农民权益的同时，为土地经营权的流转提供稳定的法律环境。
5. 结语
土地经营权性质的研究紧密围绕农村土地“三权分置”这一核心议题展开，其内在逻辑是在政策导向、法律逻辑与现实需求的三角框架内探寻平衡。当前土地经营权的阶段性定位是债权为主、物权化为辅，明确土地经营权以债权属性为主导，同时通过强制性登记对抗制度(特别是对于中长期流转)赋予其稳定性与公示公信力。此定位既契合《中华人民共和国民法典》对债权流转的规范框架，有效规避了与物权法定及“一物一权”原则的直接冲突，又能在保障交易安全的前提下满足土地灵活流转的现实需求，为农业适度规模经营的初期发展提供坚实的法律基础。展望未来，在我国土地公有制背景下，立法可考虑将土地经营权升格为法定次级用益物权。这一制度创新旨在回应土地公有制下所有权处分受限、需强化用益物权流转功能的本土化特征，为土地经营权的长期稳定、融资担保和对抗效力提供更高层级的物权法保障。在具体路径上，土地经营权定位的有效实现，亟须同步完善农地统一登记体系(明确登记内容、效力与程序)，清晰界定经营权与承包权的权利边界(预防权利冲突)，并强化集体所有权的权能行使与监督机制(防止虚化、保障农民成员权益)，以实现放活经营权与稳定承包权的动态平衡。