1. 引言
自我国改革开放以来，各地的开发区如雨后春笋般迅速发展起来，为国家经济发展和改革开放作出了巨大贡献。按照批准机关的不同，开发区可以分为不同层级，如国家级开发区、省级开发区等。我国对地方开发区的管理，一般采取由地方政府在开发区设立管理机构，由管理机构行使管理权的模式。由于开发区管理机构的特殊性加上相关法律规定的不明确，相关管理机构是否具有行政诉讼被告资格在行政诉讼中存在较多争议。虽然2018年2月8日正式实施的最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》(以下简称《行诉法解释》)第21条的规定有效回应了当前我国各类开发区管理机构参加行政诉讼的资质问题，但对于行政行为由非国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构及其所属职能部门作出时，应以何主体为被告的规定仍不够清晰，导致实践中仍未形成统一的判定标准。为此，本文立足规范文本和司法裁判两个维度，对开发区管理机构的行政诉讼被告资格进行剖析，以期厘清法理层面与审判实务中的困惑。
2. 《行诉法解释》作出创设性规定的缘起
目前，我国各类型、各层级的开发区数量众多，分布广泛。“开发区热”在我国改革开放进程中多次上演，导致了不同级别、各种版本、多个阶段的开发区数量众多，无序、同质化竞争、制度失灵、体制回归等现象，已成为制约开发区可持续发展的重要瓶颈。与此同时，全国层面还不存在一部关于开发区管理的法律规范，导致开发区管理机构的行政主体资格在实践中争议较大；而各地法院对于开发区管理机构能否作为行政诉讼被告参加行政诉讼，裁判标准和说理角度也不尽统一。
2.1. 规范文本中开发区管理机构的法律性质不一
我国《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(以下简称《地方组织法》)列举规定了我国的各级行政序列，但开发区管理机构并不包含在行政序列中，因此开发区管理机构的行政主体资格常常受到质疑。2007年我国商务部、科技部拟联合制定《国家级开发区管理条例》，赋予国家级开发区管委会作为“省或市政府派出机关”的法律地位，但该法因种种原因至今没有出台[1]。2014年修正的《安全生产法》第八条第三款1也曾将开发区管委会与街道办事处共同列为政府的派出机关，但该规定在一定程度上存在与《地方组织法》相矛盾的风险。迄今为止我国还不存在一部全国性、综合性的法律规范以明确开发区管理机构的法律地位，有关开发区管理机构的规定散见于部门规章、地方性法规、地方规章等规定之中，且它们对开发区管理机构法律地位的规定均不相同，主要存在政府派出机构、政府派出机关、一级政府、被授权组织以及受委托组织等观点。另外，实践中存在一些开发区管理机构的新型模式为认定其法律性质增加了难度。如山东省淄博市经济开发区采用的是合并制运营模式，即成立管理委员会的同时，还成立开发区建设总公司，与管理委员会实行一套班子、两块牌子，负责开发区的管理与建设。还有类似广州开发区、苏州高新区(虎丘区人民政府)等先后政区化也为确认开发区管理机构的性质造成困难[2]。
总之，从规范文本视角来看，开发区管理机构在现行有效的法律文本中性质不一，行政主体资格不明。这样一来，一方面开发区管理机构和政府之间的关系难以厘清，权限划分不明晰，二者之间谁行使权利，谁承担责任成为难点。尤其是在没有法律强制性规定的约束下，“踢皮球”的推诿现象不可避免。另一方面，开发区管理机构由于没有合理的法律地位，在执法中也异常尴尬。行使大量行政职权的需求因其没有合法的权力来源，行使权力的范围、程序也就没有法律的依据和保障，必然与其他行政机关产生权力冲突，大大降低行政效力。在政府执政理念从“管理型政府”向“服务型政府”转变的重要时期，开发区管理机构的法律性质还处于模糊不清的状态，最终必然会制约开发区的发展。
2.2. 司法审查裁判标准的不尽统一
在现行有效的法律文本对开发区管理机构法律性质的规定严重缺位的情况下，行政诉讼承担的责任重大。但在《行诉法解释》出台之前，各地法院对于开发区管理机构是否具有行政诉讼的被告资格，认定的方式或者裁判标准不尽统一，司法审查中主要存在几种不同的模式：一是适用法律规范或规范性文件认可开发区管理机构的被告资格；二是未适用任何法律规范直接认可开发区管理机构的被告资格；三是在裁判文书中回避开发区管理机构是否具有被告资格的问题；四是以开发区管理机构没有法定授权等理由否定其被告资格[3]。
在法院认可开发区管理机构具有被告资格的案件中，各法院在认定方式上存在区别，开发区管理机构被认定为是行政机关、政府派出机构、被授权组织等，能行使一定管理权和行政职权。在法院否认开发区管理机构被告资格的案件中，法院认为开发区管理机构是受委托组织，对外不能以自己的名义行使行政管理职权，也不能独立承担法律责任。在以开发区管理机构职能部门为被告的案件中，大部分法院认为无论是国务院批准设立还是省级政府批准设立的开发区管理机构职能部门都是该开发区的内设机构而不具有独立的行政诉讼被告资格，极少部分法院认可开发区管理机构职能部门的行政诉讼被告资格，如在“李德强等诉长春高新技术产业开发区规划局”一案中2，法院认为长春高新技术产业开发区规划局在其职权范围内具有行政处罚权，具备行政诉讼案件的被告资格。
我国对行政诉讼被告资格的认定始终存在两种不同的标准：一是“谁主体，谁被告”。这是目前我国行政法学理论和司法实务部门判定行政诉讼被告所遵循的主流规则。该观点认为，具备行政主体资格是成为行政诉讼被告的前提条件[4]。二是“谁行为，谁被告”。持该观点的学者提出，行政主体与行政法的关系只能是行为与规范的关系。在行为标准论的框架下，确定行政诉讼的被告是以行政行为为标准，不考虑行为机关是否具有行政主体资格[5]。这也是为什么在司法实践中有的法院以被诉开发区管理机构具有法规、规章授权为由认可其具有被告资格，而有的法院以开发区管理机构是被诉行政行为的实际作出者为由认可其具有被告资格。
3. 开发区管理机构行政诉讼被告资格的现行判定标准及存在问题
《行诉法解释》第21条规定：“当事人对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的，以该开发区管理机构为被告；对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以其职能部门为被告；对其他开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以开发区管理机构为被告；开发区管理机构没有行政主体资格的，以设立该机构的地方人民政府为被告”。不难发现，该条解释在认定开发区管理机构是否具备行政诉讼被告资格时采取了两个认定标准：一是行政级别标准。对于国务院、省级人民政府批准设立的开发区，其管理机构以及管理机构所属职能部门直接具有行政诉讼被告资格；而对于省级以下政府设立的其他开发区，不论是管理机构还是管理机构的职能部门所做之行为，均统一以该开发区管理机构为被告，其职能部门则不具有被告资格。二是行政主体标准。对于省级以下政府批准设立的开发区管理机构，该解释关注到了当时一些开发区管理机构可能不具备行政主体资格的事实，为了保障相对人的合法权益和诉求，则规定以设立该管理机构的地方人民政府为被告。
《行诉法解释》之所以给予省级以上开发区“特殊政策”，而对省级以下开发区“另眼相看”，主要考虑到除了国务院和省级人民政府批准成立的开发区外，一些地方政府和部门擅自批准设立名目繁多的各类开发区，随意圈占大量耕地和违法出让、转让土地，越权出台优惠政策，导致开发区过多过滥，严重损害了农民利益和国家利益。如果仅是简单地以省级以下地方人民政府是否批准为依据判断开发区管理机构是否具有行政主体资格，只会纵容省级以下地方政府巧妙逃避法律责任，由其批准设立的开发区管理机构代为承担法律责任[6]。
即便《行诉法解释》第21条在制定时已经考虑到多方面的现实状况，在一定程度上有助于解决开发区管理机构被告资格的判定问题，但也引发了新一轮待解决的问题：
3.1. 行政级别标准缺乏合法性支撑
《行诉法解释》第21条在对国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构及其所属职能部门的资格认定上直接效仿对一级政府及其职能部门的资格认定，而没有考虑这些开发区管理机构是否具有法律、法规、规章授权。这意味着，只要是国务院、省级人民政府批准设立的开发区，其管理机构及其所属职能部门就自然而然具有行政主体资格[7]。随之而来的疑问是，认定国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构及其所属职能部门具有行政主体资格的法律依据是什么？国家级、省级开发区管理机构的设置不同于一级政府，政府及其职能部门是依照《宪法》《地方组织法》等法律的严格程序而设，但《地方组织法》并未承认开发区管理机构的合法地位，很多省份制定的开发区的地方性法规或者政府规章中也并未授权开发区管理机构及其所属职能部门以自己的名义独立作出行政行为。因此，国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构及其所属的职能部门并不必然具有行政主体资格，《行诉法解释》第21条一律赋予省级以上政府批准设立的开发区管理机构及其职能部门以行政诉讼被告资格的规定缺乏合法性支撑。
3.2. 行政主体与行政诉讼主体概念混同
通说认为，行政主体具有合法的行政权力、以自己的名义实施职权、具备承担责任的能力。其重在解决行政组织系统的统一和协调，强调行政实体责任的最终归属；而对于行政诉讼被告资格的判定一方面要根据实体法上的行政主体资格，另一方面是从诉讼方便和顺利的角度进行考量，将一些不具备行政主体资格的组织纳入到行政诉讼主体中。《行诉法解释》第21条即将行政实体法上不具备行政主体地位或者行政主体地位不明确的开发区管理机构，在满足一定条件的情况下赋予其行政诉讼被告资格，这无疑对于明确行政诉讼被告，解决行政争议具有重大意义。但是部分学者因为《行诉法解释》第21条肯定了开发区管理机构的行政诉讼主体资格，而在逻辑上反推开发区管理机构的行政主体地位，则属于本末倒置，混淆了行政主体与行政诉讼主体二者的逻辑关系。
3.3. 识别其他开发区管理机构及其所属职能部门被告资格标准不一
仅从规范适用的角度来说，原告和法院的确可以通过《行诉法解释》第21条准确识别省级以上政府批准设立的开发区管理机构及其所属职能部门的被告资格，因此实践中判定省级以上政府批准设立的开发区管理机构及其所属职能部门被告资格的难度不大，争议主要集中在其他开发区管理机构及其所属职能部门的被告资格识别上。而判断其他开发区管理机构是否具有行政主体资格的标准，主要是看其是否有法规或者规章的授权。然而，实践中各地区法院在识别此类被告时呈现出标准不一的状况。如徐顺利、丁素敏等诉郑州高新技术产业开发区管理委员会强制拆除一案中3，在郑州高新技术产业开发区管理委员会显示为市政府的派出机构且在《郑州市人民政府关于合村并城工作的指导意见》中没有对其具体明确授权的情况下，法院在裁判理由中仅仅因“城中村改造的行政主体是高新区管委会，原告涉案房屋被拆除明显符合高新区管委会的行政目的”为由就认定高新区管委会具有被告资格。而在闫存义诉阳泉经济技术开发区管理委员会行政强制一案中4，再审法院则是依据“谁行为，谁被告”，从会议纪要以及专项行动函中认定管委会实施了拆除房屋的行为，从而是适格被告。
4. 开发区管理机构行政诉讼被告资格判断标准的构建
4.1. 明确开发区管理机构的法律性质
迫于开发区管理机构在我国各地普遍设立的现实状况，明确开发区管理机构的地位尤为重要。但具体将开发区管理机构定位为哪一类型是各地开发区的分歧所在，也是学者们争议的焦点。笔者建议对开发区管理机构的法律定位应该依据实际情况一分为二：将省级以上政府批准设立的开发区管理机构定位为政府的派出机关；将其他开发区管理机构定位为法规范授权组织。这样的定位主要基于以下考虑：
第一，将省级以上政府批准设立的开发区管理机构定位为政府的派出机关可以为现行《地方组织法》第85条所容纳。《地方组织法》第85条第一款规定：“省、自治区的人民政府在必要的时候，经国务院批准，可以设立若干派出机关”。依据该规定，省级政府批准设立的开发区管理机构自然而然可以解释为该条中的派出机关。而市、县一级人民政府等批准设立的开发区管理机构由于《地方组织法》第85条第二、三款明确限定了派出机关的类型为区公所和街道办事处从而不符合派出机关的规定。
第二，省级以上政府批准设立的开发区管理机构拥有综合性的管理职能，下设职能部门对开发区内的行政、经济、社会等事务开展管理，且在管理过程中大多能够以管理机构自身的名义进行各种活动，最后由自身为其开展的管理活动承担责任，比较贴合派出机关的基本特征。不仅如此，从近几年的立法趋势来看，近几年的地方性法规也都倾向于将开发区管理机构界定为派出机关。如《湖北省开发区条例》2019年11月29日公布，2020年3月1日实行，其在第六条中明确规定了“开发区管理机构作为开发区所在地人民政府的派出机关”；山西省、辽宁省的开发区条例也都是2019年通过的5。
第三，该定位与《行诉法解释》第21条的规定相契合。首先，如若将省级以上政府批准设立的开发区管理机构定位为派出机关，便解决了《行诉法解释》第21条一律赋予省级以上政府批准设立的开发区管理机构以行政诉讼被告资格所面临的合法性问题。其次，《最高人民法院行政诉讼司法解释理解与适用(上)》一书中提到在判断其他开发区管理机构是否具有行政主体资格时，主要看其是否具有法规或者规章的授权。可见，对于其他开发区管理机构来说，是否有法规范授权是确定其主体性质和行政诉讼被告资格的核心要件。行政主体资格的获得有赖于行政职权的取得，没有行政职权的组织不具备公共职能，不能行使行政权力。在这样的理论支配下，将其他开发区管理机构定位为法规范授权组织，授予其在授权范围内依法行使职权并以被告的身份参与行政诉讼，实际上是将开发区管理机构行政权力的合法来源落实到法律、法规或规章的授权。
4.2. 完善开发区相关法律法规
开发区管理机构法律地位的明确，完善立法是必然途径。虽然各地区开发区发展中追求的目标与选择的管理模式千差万别，但是管理机构存在的目的都是为区域经济发展服务，其法律地位、功能等问题均有相通之处，为制定统一的开发区法提供了可能性。统一的开发区立法将承担三重使命：第一，规范开发区的设置。实践中有关开发区制度设置分散在政府文件、地方立法中，导致立法缺乏统一性，且多集中分布在地方性法规中。依据此类地方性法规获得的权限，容易导致地方立法碎片化，使得相当数量的开发区游离于法律之外。开发区管理机构要依法设立，规模不得随意扩大、结构不得随意改变、职能不得随意增减。开发区管理机构的人员管理也必须在平等、民主和理性的基础上，通过法律加以规范。其二，设定开发区的行政权。开发区的行政权主要来源于法律、法规、规章的授权行使，法律层面关于行政权力规定往往比较原则和抽象，需要地方性法规、行政规章加以具体化。在行政权配置的过程中，需要处理好开发区管理机构及其职能部门和关联上下级行政机关及其职能部门的关系，重点发挥开发区管理机构作为经济战略地位的作用。其三，监督开发区的财产使用。开发区管理机构若成为行政诉讼被告，意味着要独立承担责任。在人民法院依法作出撤销、变更、履行义务、责令被告采取补救措施等判决时，开发区管理机构承担责任的物质基础应当有明确的法律规定。同时开发区内的公物所有权、使用权等亦须因地制宜加以调整。
从当前阶段来看，对开发区进行统一的立法，还需要一段时间做准备，那么可以先行出台行政法规，在行政法规中对开发区管理机构的法律地位、功能定位等基础问题做出明确的规定，在部分地区试行并根据实际情况进行调整；待其更加完善之后，再将其制定成针对全国范围内开发区的统一法律。在统一法律的指导下，各地开发区依据自身发展的相关情况做出调整，根据实际需要制定出与本地区发展相符合的地方性法规和规章。这样一来，统一的开发区法与各地区开发区法规、规章等形成一个综合性的开发区法律体系，为开发区的发展提供法律的保障[8]。
4.3. 恰当取舍《行诉法解释》第21条的规定
行政诉讼复杂的被告制度不仅需要解释，也面临重构[9]。基于前文对《行诉法解释》第21条现行判定标准及存在问题的梳理，该条对关涉开发区管理机构的被告资格的综合判断标准有待改进和修正。在上述明确开发区管理机构法律性质的前提下，行政级别标准缺乏合法性支撑的难点已经破解，仍待解决的主要是其他开发区管理机构行政诉讼被告资格的判定标准问题。笔者认为在审查被诉的其他开发区管理机构是否具有行政诉讼被告资格时，只需要审查开发区管理机构及其职能部门是否具有法规或规章的授权。如果开发区管理机构及其职能部门具有法规或者规章的授权，就应当认定该开发区管理机构具有行政诉讼被告资格；反之若不具有法规或者规章授权，则应以设立该机构的行政机关为被告。这样的规定指向明确、逻辑清楚，并且更具有合法性、简洁性的优势。因此，笔者建议将《行诉法解释》第21条规定为：当事人对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的，以该开发区管理机构为被告；对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以其职能部门为被告；对其他开发区管理机构及其职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以其是否具有法规或者规章的授权而定。具有法规或者规章的授权的，以该开发区管理机构为被告；没有法规或者规章授权的，以设立该机构的人民政府为被告。
4.4. 规范对开发区管理机构的授权
在全面依法治国、依法行政的背景下，追求合法性和法治化是现代行政的重要目标。一切机构或组织，具有合法的权力来源，必然能获得充分的理论话语权和各项改革发展事业的推进力。对于改革发展中的开发区管理机构及职能部门，获得合法的行政权力来源对于迈向法治化的发展方向至关重要，因此有必要规范对开发区管理机构的授权。从授权方式上来说，单一授权或概括授权在理论上并没有孰优孰劣之分，只有哪一种方式更符合实际需要。作为特殊机构的开发区管理机构，概括性授权固然能够提供广袤的发展空间，但其非规范性和随意性也会悖离法治行政的基本要求。而对开发区管理机构进行单一具体授权，能够保障其在法治的底线要求下进行改革创新，也有利于当事人和司法机关判断其在具体案件中的被告资格。从授权范围来看，由行政管理区向经济功能区转变必然是一大趋势。对于开发区管理机构的授权主要应该集中在开发区的招商引资、产业培育、技术合作等经济工作中，而对于司法、民政救济、社会建设等其他社会管理事务应回归于当地政府负责。
5. 结论
规范开发区管理机构的运行，完善法律法规是枢纽；明确开发区管理机构的被告资格判定标准，把握问题本质是关键。开发区管理机构的被告资格问题，归根到底是明确其法律性质的问题。本文对开发区管理机构的法律定位分层对待，将省级以上政府批准设立的开发区管理机构定位为政府的派出机关；将其他开发区管理机构定位为法规范授权组织。并在保留行政级别标准的前提下，对其他开发区管理机构的被告资格判定采用法规范授权标准，这种授权标准不仅能解决开发区管理机构被告资格认定的难题，也能规范开发区管理机构的权力行使，不仅能解决开发区人的忧心忡忡，更能保障普通民众的权益。当前，开发区管理机构的运行还缺乏规范统一的规定，法治秩序很难建立起来。若要全方位解决开发区管理和运行存在的问题，制定开发区相关法律法规是必由之路。相信随着依法行政的推进和法律的完善，开发区问题会越来越受到重视，开发区的法治化也将会得到提升，开发区管理机构的行为更符合公众的期待，开发区管理机构被告资格的确定标准也将获得各方认可。
NOTES
1《安全生产法》(2014年修正)第8条第3款：“乡、镇人民政府以及街道办事处、开发区管理机构等地方人民政府的派出机关应当按照职责，加强对本行政区域内生产经营单位安全生产状况的监督检查，协助上级人民政府有关部门依法履行安全生产监督管理职责”。值得注意的是，该条在2021年《安全生产法》修正后已经不再规定开发区管理机构的法律地位。
2参见吉林省长春市中级人民法院行政裁定书(2016)吉01行终87号。
3参见河南省郑州市中级人民法院行政判决书(2018)豫01行初181号。
4参见山西省高级人民法院行政判决书(2019)晋行再28号。
5《山西省开发区条例》(2019年3月1日实施)第14条：“开发区管理机构作为所在地县级以上人民政府的派出机关，在规定的职责范围内行使经济管理权，提供投资服务保障”。《辽宁省开发区条例》(2019年1月1日实施)第22条：“开发区管理机构作为所在地市、县人民政府的派出机关，在规定的职责范围内行使经济管理权限，提供投资服务。除代管乡镇、街道的开发区外，原则上不承担社会管理职能”。