1. 引言
法律是具有滞后性的，其往往受限于社会的发展，我国的刑事法治也经历了从严打到轻缓的政策。伴随着积极刑法观的深入，我国立法和司法均呈现出了轻罪治理的走向。学术界也在不断讨论轻罪制度封存等新制度，但是关于轻罪的定义仍然存在比较大的争议。行政犯因为其特殊性，成为了刑事治理的重要环节，从我国刑法沿革来看，修改的罪名主要集中在危害社会主义市场经济管理秩序和妨碍社会管理秩序，行政犯在其中占有很大的比例，由此不难看出，我国刑事政策的变化。笔者粗略统计刑法至少有250个左右的罪名属于典型的行政犯。诚然，行政犯在防范社会风险和打击犯罪方面起到积极作用，但是行政犯因为其特殊性，在一些判决里存在比较大的争议，容易受到社会讨论和质疑。比较典型的例子有：赵春华非法持有枪支案、王力军收购玉米案、陆勇销售假药案等。由于行政犯罪名的特殊模式，行为人在很多时候并不存在“违法性认识可能性”，例如赵春华对于自己所持的玩具枪不可能认识到构成非法持有罪；王力军收购玉米案，对于其无证持续收购玉米加重处罚的行为，本身就不具有期待可能性，该案最终也被改判为无罪。有些学者认为，原有的行政犯出罪方案都存在一定的缺陷，不足以作为形成良好行政犯出罪机制的核心，或者是标准模糊，无法从个案推广到类案，或者操作困难，对于司法工作者要求过于严格，因此都不是理想的解决方案，总的来说，即没有涉及到行政犯出罪机制问题的本源[1]。因此，对于规范出罪要从其实质解释出发，并结合教义学的理论依据，综合考量。这些案子在审判过程中往往面临着规范正义与公民朴素正义之间的冲突，犯罪的本质特征就是具有社会危害性，而在上述案子中有些明显不存在社会危害性，而仍然被认定为犯罪。因此在司法层面如何规范行政犯出罪，解决行政犯出罪难，行刑衔接失效等问题，就显得尤为重要。本文从行政犯的讨论出发，论证现阶段的困境，以及围绕行政犯找寻合理的出罪路径，从而为完善我国司法制度，提供理由依据。
2. 轻罪治理背景下行政犯的出罪现状与困境
(一) 轻罪型行政犯的出罪现状
1、行政犯入罪易、出罪难
当前我国司法实践中关于行政犯出罪的认定，主要是依托证据不足或刑事政策调整来寻求出罪，这体现了当下我国行政犯出罪制度缺失，造成行政犯出罪难的态势。根据2020年至2024年最高人民法院公报中的全国法院司法统计公报[2] (表1)，2024年全国法院系统宣告无罪数为598人，其中侵犯公民人身权利民主权利罪、侵犯财产罪无罪数分别为255人、124人，共计379人，约占无罪人数的63%。如果承认上述两类犯罪为自然犯，那么法定犯无罪人数占无罪总数人比例约37%，这还不包括两类犯罪之外其余是否为自然犯，事实上法定犯的无罪人数比率更低，行政犯作为法定犯的一部分，其无罪比率自不待言。同理可计算出2023年自然犯无罪人数占比约62%，而法定犯的占比约38%；2022年自然犯无罪人数占比约70%，而法定犯的占比约30%；2021年自然犯无罪人数占比约67%，而法定犯的占比约33%；2020年自然犯无罪人数占比约65%，而法定犯的占比约35%。通过近五年的司法数据可以肯定，相比自然犯而言，法定犯出罪更难，行政犯出罪更是少数。
Figure 1. The number of acquittals among the effective judgments of criminal case defendants
表1. 刑事案件被告人判决生效情况中宣告无罪数量
年份 |
宣告无罪 |
侵犯人身权 + 侵财类1 |
其他2 |
其他占比3 |
2024 |
598 |
379 |
219 |
37% |
2023 |
804 |
501 |
303 |
38% |
2022 |
631 |
443 |
188 |
30% |
2021 |
894 |
599 |
295 |
33% |
2020 |
1040 |
676 |
364 |
35% |
2、呈现定罪免罚趋势
比较我国《刑法》第37条与第13条的规定，定罪免刑与无罪处理之间在于“犯罪情节轻微”与“犯罪情节显著轻微”的差异，很显然，这是一个没有办法量化而由法官自由裁量的规定[3]。法官在进行自由裁量，往往会因行为缺乏统一的认定标准和规范的程序引导，导致行政违法与刑事犯罪边界十分模糊，难以区分，进而在作出判决时，为规避执法风险，选择一种相对来说较为“稳妥”的处理结果，将某些本应该排除在犯罪之外的行为也纳入了刑法的规制范围。对于该类案件适用刑法第37条的“免予刑事处罚”，表面上看似是摆出了“宽大”的、“宽严相济”的姿态，但实质上是对犯罪的认定的模糊，是对罪刑法定原则和刑法谦抑性的背离。对本不应该纳入刑事犯罪的行政违法予以定罪免罚，说明了我国行刑衔接机制的缺陷性以及问题。这种定罪再免刑的处理方法，在司法实践中成为部分案件的常规处理路径，具有普遍性的趋势，并成为司法实践中一个常见的实践情况。
(二) 轻罪型行政犯的出罪困境
1、出罪依托证据不足
在轻罪型行政犯的追诉实践中，“证据不足”几乎构成了无罪判决的唯一路径，这一现象深刻揭示了出罪机制的结构性困境。行政犯因其特殊的“双重违法性”决定其高度依赖行政机关的调查和证据收集的规范性。然而，行政取证调查程序与刑事取证调查情绪存在较大的差异。行政机关的取证规范性往往低于刑事诉讼标准。诸如笔录制作不规范、物证提取缺乏完整链条、证人身份核实不严等程序瑕疵屡见不鲜。当这些存在瑕疵的行政证据进入刑事程序后，极易因不符合“确实、充分”的刑事证据标准而被排除，导致本可证明案件事实的材料无法有效转化，显著抬高了“证据不足”情形的发生率，使部分事实存疑案件难以跨越定罪门槛[4]。轻罪案件通常案情简单、社会影响较小，在基层法官案件数量普遍压力比较大的今天，司法机关往往缺乏足够动力重新开展刑事侦查补充证据，最终只能以“证据不足”作出无罪判决。
2、出罪结果易受政策性调整
我国作为一个成文法国家，在绝大多数情况下，判断一个行为是否值得科处刑罚往往在于其行为是否被法律明文规定为应当进行处罚的情况，而很少从其行为本身的价值评价出发。轻罪型行政犯的出罪路径本应在刑法教义学框架内通过犯罪构成要件的实质解释等方式实现，但实践中却呈现出出罪结果高度依赖法律政策性调整的困境。任何时代的法治都带有政策的烙印，对于不具有预防必要性的行为理应出罪[5]，但这也使得轻罪型行政犯的出罪逐渐偏离稳定的教义学轨道，转而变为了易受政策调整而改变，使得轻罪型行政犯的出罪缺乏稳定可持续的规则，最终陷入“政策有规定则能出罪，政策无细化则难出罪”的困境。
3、行刑反向衔接不足
轻罪型行政犯出罪后行刑反向衔接不足，也是当前较为普遍的情况，我国也出台过相对应的司法意见。《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》第五项规定：“人民检察院对作出不起诉决定的案件、人民法院对作出无罪判决或者免予刑事处罚的案件，认为依法应当给予行政处罚的，应当提出检察建议或者司法建议，移送有关行政执法机关处理。”该条意见规定了我国法院可以通过司法建议对不构成犯罪或免予刑事处罚的案件移送行政机关处理。但其也存在前置性条件，第一个是行为人已经派出了刑事处罚的可能性，第二个是其行为违反了行政法规，应当给予行政处罚，只有符合两条前置性条件时，其才能进行反向行刑衔接。但是在司法实践中，并没有具体的法律规定，如何进行衔接？如何进行处罚？处罚的范围等均未作出具体规定，缺乏可操作的引导。导致出罪难，执行起来难，同时因没有具体的法律规范指引，导致在出现判罚问题追责时，难以具体追究责任。
3. 轻罪治理背景下行政犯出罪功能难实现困境考察
(一) 以刑制行的扩张化与轻缓化治理的抵牾
当前行政犯立法的扩张趋势，本质上是风险社会治理范式在刑事领域的映射。其通过将大量抽象危险行为前置化入罪，强化了对社会风险的预防性控制，却同时引发了刑罚附随后果泛化、罪刑结构失衡以及行刑反向衔接不足等系统性困境。此种扩张逻辑与轻罪治理体系所倡导的刑法谦抑性、人权保障及刑罚轻缓化等核心原则形成深刻抵牾。
轻罪治理的内在要求体现为三重关系的协调统一：第一，犯罪防控与人权保障的衡平关系，需避免刑罚权过度干预公民自由，应当最大限度的保障私权利；第二，个体化差异与一般预防的功能关系，应警惕重刑化对行为人再社会化的阻碍，个体化的处罚不能替代其一般预防；第三，刑法手段与行政规制的层级关系，须坚守刑法的最后手段性(ultima ratio)，然而，行政犯的泛化立法与司法实践，不仅导致行政案件大量涌入刑事程序，更因犯罪附随后果引发的资格剥夺、社会排斥等效应，背离了轻缓化治理的初衷。
纵观我国刑事政策的演进脉络，在当前轻罪治理的背景下，非监禁刑适用比例逐年上升，以北京市海淀区检察院为例：从非监禁刑的适用情况看，轻罪案件被宣告缓刑、判处管制、单处罚金等非监禁刑的比例呈现上升趋势，近两年来尤为明显。2018年非监禁刑适用率仅为15.39%，2022年该比例则上升至41.38%，较2018年上升26个百分点。今年1~8月份，非监禁刑的适用率则上升至55.58% [6]。其次，死刑罪名也逐渐限缩，最高检也提出了构建轻重有别的轻罪治理体系。但行政犯的扩张构成了悖论，这种立法层面的张力，凸显了风险控制与自由保障之间的价值抉择困境。
从法哲学的角度出发，“慎刑”思想是中西法治文明精神的重要内核之一，我国早在西周时期就提出了“明德慎罚”的思想；在西方刑法学重要鼻祖贝卡利亚在《论犯罪与刑罚》中更直指：“刑罚的威慑力不在于其严酷性，而在于其不可避免性。”随着人类文明社会的进步，“刑法谦抑性原则”原则早已成为了现代刑法学的共识，该原则要求立法者在处理司法案件时，考虑行为的社会危害性层级，并且应当优先从民事或行政的角度出发处理问题，只有穷极其他所有法律均无法救济时，才考虑适用刑法保护某种利益。
(二) 违法性判断的依赖性与行政犯类型化区分不足
关于行政犯的分类，目前学界正面说明行政犯标准的代表性观点有：伦理标准；社会危害程度标准；行为类型标准；法益侵害标准；双重违法性标准五种[7]。笔者认为，前四种学说均存在不同程度的理论局限。相比之下，双重违法性标准的解释更具有精准性与具体性。因此，更宜作为界定行政犯的核心依据。该标准主张，行政犯的本质特征在于其同时兼具行政违法性与刑事违法性，即行为首先违反了前置性的行政法律规范。
因此，很多学者就在此基础上构建了相对应的框架，即行政违法和刑事违法的关系。其中主流观点是行政违法第一性与刑事惩治第二性的二元制裁模式，该模式强调，行为的刑事违法性以行政违法性为适格前提，二者呈现出清晰的位阶关系：具备刑事违法性必然蕴含行政违法性。
但是该种学说在特定情形下的解释力仍显不足，具有其不合理的地方。目前我国刑法中存在大量以“违反规定”“违反国家规定”等需要援引其他行政性法律法规来进行判断的空白罪状，有的罪名甚至直接以“受过行政处罚”“未经行政许可”作为入罪的前提。在此情况下，部分罪名的构成要件解释需要参考行政规范，势必要求依附与行政犯的立法模式和依附与行政犯的立法解释。此时，对于行政法如何进行解释，以及解释的范围均不明确。
由此导致的结果是，对于部分行政犯罪名，其前置行政规定与刑法条文仅呈现部分重合，难以简单套用严格的位阶关系模型。罪刑法定原则作为刑法的基石，要求构成要件具有明确性。然而，对于上述部分罪名，其具体违法性判断应适用哪一层级、何种性质的行政规定，最终指向刑法哪一条文，均存在模糊地带。
尽管如此，双重违法性标准的内在逻辑，即行政犯必须同时触犯行政法与刑法，依然具有合理性，其蕴含的位阶性在多数情形下客观存在。因此，笔者认为违法性判断可将双重违法性标准作为主要方法，在此前提下，结合行政法和刑法的“双重视域”对其进行教义学规则的具体化，并以此作为行政犯审查的前置性阶层。
(三) 刑事优先性的程序设置与行刑分流功能孱弱
当前，我国的法律体系整体来说较为完善，从部门法到程序法均作了具体的规定，但是部门法与部门法，部门法与程序法之间的衔接，仍然存在一些问题，尤其是不同机关，不同性质的法律之间的衔接不足的问题仍然较为突出。有案不移、有案难移的问题较为突出，且基于刑法的谦抑性以及行政前置性的要求，实践中有时会采取行政优先的原则，但由于行政机关的侦查能力有限，侦查时不能侦查到位或者会影响证据的及时收集，反而不利于案件的进一步查明，在此背景下，刑事优先原则孕育而生。
所谓的刑事优先性是指，在行政违法调查程序中发现有可能构成刑事犯罪时，则中止行政调查程序，并将案件的有关材料移交给刑事侦查机关，并依照刑事诉讼法来追究其刑事责任。在进行刑事处罚以后，根据我国的一事不二罚原则，一般不再追究其行政责任，但是如果是不同种类的行政处罚，则可以追究。刑事优先性原则独立于犯罪侦查程序与行政违法调查程序，其存在基础是两个程序相分离，彼此独立，在行政违法调查程序中发现涉嫌犯罪时，不能以行政违法调查程序代替犯罪侦查程序。
需要特别强调的是，适用“刑事优先”原则的关键节点在于“发现犯罪线索”。其移送标准并非要求行政调查必须达到“证据确凿”或“构成犯罪已然确定”的程度，而是在初步掌握涉嫌犯罪的合理线索时，即负有立即移送的法定义务。
4. 行政犯罪质与量评价下规范出罪的阐释
(一) 罪质、罪量一体评价的规范出罪的阐释
犯罪行为具有刑事违法性、刑罚处罚性、社会危害性三个特征，其中社会危害性是其最本质的特征，犯罪行为不仅要看行为人行为是否违反刑法规定，也要从其行为的量出发，综合考量，例如危险驾驶罪中关于血液酒精含量的不同，而作出不同的处罚。犯罪取决于行为性质，刑法规定的行为就是犯罪，简称罪质[8]。罪质就是犯罪的实质，是判断行为是否有法益侵害性的基础。同时，从刑法第13条的但书规定出发，也能看出判断行为人行为是否值得刑法处罚，除了罪质以外，还需要有量的规定，如果具有法益侵害性，但是“情节显著轻微危害不大的”也仍然无需通过刑法进行处罚。即罪量也是构成犯罪的基本条件。有学者认为行政违法与刑事犯罪的主要区分在于构成要件符合性层面，因为目前理论界主张的犯罪构成体系是三阶层犯罪的递进式评价，所以如果能在第一个层面就作出无罪的判断，显然从节约司法资源的角度是最有利的[9]。因此，要立足于其罪质与罪量综合考量，从形式与实质出发，以事实为依据，以法律为准绳，综合判断行政犯是否符合出罪的条件。
当前，我国学术界关于行政犯与行政违法理论上存在“完全从属说”和“独立判断说”以及“相对独立说”。“完全从属说”已成为少数观点，普遍观点认为应当在行政犯构成要件要素从属的基础上，相对独立的判断行政犯是否具有法益侵害性和应受处罚性。正如上文所言，我国刑法关于定罪采取的是罪质与罪量的双重要求，通过定性与定量的方式将不具有刑罚必要性的行为排除在刑罚规制之外，通过行政处罚的方式予以处理，形成刑事司法与行政执法的有机衔接[10]。在我国刑法规定中，尤其是破坏社会主义市场经济秩序一章中，所涉及行政犯罪名多数是“行为定性 + 情节定量”模式。如何区分行政违法行为与刑事违法行为，笔者认为参考“定性 + 定量”的模式即可，例如关于酒后驾驶机动车，通过量的标准来进行区分行政违法与刑事违法，行为人酒精含量大于20小于80的时候，不构成犯罪，超过80即构成危险驾驶罪。因此，笔者认为，二者之间区分的关键就是行为人行为是否符合罪质和罪量的标准。同时，从违法性判断的顺位看，行政规范属于秩序事实，而刑事规范属于法益事实。行政法规所设置的规范是相对禁止性规范，而刑法所设置的规范是绝对禁止性规范[11]。
5. 行政犯罪质与量评价下规范出罪的路径
(一) 践行宽严相济的刑事指导思想
从西周开始，我国就有了宽严相济思想的雏形，随着历史的发展，逐步形成了宽猛相济的思想，新中国成立以后，中共八大提出了惩办与宽大相结合的政策。党的十八大以来，进一步完善了具有中国特色的宽严相济刑事政策体系。党的第二十届三中全会通过了《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》明确提出了“建立轻微犯罪记录封存制度”。而行政犯的有些行为人主观恶性并不大，社会危害性也比较小。在此背景下，规范行政犯出罪即兼容了宽严相济的刑事政策，又解决了当前行政犯出罪难的难题，完善行刑反向衔接机制，为行政犯规范化出罪提供程序保障，能化解矛盾、也能促进行为人更好地回归社会，节约司法资源。
(二) 建立以“社会危害性”为导向的法益侵害评价体系
要进行行政犯出罪，就要牢牢把握犯罪“社会危害性”这一本质特征，对于行政犯所侵害的法益进行区分，笔者认为，从保护法益的类型出发，可将行政犯侵害的法益分为两类，第一类是单一法益，第二类是符合法益，前者是行为人的行为仅侵害了行政管理秩序，例如逃税罪；后者是即侵犯了行政管理秩序，又侵害了公共或个人法益，例如危险驾驶罪。因此，先对行政犯侵害的法益进行区分，根据其侵害的法益类型，采用实质解释的方法，立足行政犯罪状结构，在适用理解上多依附于行政前置要素，罪状表述上体现委任性罪状、准用性规则的特征，这也反应出行政犯适用条款精细化的阙如。刑法条文不会对所有行政法所规定的内容详细阐释，造就了行政犯空白罪状的形式特征[12]。在罪行法定原则的体系下，进行合理出罪。
(三) 完善行政犯出罪程序的司法适用
轻罪治理背景下行政犯的出罪不应该简单的在审判阶段追求无罪判决结果，而应该在刑事一体化的视野下完善出罪程序和反向衔接模式。做到有法可依，以现有的法律法规为依托，探索扩大附条件不起诉程序。通过公安、检察院、法院多角度，多层次规范不追究刑事责任法规，不断提高刑事司法与行政执法的效率。检察机关作为我国法律的监督者，在刑事案件中起着承上启下的作用，因此其能够最大程度的起到办案联动以及程序流转的作用。同时，可以发挥政法委员会的统筹协调机制。在检察院收到法院的撤诉意见之后，对案件进行审查以后，符合出罪条件的，可以进行不起诉，如果认为构成犯罪的，可以向法院继续起诉，以此节约司法资源。
做好行政犯出罪的行刑反向衔接工作，行刑反向衔接工作质量直接决定了行政违法犯罪行为是否得到应有处罚。如上文所言，现阶段关于行刑反向衔接并没有明确规定的法律条文，造成了无法可依。因此，司法机关需探索建立具体的衔接工作指引，以及程序，不断完善行刑衔接程序所出现的问题，真正做到有法可依，避免类似于赵春华案的再次出现，防止法律适用不当的问题再次出现。有学者就明确指出“面对我国罪刑法定原则遭遇的多重挑战，在重申罪刑法定原则的同时，重述罪刑法定原则，必然要求我国司法实务转换刑事司法逻辑，破除形式主义、教条主义与机械主义的思维定势，在刑法规范目的与阶层体系逻辑的指引下，结合个案具体事实与行为人的个别情况严格遵守实定刑法的罪刑规范进行裁判，从而真正突破个案正义困境。”[13]
NOTES
1指侵犯公民人身权利民主权利罪和侵犯财产罪。最高院在公报中将犯罪分为9大类：危害公共安全罪、破坏社会主义经济市场秩序罪、侵犯公民人身权利民主权利罪、侵犯财产罪、妨害社会管理秩序罪、危害国防利益罪、贪污贿赂罪、渎职罪和其他。
2此处的其他是指除侵犯公民人身权利民主权利罪和侵犯财产罪两类犯罪之外的犯罪。
3该占比是在将侵犯公民人身民主权利罪和侵犯财产罪视为自然犯，其余犯罪视为法定犯的前提下计算得出。